Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 06/2068 BESLU
van:
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer van de gemeente Amsterdam,
eiser sub 1,
en
de raad van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer van de gemeente Amsterdam,
eiser sub 2,
beiden vertegenwoordigd door mr. J.A. van der Kolk. Tevens waren ter zitting aanwezig
M.P. Verbeet, J.J.M. van de Ven en A. Wagemakers.
Tegen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder sub 1,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder sub 2,
beiden vertegenwoordigd door H. Bartels. Tevens waren ter zitting aanwezig N. Bijvoet,
C. Brandsema en mevrouw Hendrikse.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 11 april 2006 een beroepschrift ontvangen gericht tegen de besluiten van verweerder sub 1 van 28 februari 2006 en verweerder sub 2 van 1 maart 2006 (hierna: bestreden besluit 1, respectievelijk bestreden besluit 2, dan wel gezamenlijk de bestreden besluiten).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 19 oktober 2006.
2. OVERWEGINGEN
2.1. Bij besluit van 24 augustus 2004 heeft verweerder sub 1 tot aan 1 januari 2014 de gebieden Middenmeer en Voorland in stadsdeel Oost/Watergraafsmeer aangewezen als grootstedelijk project Middenmeer-Noord e.o., zodat
a. de woningbouw die noodzakelijk is voor de vervoerswaarde van station Watergraafsmeer voorbereid kan worden (maximaal 650 woningen);
b. de realisatie van de woningbouw in gang gezet kan worden, dit alleen bij een positieve beschikking van het Rijk over station Watergraafsmeer;
c. ontoereikende sportcapaciteit als gevolg van de woningbouw gecompenseerd kan worden (voor zover het compensatie binnen het gebied betreft);
d. het stationsplein kan worden aangelegd.
2.2. Daarbij is tevens beslist dat de bevoegdheid tot het afgeven van bouw-, aanleg- en sloopvergunningen, alsmede kap- en milieuvergunningen die voor het realiseren van het woningbouwprogramma, de eventuele sportcompensatie en het stationsplein noodzakelijk worden geacht, bij de centrale stad komen te liggen. De werkzaamheden, verbonden aan de bevoegdheden welke centraal worden, zullen worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de centrale stad en in het verlengde daarvan wordt de bevoegdheid tot het afsluiten van contracten en het aangaan van financiële verplichtingen, waaronder mede begrepen het sluiten van een exploitatieovereenkomst en eventuele verplichtingen aangaande grondtransacties teruggenomen.
Het besluit is aan eiser sub 1 bekendgemaakt bij brief van 21 maart 2005.
2.3. Bij besluit van 25 november 2004 heeft verweerder sub 2 eveneens besloten om tot aan
1 januari 2014 de gebieden Middenmeer en Voorland in stadsdeel Oost/Watergraafsmeer aan te wijzen als grootstedelijk project Middenmeer-Noord e.o. en de in het door verweerder sub 1 genomen besluit van 24 augustus 2004 genoemde bevoegdheden neer te leggen bij de centrale stad.
Het besluit is op 30 december 2004 gepubliceerd in het gemeenteblad.
2.4. Tegen de hiervoor genoemde besluiten hebben eisers bij brieven van respectievelijk
5 januari 2005 en 27 april 2005 bezwaar gemaakt. Eisers zijn gehoord door de Commissie voor de Binnengemeentelijke Decentralisatie (hierna: de Commissie) die vervolgens verweerders op 27 januari 2006 van advies heeft gediend.
2.5. Bij de bestreden besluiten hebben verweerders de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd in de zin dat aan (het besluit van 24 augustus 2004 onder) sub b. na de 'de realisatie van de woningbouw' is toegevoegd "bij woningen behorende voorzieningen, een onderwijsvoorziening daaronder begrepen". Verweerders hebben daarbij het advies en de overwegingen van de Commissie onverkort overgenomen.
2.6. In beroep hebben verweerders aangevoerd dat overeenkomstig artikel 160, eerste lid, aanhef en sub f, van de Gemeentewet, juncto het bepaalde in de Verordening op de stadsdelen van de gemeente Amsterdam (hierna: De Verordening) een besluit tot het voeren van een rechtsgeding een bevoegdheid van het dagelijks bestuur van het stadsdeel is en dat bij de stukken geen besluit van het dagelijks bestuur is aangetroffen. In reactie hierop hebben eisers een besluit van eiser sub 1 van 28 maart 2006 overgelegd waaruit blijkt dat het dagelijks bestuur op de hiervoor genoemde datum heeft besloten om beroep in te stellen tegen de bestreden besluiten. De rechtbank is van oordeel dat gelet op het door eisers overgelegde besluit van 28 maart 2006 geen grond bestaat voor een niet-ontvankelijk verklaring van het beroep van eiseres wegens het ontbreken van een procesbesluit.
2.7. Artikel 35 van de Verordening luidt - voor zover hier relevant - als volgt:
"1. De Gemeenteraad, het College van Burgemeester en Wethouders en de Burgemeester kunnen besluiten tot aanwijzing van een grootstedelijk project, ieder voor zover het hun overgedragen bevoegdheden betreft. Ten behoeve van de planning, de realisering en het beheer van het grootstedelijk project kan op grond van een aanwijzingsbesluit:
a. de medewerking van het stadsdeelbestuur worden gevorderd en
b. aan het stadsdeelbestuur toegekende bevoegdheden worden teruggenomen.
2. (...)
3. Aanwijzing van een grootstedelijk project vindt slechts plaats, indien:
a. het de planning/realisering en/of het beheer betreft van een grootschalig dan wel voor de grote stad uniek project, en tevens
b. de totstandkoming van het project van een zodanig slagvaardige aanpak vergt, dat de onverwijlde medewerking van het stadsdeelbestuur of zelfs een inbreuk op hun bevoegdheden is geboden.
4. Over de aanwijzing tot grootstedelijk project vindt vooraf overleg plaats met de betrokken stadsdeelbesturen.
5. In de toelichting op het ontwerpbesluit tot aanwijzing van een grootstedelijk project wordt aangetoond dat aan het bepaalde in de leden 3 en 4 is voldaan."
2.8. Tussen partijen is in geschil of de besluiten van verweerders om toepassing te geven aan artikel 35 van de Verordening besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, of eisers ten aanzien van de hiervoor bedoelde aanwijzingsbesluiten belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2 van de Awb en of verweerders - ieder afzonderlijk - in redelijkheid hebben kunnen komen tot het besluit om met toepassing van artikel 35 van de Verordening ter zake van het grootstedelijk project Middenmeer Noord e.o. de aan eisers toekomende bevoegdheid terug te nemen.
2.9. Verweerders hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de onderhavige primaire besluiten geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb aangezien zij niet op rechtsgevolg zijn gericht. Daarbij hebben verweerders overwogen dat de gebruikmaking van de bevoegdheid tot aanwijzing van een grootstedelijk project een interne kwestie is, die louter binnen de boezem van het bestuurlijk stelstel interne werking heeft.
2.10. Deze redenering overtuigt de rechtbank niet. Allereerst moet worden vastgesteld dat het door verweerders bedoelde bestuurlijke stelsel wordt gevormd door verschillende bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb, zoals de gemeenteraad, het college van B&W, de deelraden, en de dagelijkse besturen van de stadsdelen.
2.11. Voorts moet ingevolge artikel 1:3 van de Awb onder een besluit worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Blijkens de memorie van toelichting bij dit artikel wordt met het woord rechtshandeling bedoeld dat een extern rechtsgevolg wordt beoogd. Van een rechtshandeling van een bestuurorgaan kan slechts worden gesproken indien uit die handeling rechtsgevolgen ontstaan in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen.
2.12. In het onderhavige geval hebben de primaire besluiten tot gevolg dat bevoegdheden die gedelegeerd waren aan eisers zijn teruggenomen door verweerders hetgeen heeft geleid tot een verandering van de rechtspositie van eisers. Die verandering moet worden aangemerkt als een rechtsgevolg met externe werking, nu de besluitvorming van verweerders heeft geleid tot rechtsgevolgen voor anderen, te weten eisers.
2.13. Met betrekking tot de vraag of verweerders terecht eisers als belanghebbenden bij de door verweerders genomen primaire besluiten hebben aangemerkt, wordt het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hen toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. In de Memorie van Toelichting bij artikel 1:2 van de Awb is opgemerkt dat de vraag of kan worden gesproken van een aan een bestuursorgaan als zodanig toevertrouwd belang moet worden beoordeeld aan de hand van de taken die aan het bestuursorgaan in kwestie zijn opgedragen. Daarvoor is in de eerste plaats de wetgeving bepalend, waaruit voor sommige bestuursorganen ruime en voor andere bestuursorganen beperkte taakpakketten afleidbaar zijn.
2.14. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder sub 1 respectievelijk verweerder sub 2 de bevoegdheden van eiser sub 1 respectievelijk eiser sub 2 teruggenomen. Geoordeeld wordt dat laatstgenoemde organen reeds hierom een rechtstreeks belang hebben bij de jegens hen (ieder afzonderlijk) genomen besluiten.
Tevens wordt de vraag of eiser sub 1 een rechtstreeks belang heeft bij het door verweerder sub 2 genomen besluit en eiser sub 2 een rechtstreeks belang heeft bij een door verweerder sub 1 genomen besluit, bevestigend beantwoord. Het college en de raad op gemeentelijk niveau, en het dagelijks bestuur en de stadsdeelraad op deelgemeentelijk niveau nemen besluiten die met elkaar samenhangen. Daarbij wordt bijvoorbeeld gewezen op artikel 160, eerste lid, aanhef en sub b, van de Gemeentewet waarin is bepaald dat het college bevoegd is om beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren. Gelet op deze samenhang in de besluitvorming is de rechtbank van oordeel dat eiser sub 1 respectievelijk eiser sub 2 een rechtstreeks belang hebben bij de door verweerder sub 2 respectievelijk verweerder sub 1 genomen besluiten.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat verweerders bij de bestreden besluiten eisers terecht als belanghebbenden bij de door hen genomen primaire besluiten hebben aangemerkt.
2.15. Vervolgens is aan de orde de vraag of verweerders - ieder afzonderlijk - in redelijkheid hebben kunnen komen tot het besluit om met toepassing van artikel 35 van de Verordening inzake het project Middenmeer-Noord e.o. de aan eisers toekomende bevoegdheid ter zake terug te nemen. De rechtbank overweegt daarbij dat in de artikelen 156, eerste lid, 165, eerste lid, en 87, derde lid, van de Gemeentewet is voorzien in een overdracht van bevoegden van de raad dan wel het college van burgemeester en wethouders aan bestuurscommissies, de deelraad dan wel het dagelijks bestuur van een deelgemeente. In de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet en met name de Wet Dualisering Gemeentebestuur (wet van 28-02-2002, Stb 111) is aandacht gegeven hoe deze overdracht van bevoegdheden dient te worden gekenschetst. In de Memorie van Toelichting (kamerstukken 27 7251, nr 3) is vermeld dat bij de overdracht van bevoegdheden aan bestuurscommissies de regels gelden van afdeling 10.1.2. van de Awb en dat de overdracht van bevoegdheden van de raad, het college en de burgemeester aan deelgemeentebesturen geschiedt onder dezelfde voorwaarden als de overdracht van bevoegdheden aan bestuurscommissies. Dat wil zeggen dat de artikelen 156, 165 en 178 Gemeentewet ook van toepassing zijn op de overdracht van bevoegdheden naar het deelgemeentelijke niveau.
2.16. In de onderhavige situatie is een verordening als bedoeld in artikel 87, derde lid, van de Gemeentewet vastgesteld en zijn de bevoegdheden aan de deelgemeente overgedragen. De hier aan de orde zijnde aanwijzingsbesluiten zijn op deze verordening gegrond. Zoals in artikel 10:17. van de Algemene wet bestuursrecht is geregeld, is het rechtsgevolg van de overdracht dat het bestuursorgaan na delegatie de bevoegdheid niet meer zelf kan uitoefenen. De rechtbank overweegt daarbij dat verweerders de besluiten tot overdracht van hun bevoegdheden op grond van artikel 10:18 van de Awb, te allen tijde kunnen intrekken. Naar het oordeel van de rechtbank regelt artikel 35, derde lid, van de Verordening nader onder welke voorwaarden in verband met de aanwijzing tot een grootstedelijk project, een dergelijke terugname van bevoegdheden kan plaatsvinden. Ingevolge dit artikellid vindt de aanwijzing tot grootstedelijk project slechts plaats indien de totstandkoming van het project een zodanig slagvaardige aanpak vergt dat een inbreuk op de bevoegdheden van het stadsdeelbestuur geboden is. De rechtbank merkt daarbij op dat gelet op de aard van de hier aan de orde zijnde bevoegdheid van verweerders om de door hen overgedragen bevoegdheid ook weer terug te nemen, de aanwijzingsbesluiten door de rechter terughoudend worden getoetst.
2.17. Tussen partijen is niet in geschil dat het aangewezen project Middenmeer-Noord e.o. als grootstedelijk is te kwalificeren in de zin van artikel 35 van de Verordening.
Partijen zijn echter verdeeld over het antwoord op de vraag of de aanpak van het project een zodanig slagvaardige aanpak vergt dat een inbreuk op bevoegdheden van het stadsdeelbestuur geboden is. In het aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende advies van de Commissie van 27 januari 2006 is de omvang van de met de aanwijzingsbesluiten gemaakte inbreuk op de aan eisers toekomende bevoegdheden nader onder de loupe genomen. Gesteld is dat het gebruik van de teruggenomen bevoegdheden pas daadwerkelijke gevolgen heeft voor het gebied dat als grootstedelijk is aangewezen, als het Rijk een positieve beslissing op de aanvraag voor het plaatsen van een NS-station heeft genomen. Als de aanvraag van het Rijk wordt afgewezen vervalt de aanwijzing. Tot het tijdstip dat een beslissing door het Rijk is genomen, heeft de aanwijzing (enkel) ten doel om de positie van de verweerders in de onderhandelingen met de NS, ProRail en het Rijk te versterken, aldus verweerder.
2.18. Eisers hebben aangevoerd dat geen sprake is van een situatie waarin onverwijlde medewerking van het stadsdeelbestuur nodig is dan wel dat een inbreuk op de bevoegdheden geboden is. Daarbij hebben eisers onder meer het volgende gesteld. De aanwijzingsbesluiten stoelen op de afweging dat in de nabijheid van het onderhavige als grootstedelijk aangewezen gebied, het Science Park Amsterdam wordt gerealiseerd, dat dit vanuit het mobiliteitsbeleid een B-locatie is en dat voor die locatie uit het Regionale Verkeers- en Vervoersplan volgt dat minimaal de helft van de inwoners van de regio de locatie binnen 45 minuten per openbaar vervoer moet kunnen bereiken. Eisers voeren aan dat zij de juistheid van dit standpunt reeds in bezwaar hebben bestreden en zij zijn voorts van mening dat geen spoorwegstation behoeft te worden aangelegd om aan de door verweerders gestelde norm te voldoen. Uit door Haskoning ingesteld onderzoek is gebleken dat met het toepassen van relatief geringe wijzigingen in de huidige dienstregelingen van het openbaar vervoer, het vereiste aantal reizigers uit de regio de locatie binnen 45 minuten kan bereiken. Eisers hebben ook aangevoerd dat Railned en Haskoning hebben aangegeven dat de norm van 1000 nieuwe in- en uitstappers niet zal worden gehaald en dat de onverkorte bereidverklaring van de NS tot aanleg van het beoogde station er nog niet ligt. Ook hebben eisers aangevoerd dat het vigerende bestemmingsplan WTCW niet voorziet in een positieve stationsbestemming voor de door de gemeente voor de bouw van het station beoogde locatie, zodat nog een gehele bestemmingsplan- of artikel 19 WRO-procedure moet worden gevolgd. Voorts is de voorgenomen woningbouw in strijd met de regelgeving inzake luchtkwaliteit, externe veiligheid en geluidhinderregelgeving. Tevens hebben eisers aangevoerd dat de spoedeisendheid in de primaire besluiten is gemotiveerd met de stelling dat een financiële bijdrage van het Rijk voor het station medio 2005 zou moeten worden aangevraagd om nog effect te sorteren en dat deze aanvraag begin 2006 nog niet is ingediend.
2.19. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat in deze procedure niet aan de orde is de vraag of het voornemen van verweerders om in het als grootstedelijk project aangewezen gebied een NS station aan te leggen de rechterlijke toets kan doorstaan. Derhalve is in deze procedure evenmin aan de orde de vraag of er andere en/of betere oplossingen zijn voor de vermeende (toekomstige) vervoersproblemen. De door eisers dienaangaande in bezwaar en beroep aangevoerde gronden slagen reeds hierom niet. In de onderhavige procedure is enkel aan de orde de vraag of verweerders in redelijkheid tot het oordeel hebben kunnen komen dat de totstandkoming van het project een zodanig slagvaardige aanpak vereist dat inbreuk op de bevoegdheden van eisers geboden is.
2.20. Verweerders hebben gemotiveerd dat in de fase waarin de planning van het project verkeert zij tegenover hun onderhandelingspartners zoals het Rijk en Prorail aannemelijk dienen te maken dat de woningbouw ook daadwerkelijk gerealiseerd zal gaan worden. Daarbij is een aantoonbare beslissingsbevoegdheid van verweerders noodzakelijk, zolang enige vrijwillige medewerking van het stadsdeel niet is te verwachten. Verweerders stellen daarbij dat centraal stedelijke verantwoordelijkheid in dergelijke omstandigheden aangetoond moet worden door een besluit tot aanwijzing van een grootstedelijk project.
Verweerders hebben naar het oordeel van de rechtbank daarmee voldoende gemotiveerd waarom naar hun mening van een situatie sprake is waarin slagvaardig optreden geboden is.
2.21. Eisers hebben aangevoerd dat in verband met de totstandkoming van het project nog heel wat ruimtelijk relevante besluitvorming dient te worden doorlopen met alle complexiteit daarvan, voordat de bouw van het station en de daarvoor benodigde woningbouw zijn beslag zal hebben gekregen. De rechtbank kan echter eisers niet volgen in hun stelling dat deze omstandigheid dient te leiden tot de conclusie dat de aanpak van het project (nog) geen slagvaardige aanpak vereist. Aan eisers kan worden toegegeven dat indien op voorhand evident is dat een project niet haalbaar is, getwijfeld kan worden of de totstandkoming van een dergelijk project een slagvaardige aanpak vereist. Van een op voorhand evident niet haalbaar project is hier echter geen sprake.
2.22. Het vorenstaande houdt tevens in dat de rechtbank de stelling van eisers dat de bestreden besluiten een deugdelijke motivering ontberen omdat verweerders daarin in het geheel niet zijn ingegaan op met name de door eisers in bezwaar aangevoerde bezwaren tegen de beoogde bouw van een NS-station en daarmee samenhangend de beoogde bouw van woningen op gronden die thans in gebruik zijn als sportvelden, niet deelt. Reeds hiervoor is geconcludeerd dat de in onderhavige procedure niet ter toets staat of in het desbetreffende gebied een station of woningen kunnen worden gebouwd. Bedoelde bezwaren zijn gericht tegen nog niet genomen besluiten ter uitvoering van het grootstedelijk project. Verweerders hebben dan ook bij de bestreden besluiten kunnen beslissen om niet inhoudelijk op deze gronden in te gaan.
2.23. Hetzelfde geldt ten aanzien van het beroep van eisers op artikel 7 van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit). De rechtbank overweegt, met verwijzing naar rechtsoverweging 2.19, dat bij de onderhavige aanwijzingsbesluiten slechts aan de orde is, wie van de bestuursorganen de bevoegdheden in het desbetreffende gebied zullen uitoefenen. Dat besluit heeft geen rechtstreeks gevolg voor de luchtkwaliteit. Het beroep van eisers op artikel 7 van het Besluit slaagt dan ook niet.
2.24. De rechtbank overweegt voorts dat hetgeen eisers verder hebben aangevoerd niet tot het oordeel kan leiden dat verweerders de genomen besluiten onvoldoende hebben voorbereid, dan wel bij beoordeling van de daarvoor in aanmerking komende aspecten en afweging van de daarvoor in aanmerking komende belangen, in redelijkheid niet tot de onderhavige aanwijzingsbesluiten hebben kunnen komen. Binnen de beperkte toetsing die de rechter in deze toekomt, is de rechtbank van oordeel dat verweerders het belang van de slagvaardige totstandkoming van het grootstedelijke project, in redelijkheid hebben kunnen laten prevaleren boven de belangen van eisers.
2.25. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
2.26. Geen aanleiding wordt gevonden om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling in de proceskosten. Evenmin is een grond aanwezig om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 22 december 2006 door mr. M. de Rooij, voorzitter, en
mrs. T.P.J. de Graaf en T. van Muijden, rechters, in tegenwoordigheid van mr M. Nubé, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier is verhinderd te tekenen.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: A