Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
In het geding met reg.nr. AWB 06/3546 WVG
van:
[eiser], wonende te Amsterdam,
eiser,
vertegenwoordigd door mr. M.F. Vermaat,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. N. Wohlgemuth Kitslaar.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 11 juli 2006 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 23 juni 2006 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van de meervoudige kamer van 22 februari 2007.
2. OVERWEGINGEN
Feiten.
Op 26 juli 2005 heeft eiser een aanvraag op grond van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) ingediend om in aanmerking te komen voor een gesloten buitenwagen in bruikleen (een Canta). Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het Centrum Indicatiestelling Zorg (hierna: CIZ) een onderzoek ingesteld en op 12 september 2005 een advies uitgebracht. Blijkens dit advies heeft eiser een maximale loopafstand van minder dan 100 meter en is sprake van een medische noodzaak tot bescherming tegen weersinvloeden. Eiser is niet geïndiceerd voor een gesloten buitenwagen omdat eiser geen dagelijkse noodzakelijke vervoersbehoefte heeft. Eiser is wel geïndiceerd voor deelname aan het Aanvullend Openbaar Vervoer (AOV), versie deur tot deur plus individueel vervoer en voor een vervoerskostenvergoeding voor de zeer korte afstand (zka-vergoeding).
Verweerder heeft de aanvraag van eiser conform het advies van het CIZ bij het primaire besluit van 4 november 2005 afgewezen. De afwijzingsgrond luidt dat eiser niet voldoet aan alle gestelde criteria die gelden voor toekenning van een gesloten buitenwagen in het kader
van de WVG. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder onder meer overwogen dat uit de indicatiecriteria van 31 augustus 2004 blijkt dat er sprake is van een indicatie voor een Canta indien er sprake is van dagelijks of meermalen per dag noodzakelijk vervoer zowel op de zeer korte afstanden als op de lange afstanden in een hoge frequentie dat door de frequentie of door de aard van het reisdoel niet met (een combinatie van) voorliggende voorzieningen ingevuld kan worden én (vetgedrukt door verweerder) er om medische redenen niet is te voorzien in de vervoersbehoefte met het AOV én een Canta als enige het functionele antwoord op de objectief aangetoonde beperkingen in het verplaatsen van de cliënt biedt. Inzet van mantelzorg en vrijwilligers wordt daarbij zwaar gewogen. Met betrekking tot de door eiser aangegeven vervoersbehoefte is overwogen dat eisers echtgenote ondanks haar beperkingen in staat is om voor de (dagelijkse) boodschappen te zorgen, het vervoer naar de arts, het ziekenhuis en dergelijke niet behoort tot de zorgtaak van de WVG en het vervoer naar vrienden en familie met het AOV kan geschieden omdat dit uitstelbaar in tijd is.
In beroep heeft eiser aangevoerd dat uit de wet niet kan worden afgeleid dat iemand altijd en voor elke verplaatsing aangewezen moet zijn op gesloten vervoer, wil hij voor een gesloten vervoermiddel in aanmerking kunnen komen. Het feit dat iemand voor sommige verplaatsingen gebruik kan maken van het collectief vervoer maakt, volgens (vaste) jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) niet dat hij om die reden niet voor een gesloten buitenwagen in aanmerking kan komen. Voorts laat verweerder, volgens eiser, de inzet van mantelzorg en vrijwilligers te zwaar wegen. Doel van de WVG is om mensen zo lang mogelijk zelfstandig te laten functioneren en niet om ze afhankelijk van derden te maken. Verweerder stelt in feite dat al wat eiser als gevolg van zijn beperkingen niet meer kan, maar door zijn echtgenote moet worden gedaan. Hij wordt daarmee volstrekt afhankelijk gemaakt van zijn echtgenote. Eiser is voorts van mening dat een vergoeding voor de zeer korte afstand geen adequate voorziening is. Eiser heeft zich ten slotte onder verwijzing naar de jurisprudentie van de CRvB op het standpunt gesteld dat indien komt vast te staan dat zijn aanvraag om een Canta ten onrechte is afgewezen en had moeten worden toegewezen, verweerder gehouden is om hem een financiële vergoeding te betalen. In dat verband heeft eiser ter zitting medegedeeld een vergoeding van € 460,- per jaar, zijnde de vergoeding die verweerder voor het vervoer op de zeer korte afstand pleegt te verstrekken, aanvaardbaar te vinden.
In het verweerschrift heeft verweerder het volgende opgemerkt. Verweerder is van oordeel dat in het geval van eiser sprake is van een sober maar doelmatig “passend pakket” aan vervoersvoorzieningen. Voor de verstrekking van een Canta bestaat geen aanleiding.
Wettelijk kader.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de WVG draagt het college van burgemeester en wethouders zorg voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten. De gemeenteraad stelt met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe regels vast bij verordening. Met de Verordening voorzieningen gehandicapten (hierna: de Verordening) heeft verweerder uitvoering gegeven aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de WVG.
In artikel 3 van de WVG is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders verantwoorde voorzieningen aanbiedt. Onder verantwoorde voorzieningen worden verstaan de voorzieningen die doeltreffend, doelmatig en clientgericht worden verleend.
Blijkens artikel 1.2 van de Verordening – voor zover hier van belang – kan een vervoersvoorziening slechts worden toegekend voorzover deze in overwegende mate op het individu is gericht; geschikt en langdurig noodzakelijk is om belemmeringen op het gebied van het zich buitenshuis verplaatsen op te heffen of aanzienlijk te verminderen; en deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt.
Blijkens het bepaalde in artikel 3.1 van de Verordening omvat het aanbod van voorzieningen (onder meer) een collectief systeem van aanvullend openbaar vervoer, voorzieningen in natura, al dan niet aangepast, in de vorm van een auto, een gesloten buitenwagen, een open elektrische buitenwagen/scootermobiel of een ander verplaatsingsmiddel, alsmede een tegemoetkoming in de kosten van of in verband met het gebruik van genoemde voorzieningen, alsmede een tegemoetkoming in de kosten van het overbruggen van een zeer korte afstand. Het door verweerder te verstrekken pakket kan een combinatie zijn van de in dit artikel vermelde voorzieningen.
Blijkens artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening worden genoemde vervoersvoorzieningen slechts toegekend wanneer aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek daartoe nopen. Ingevolge het derde lid van dit artikel houden Burgemeester en Wethouders bij de verstrekking van een vervoersvoorziening rekening met de individuele vervoersbehoefte.
Blijkens het vierde lid van dit artikel wordt hierbij uitgegaan van het primaat van het collectief vervoerssysteem, indien daarmee in de individuele vervoersbehoefte kan worden voorzien.
Ter zake van de uitvoering van de WVG en de Verordening voert verweerder beleid dat is neergelegd in de Beleidsregels Wet Voorzieningen Gehandicapten (Gemeenteblad 2001, afd. 3, volgnr. 6, in werking getreden op 29 juni 2001, hierna: Beleidsregels). In deze Beleidsregels is in paragraaf 1.1 onder meer bepaald dat WVG voorzieningen zijn gericht op het bevorderen van de zelfstandigheid van gehandicapten en worden verleend met het doel de mogelijkheden te vergroten voor personen om zich te verplaatsen. In paragraaf 4.2 is bepaald dat men moet uitgaan van de individuele beperkingen van de gehandicapte. Het gaat om een voorziening-op-maat. Als in een individueel geval sprake is van een vervoersbehoefte die niet of niet volledig door het collectief vervoerssysteem wordt gedekt, kan een belanghebbende in aanmerking komen voor een individuele vervoersvoorziening. In paragraaf 4.2.1 is bepaald dat bij het vaststellen van de individuele vervoersbehoefte wordt uitgegaan van het leven van alle dag. Uitgangspunt van dit beleid is dat de gehandicapte kan deelnemen aan het “leven van alle dag”. Dit betekent dat iemand in staat moet worden gesteld in ieder geval datgene te doen dat mensen van dag tot dag plegen te doen wanneer het gaat om het zich verplaatsen buitenshuis, zoals het doen van dagelijkse boodschappen, het bezoeken van bijeenkomsten, op visite gaan, winkelen of het zo maar buiten zijn. Voorzien moet worden in vervoer buitenshuis, dat noodzakelijk is om in overwegende mate in het dagelijks bestaan te voorzien. Dit is in de regel korte afstandsvervoer. Wanneer een belanghebbende bezigheden als deze in overwegende mate niet kan verrichten en geen gebruik kan worden gemaakt van het aanvullend openbaar vervoer, is sprake van een zodanig isolement dat een vervoersvoorziening gewettigd is.
In paragraaf 4.3.1 van de Beleidsregels staat onder meer het volgende. Bij een al dan niet aangepaste gesloten buitenwagen gaat het om een vervoermiddel dat voorziet in de vervoersbehoefte op de korte afstand, in de directe omgeving van de woning en op de iets langere afstand. Voor betrokkene moet een medische noodzaak aanwezig zijn tot bescherming tegen weersinvloeden. Uitgangspunt van deze voorziening is dat hiermee alle vervoersbehoeften op korte afstand en de iets langere afstand kunnen worden ingevuld omdat het openbaar vervoer, aanvullend openbaar vervoer en andere verplaatsingsmiddelen (bijvoorbeeld fiets, taxi, scootmobiel) niet in aanmerking komen.
Aan de indicatiecriteria en richtlijnen voor de indicatieadviseur, waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen gaat de rechtbank voorbij, nu het hier niet gaat om officieel vastgesteld en gepubliceerd beleid in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Overwegingen met betrekking tot het geschil.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser zeer beperkt is in zijn mobiliteit nu hij slechts in staat is om zich zelfstandig voort te bewegen over een afstand van minder dan 100 meter. Voor vrijwel elke vervoersbeweging is eiser derhalve aangewezen op een vervoersvoorziening. Niettemin heeft verweerder eiser niet in aanmerking gebracht voor een Canta (onder meer) omdat, zoals uit het bestreden besluit blijkt, het AOV (deur tot deur) medisch niet is gecontraïndiceerd.
De rechtbank acht voormelde motivering van het bestreden besluit in strijd met artikel 3 van de WVG waarin is bepaald dat doeltreffende, doelmatige en cliëntgerichte voorzieningen worden aangeboden, alsmede in strijd met het bepaalde in artikel 3.3, derde lid, van de Verordening, waar is bepaald dat rekening dient te worden gehouden met de individuele vervoersbehoefte. Het AOV is bedoeld voor vervoer op de (middel)lange afstand. Indien zoals in een geval als het onderhavige, waarin mede behoefte bestaat aan een vervoersvoorziening op de zeer korte afstand, een Canta per definitie niet tot de mogelijkheden behoort omdat in het vervoer over de (middel)lange afstand met het AOV kan worden voorzien, wordt geheel en al voorbij gegaan aan de vervoersbehoefte op de (zeer) korte afstand. Van een doeltreffende en cliëntgerichte voorziening is dan geen sprake. Voor zover het hiervoor weergegeven standpunt van verweerder zou zijn gebaseerd op de Verordening en/of de Beleidsregels, concludeert de rechtbank dat de Verordening en de Beleidsregels op dit punt in strijd zijn met de wet, en in zoverre buiten toepassing dienen te worden gelaten.
Desgevraagd heeft verweerder ter zitting medegedeeld dat, hoewel dit in het onderhavige geval in de motivering van het bestreden besluit, alsmede in de Beleidsregels niet goed tot uiting is gebracht, in de praktijk bij alle aanvragen om een Canta in elk individueel geval bezien wordt of er, ondanks geschiktheid om gebruik te maken van het AOV, toch aanleiding is om een Canta te verstrekken. In het geval van eiser bestond die aanleiding evenwel niet, aldus verweerder. Deze mededeling van verweerder neemt evenwel niet weg dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of eiser in aanmerking dient te komen voor een voorziening in de vorm van gesloten buitenvervoer de omvang van de vervoersbehoefte van eiser op onjuiste wijze heeft vastgesteld.
Blijkens het advies van het CIZ heeft eiser als vervoersbehoefte opgegeven: het kunnen bezoeken van zijn oma in de Kinkerstraat, het gewoon naar buiten kunnen/de wijk in kunnen, het kunnen bereiken van winkels/openbare instellingen en het (deels) doen van de boodschappen. De adviseur van het CIZ heeft met betrekking tot de door eiser opgegeven vervoersbehoefte overwogen dat eiser zijn oma, winkels en openbare instellingen kan bezoeken middels het AOV en dat het gewoon naar buiten kunnen/de wijk in kunnen recreatief vervoer betreft, welk vervoer niet onder de zorgplicht van de gemeente valt.
Voorts is overwogen dat het doen van boodschappen door de partner in het kader van de WVG voorliggend is. Daarmee staat volgens het CIZ vast dat eiser geen dagelijkse noodzakelijke vervoersbehoefte heeft. In het bestreden besluit is voorts nog aanvullend overwogen dat het vervoer naar de arts, ziekenhuis e.d. niet behoort tot de zorgtaak van de WVG, en dat het vervoer naar vrienden en familie met het AOV kan geschieden omdat dit uitstelbaar in tijd is.
De zorgplicht als bedoeld in artikel 2 van de WVG strekt ertoe de deelneming van de gehandicapte aan het maatschappelijk verkeer mogelijk te maken door middel van het verstrekken van voorzieningen. Die voorzieningen moeten ingevolge artikel 3 doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht zijn. Volgens vaste jurisprudentie dienen gehandicapten in staat te worden gesteld om op aanvaardbare wijze deel te kunnen nemen aan het leven van alle dag. Dat is ook het uitgangspunt van de hiervoor geciteerde Beleidsregels. Het is dan ook in strijd met de regelgeving en het beleid om, zoals het CIZ heeft gedaan, bij de bepaling van de omvang van de zorgplicht vooral uit te gaan van mogelijkheden van de gehandicapte om zijn bestaande vervoerspatroon te reduceren, door middel van aanpassing van zijn leefpatroon en inschakeling van derden, zodat hij de eigen woning zo min mogelijk behoeft te verlaten.
Dit betekent dat verweerder bij de bepaling van de zorgplicht en de in casu te verstrekken voorzieningen ten onrechte is uitgegaan van de mogelijkheid dat eiser zijn boodschappen zal laten doen door zijn echtgenote (die daar overigens slechts twee dagen per week toe in staat is). Een dergelijke mogelijkheid neemt de individuele vervoersbehoefte als bedoeld in de WVG en de Verordening niet weg.
Evenmin acht de rechtbank het in overeenstemming met de regelgeving en de Beleidsregels dat verweerder bij de bepaling van de vervoersbehoefte van eiser vervoersbewegingen ten behoeve van recreatie heeft uitgesloten. Nu de recreatie als hier bedoeld, te weten het gewoon naar buiten kunnen, onderdeel uitmaakt van het leefpatroon van eiser, had verweerder met deze vervoersbehoefte rekening moeten houden.
De stelling van verweerder dat vervoer naar arts en ziekenhuis niet tot de zorgtaak van de WVG behoort is niet onderbouwd. Voor zover verweerder heeft beoogd te stellen dat voor dit vervoer een voorliggende voorziening bestaat, wijst de rechtbank erop dat eiser zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat, gelet op artikel 2 van de sedert 1 juni 2004 geldende Regeling ziekenvervoer Ziekenfondswet (Stcrt. 16 april 2004, nr. 73), slechts in zeer specifieke gevallen, waaronder eiser niet valt, het vervoer wordt bekostigd via de ziekenfondsen.
Niet in geschil is dat eiser ter voldoening aan de vervoersbehoefte voor het vervoer op de (middel)lange afstand gebruik kan maken van het AOV, en dat het AOV ongeschikt is als vervoersvoorziening voor de (zeer) korte afstand. Tussen partijen is voorts onbestreden dat met de verstrekking van een Canta aan eiser zou worden voorzien in zijn vervoersbehoeften op deze (zeer) korte afstand. In het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, is evenwel vermeld dat eiser in aanmerking zou kunnen komen voor een zka-vergoeding. Verweerder heeft derhalve voorrang gegeven aan de zka-vergoeding boven de Canta. Dit is ter zitting door verweerder gemotiveerd aan de hand van de stelling dat een zka-vergoeding de goedkoopst adequate voorziening is voor wat betreft het vervoer op de zeer korte afstand. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
In de Notitie "Vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand", welke notitie in verband met de invoering van de zka-vergoeding (bij besluit van de gemeenteraad op 17 september 2003) is opgesteld, is opgenomen dat de zka-vergoeding is bedoeld voor WVG-cliënten die niet in staat zijn om een afstand van minder dan 100 meter te overbruggen en voor wie een WVG-hulpmiddel of -voorziening waarmee in deze vervoersbehoefte zou kunnen voorzien niet adequaat is. In de toelichting staat vermeld dat daarbij kan worden gedacht aan personen die bijvoorbeeld om individuele redenen niet kunnen deelnemen aan het verkeer. Voorts staat vermeld dat gezien het directe karakter van de in natura voorziening Amsterdam hier de voorkeur voor heeft. Een geldelijke vergoeding kan in beeld komen als er voor cliënt geen adequate in natura voorziening mogelijk is. Deze voorkeur hangt samen met de omstandigheid dat forfaitaire vergoedingen financiële tegemoetkomingen zijn: de hoogte is niet gelijk aan de door de betrokkene gemaakte kosten.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit voormelde toelichting, dat de geldelijke vergoeding dient te worden beschouwd als een ultimum remedium en niet, zoals in de redenering van verweerder, voorliggend is op de verstrekking van een voorziening in natura.
Uit de hiervoor weergegeven passage van de toelichting moet voorts worden afgeleid dat in gevallen waarin een betrokkene gebruik kan maken van (gesloten) buitenvervoer een dergelijke voorziening in natura in beginsel als adequaat moet worden beschouwd, terwijl een geldelijke vergoeding in beginsel niet adequaat is en slechts aan de orde komt indien er geen andere mogelijkheden zijn. Aldus moet worden geconcludeerd dat de in de Verordening neergelegde verplichting om de goedkoopste adequate voorziening te treffen niet wordt geschonden indien in gevallen als het onderhavige voor het vervoer op de zeer korte afstand een gesloten buitenwagen wordt verstrekt.
Geheel los van het voorgaande is de rechtbank voorts van oordeel dat gegeven de vervoersbehoefte van eiser op de zeer korte afstand een zka-vergoeding van € 460,- niet kan worden aangemerkt als een adequate voorziening. Niet valt in te zien dat eiser met dit bedrag een jaar lang kan voorzien in het vervoer over de (zeer) korte afstand door gebruik te maken van een taxi, dan wel zich op andere wijze kan voorzien van hulp bij zijn vervoersbehoefte.
Uit het hiervoor overwogene vloeit voort dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op een deugdelijke motivering, en derhalve strijdt met artikel 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal derhalve het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Gegeven de omstandigheid dat eiser een reële vervoersbehoefte op de korte afstand heeft en gezien het primaat dat ten behoeve van het vervoer op de korte afstand moet worden gegeven aan een voorziening in natura, staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om eiser in aanmerking te brengen voor een gesloten buitenwagen. Voorts is niet gesteld of gebleken dat zich sedert de bekendmaking van het bestreden besluit zodanige wijzigingen in de feitelijke situatie hebben voorgedaan dat verstrekking van een gesloten buitenwagen thans niet meer is geïndiceerd. De rechtbank zal derhalve op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat aan eiser een gesloten buitenwagen ter beschikking wordt gesteld.
De rechtbank ziet tevens aanleiding om te bepalen dat verweerder met ingang van
4 november 2005 (zijnde de datum van het primaire besluit) aan eiser een vergoeding van
€ 460,- op jaarbasis dient te betalen tot aan de datum dat hem een gesloten buitenwagen ter beschikking is gesteld. De rechtbank verwijst op dit punt naar de uitspraak van de CRvB van 23 juli 1999 (LJN: AA8554), waarin de Raad heeft overwogen dat in het geval een voorziening voor verplaatsingen over enige honderden meters met terugwerkende kracht moet worden toegekend, het in de rede ligt een financiële tegemoetkoming aan gedaagde terzake te verstrekken tot het tijdstip dat hij in aanmerking wordt gebracht voor een andere voorziening voor verplaatsingen over deze afstanden. De rechtbank neemt hierbij voorts in aanmerking dat eiser ter zitting te kennen heeft gegeven zich te kunnen verenigen met voormeld bedrag.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de proceskosten en bepalen dat het griffierecht aan eiser moet worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiser binnen 6 weken na dagtekening van deze uitspraak een gesloten buitenwagen in bruikleen ter beschikking stelt;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een financiële tegemoetkoming betaalt zoals in de overwegingen van de uitspraak is bepaald;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten gemaakt door eiser, begroot op € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de rechtbank;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad
€ 38,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 22 maart 2007 door mr. T.P.J. de Graaf, voorzitter, en mrs. C.G. Meeder en C.A.E. Wijnker, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.L.D. Koning-van As, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
Doc: A