Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
VERZOEK
aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 van het
Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG),
in het geding tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats]),
eiser,
en:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen,
verweerder,
vertegenwoordigd door mrs. S.L.C. Geenen en A.P. van den Berg.
1. FEITEN EN PROCESVERLOOP
Eiser is geboren op 13 december 1935 en heeft de Britse nationaliteit. Hij heeft van 1 september 1972 tot 1 april 1975 en van 1 januari 1976 tot 31 december 1977 in Nederland gewoond. In de negen maanden tussen deze twee perioden heeft eiser in Denemarken gewerkt en daar premies inzake de sociale zekerheid betaald. Sinds 1 januari 1978 woont hij in de Verenigde Staten.
In verband met het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd heeft eiser een aanvraag om ouderdomspensioen ingediend bij verweerder.
Bij besluit van 11 september 2001 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij met ingang van december 2000 recht heeft op een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW), ter hoogte van 10% van het volledige AOW-pensioen. Tevens is medegedeeld dat eiser, omdat zijn echtgenote jonger is dan 65 jaar, met ingang van december 2002 recht heeft op een toeslag, ter hoogte van 26% van de volledige toeslag. Tegen dit besluit heeft eiser tijdig bezwaar gemaakt, stellende dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om toepassing te geven aan artikel 48, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 1408/71. Bij het besluit van 2 januari 2002, dat in de onderhavige procedure ter beoordeling voorligt, heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 11 september 2001 ongegrond verklaard.
2. OVERWEGINGEN
2.1. relevante Nederlandse regelgeving
De Algemene Ouderdomswet voorziet in een ouderdomspensioen voor degenen die verzekerd zijn geweest voor die wet vanaf de 65-jarige leeftijd. Verzekerd is degene die nog niet de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt, en ingezetene is, of geen ingezetene is doch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen. Op het ouderdomspensioen wordt een korting toegepast van 2% voor elk volledig kalenderjaar dat de pensioengerechtigde na het bereiken van de 15-jarige, doch voor het bereiken van de 65-jarige leeftijd niet verzekerd is geweest.
2.2. relevante Deense wetgeving
Het Deense wettelijke stelsel voor ouderdomspensioenen biedt verzekering aan degene die in Denemarken woont of werkt. Het Deense stelsel is evenals het Nederlandse stelsel een opbouwstelsel. Op grond van de bepalingen van de Deense wetgeving kan eiser aan het feit dat hij in het verleden gedurende negen maanden verzekerd is geweest geen aanspraak op een ouderdomspensioen ontlenen.
2.3. relevante Europese regelgeving
Ingevolge artikel 48, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 1408/71 (hierna: de Verordening) is het orgaan van een lidstaat niet verplicht uitkeringen toe te kennen krachtens tijdvakken vervuld onder de door dit orgaan toegepaste wetgeving die in aanmerking dienen te worden genomen op het tijdstip van het intreden van de verzekerde gebeurtenis indien de totale duur van de bedoelde tijdvakken minder dan één jaar bedraagt.
Ingevolge artikel 48, tweede lid, van de Verordening houdt het bevoegde orgaan van elk der andere betrokken lidstaten voor de toepassing van artikel 46 tweede lid, met uitzondering van het bepaalde onder b, wel rekening met de in lid 1 bedoelde tijdvakken.
Blijkens het arrest van 18 februari 1982, 55/81 (Vermaut) moet dit bevoegde orgaan, ook dan rekening houden met verzekeringstijdvakken korter dan één jaar die door de werknemer krachtens de wettelijke regelingen van andere lidstaten zijn vervuld, wanneer het recht op pensioen uitsluitend op grond van de nationale wettelijke regeling is verkregen,
2.4. overwegingen met betrekking tot de te stellen vraag
2.4.1 rechtsvraag
Partijen zijn in het hoofdgeding verdeeld over de vraag of verweerder op grond van het bepaalde in het tweede lid van artikel 48 van de Verordening het door eiser in Denemarken opgebouwde verzekeringstijdvak van negen maanden had moeten betrekken bij de berekening van eisers ouderdomspensioen op grond van de AOW.
2.4.2 standpunten van partijen
1. Verweerder heeft ten aanzien van de hiervoor vermelde rechtsvraag opgemerkt dat hij inziet dat hier geen sprake is van een acte claire of éclairé.
Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat voormelde vraag ontkennend dient te worden beantwoord omdat eiser ten tijde van het intreden van de verzekerde gebeurtenis, het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, niet woonde op het grondgebied van een lidstaat.
2. Verweerder heeft daartoe onder meer aangevoerd dat uit artikel 299 van het EG-verdrag volgt dat de territoriale werkingssfeer van dat verdrag beperkt is tot het grondgebied van de verdragsluitende landen. De Verordening noemt weliswaar geen territoriale werkingssfeer, maar behoort tot het secundaire gemeenschapsrecht, waardoor de reikwijdte ervan beperkt wordt door de bepalingen van het EG-verdrag. In dit verband heeft verweerder ook verwezen naar de titel van de Verordening waarin tot uitdrukking komt dat deze van toepassing is op werknemers, zelfstandigen, en hun gezinsleden die zich binnen de gemeenschap verplaatsen.
3. Tevens heeft verweerder aangevoerd dat artikel 48 van de Verordening weliswaar geen uitdrukkelijke verwijzing naar het wonen op het grondgebied van een lidstaat bevat, maar dat het voor de hand ligt te veronderstellen dat door de gemeenschapswetgever deze wooneis is voorondersteld. Dit leidt verweerder af uit het feit dat voor het inroepen van cruciale verordeningsbepalingen vereist is dat de betrokkene woont op het gebied van een lidstaat. Dat is het geval ten aanzien van het beginsel van non-discriminatie naar nationaliteit als verwoord in artikel 3 van de Verordening, zoals dat artikel luidde tot 14 april 2005, en het verbod op exportbeperking van op basis van het nationale recht verkregen uitkeringen inzake onder meer ouderdomsuitkeringen, zoals vastgelegd in artikel 10, eerste lid, van de Verordening.
4. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat slechts in bepaalde omstandigheden het gemeenschapsrecht van toepassing kan zijn op gebeurtenissen die plaatsvinden buiten het grondgebied van de EU. Dit gebeurt bij hoge uitzondering, bijvoorbeeld als de arbeidsverhouding een voldoende nauwe band heeft met het grondgebied van de EU. Voorwaarde is dan wel dat er sprake moet zijn van een discriminerende situatie op grond van nationale bepalingen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een dergelijke uitzondering in het onderhavige geval niet aan de orde is.
5. Verweerder heeft ook nog aandacht gevraagd voor de omstandigheid dat in bilaterale verdragen met derde landen afspraken kunnen zijn gemaakt die afwijken van de regeling zoals neergelegd in artikel 48, tweede lid, van de Verordening.
6. Eiser heeft zich in beroep onder meer op het standpunt gesteld dat artikel 299 van het EG-verdrag niet meer bevat dan een opsomming van landen die partij zijn bij het Verdrag. Genoemd artikel staat niet in de weg aan de betaling van pensioen aan personen die zich in een derde land bevinden.
2.4.3 overwegingen van de rechtbank
1. Allereerst merkt de rechtbank op, dat op 20 mei 2004 Verordening (EEG), nr. 883/2004 in werking is getreden. Deze verordening dient ter vervanging van Verordening nr. 1408/71. Verordening 883/2004 zal naar thans verwacht wordt vanaf 2007 of 2008 worden toegepast. In artikel 2, eerste lid, van Verordening nr. 883/2004 is onder meer bepaald dat deze van toepassing is op onderdanen van een lidstaat die in een van de lidstaten wonen, en op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is. Met deze ontwikkeling is voor de rechtbank nog niet de vraag beantwoord of ook voor de thans nog van kracht zijnde Verordening nr. 1408/71 heeft te gelden dat de bepalingen daarvan, en in het bijzonder artikel 48, tweede lid, alleen van toepassing zijn indien de betrokkene woont op het grondgebied van een lidstaat. De rechtbank wijst daarbij op het navolgende.
2. Uit artikel 299, eerste lid, van het EG-verdrag volgt dat de gelding van het gemeenschapsrecht in beginsel beperkt is tot het grondgebied van de lidstaten.
3. De Verordening zelf geeft geen algemene omschrijving van de territoriale werkingssfeer ervan. Wel kan worden geconstateerd dat bepaalde voordelen die door de Verordening worden gecreëerd, slechts van toepassing zijn zolang de betrokkene op het grondgebied van een van de lidstaten woont.
4. Volgens vaste jurisprudentie is met de Verordening beoogd, het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de gemeenschap te verzekeren, zonder daarbij afbreuk te doen aan de eigen kenmerken van de verschillende nationale wetgevingen (zie o.a. HvJ EG 26 mei 2005, nr. C-249/04, [A.], punt 31).
5. Uit de jurisprudentie blijkt dat het Hof van Justitie EG bepalingen van het gemeenschapsrecht onder omstandigheden mede van toepassing acht op situaties die zich gedeeltelijk afspelen buiten het grondgebied van de gemeenschap. Dit was bijvoorbeeld het geval in een aantal zaken van personen –kort gezegd- wier arbeidsverhouding een voldoende nauw aanknopingspunt had met het grondgebied van de Gemeenschap of de rechtsorde van de een lidstaat (HvJ EG 12 december 1974, nr. 36/74 ([W.-K.]); HvJ EG 12 juli 1984, nr. 237/83 ([P.]); HvJ EG 27 september 1989, nr. 9/88 ([L.-D.V.]); HvJ EG nr. 29 juni 1994, nr. C 60/93 ([A.]), HvJ EG 30 april 1996, nr. C-214/94 ([B.]).
De rechtbank concludeert uit deze arresten dat het met het oog op het vrije verkeer binnen de gemeenschap onder omstandigheden noodzakelijk kan zijn, bepalingen van gemeenschapsrecht toe te passen op situaties die zich gedeeltelijk afspelen buiten dit grondgebied.
6. Anders dan verweerder ziet de rechtbank vooralsnog niet dat uit voormelde arresten voortvloeit dat op personen buiten het grondgebied van de gemeenschap het gemeenschapsrecht uitsluitend van toepassing kan zijn in situaties waarin zonder toepassing van het gemeenschapsrecht een onderscheid naar nationaliteit zou ontstaan. In het arrest [A.], dat betrekking had op de toepasselijkheid van de aanwijsregels van de Verordening, speelde de nationaliteit van de betrokkene geen enkele rol. Hetzelfde geldt voor het arrest HvJ EG 23 oktober 1986 nr. 300/84 ([van R.]), waarin onder meer is uitgemaakt dat voor de toepasselijkheid van de Verordening doorslaggevend is de band tussen een verzekerde en een stelsel van sociale zekerheid van een lidstaat.
7. In het onderhavige geval moet worden geconstateerd dat eiser arbeidsverhoudingen heeft gehad die nauwe aanknopingspunten hadden met het grondgebied en de rechtsorde van Nederland en Denemarken. In beide landen heeft hij gewerkt, en in beide landen heeft hij verzekeringstijdvakken opgebouwd in het kader van het wettelijke stelsel voor ouderdomsuitkeringen.
Anderzijds moet worden geconstateerd dat van een nauwe band met Nederlands en Deens grondgebied of de rechtsorde van die landen ten tijde van het intreden van de verzekerde gebeurtenis, het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, geen sprake meer was. Eiser woonde toen immers al vele jaren in de Verenigde Staten. Zijn enige aanknopingspunt met de rechtsorde van Nederland is thans erin gelegen dat hij aanspraak heeft op een Nederlands ouderdomspensioen, overigens van zeer beperkte omvang.
8. Met betrekking tot artikel 48 van de Verordening overweegt de rechtbank als volgt. Artikel 48 maakt deel uit van Titel 3, Hoofdstuk 3 van de Verordening. Dit hoofdstuk bevat een gedetailleerde regeling ter uitwerking van enerzijds het in artikel 42 van het EG-verdrag opgenomen beginsel van samentelling van tijdvakken met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen alsmede voor de berekening daarvan, en anderzijds het in artikel 12 van de Verordening neergelegde beginsel dat ongerechtvaardigde cumulatie van uitkeringen moet worden voorkomen. Deze regeling vormt een coördinatie-instrument dat van wezenlijk belang is ter verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de gemeenschap.
Naar het oordeel van de rechtbank kan vanuit de hierboven geformuleerde, algemene doelstelling van de Verordening worden verdedigd dat op personen die, na binnen de gemeenschap als migrerend werknemer te hebben gewerkt, naar een derde land verhuizen, het bepaalde in Titel III, hoofdstuk 3 van de Verordening van toepassing dient te blijven. Zou dit niet het geval zijn, dan zouden deze personen, omdat op hen bijvoorbeeld het beginsel van samentelling van tijdvakken niet zou kunnen worden toegepast, onder omstandigheden in een nadeliger situatie komen te verkeren vergeleken met de situatie waarin zij in één lidstaat waren blijven werken. In deze lijn lijkt te passen dat slechts van belang is of de betrokkene zich ten tijde van het vervullen van de bewuste tijdvakken op het grondgebied van de gemeenschap bevond. De rechtbank merkt in dit verband op dat wanneer de benadering van verweerder wordt gevolgd, waarbij de samentellingsregeling alleen kan worden toegepast wanneer de betrokkene ook op het moment waarop hij een uitkering onder toepassing van de samentellingsbepaling wenst te ontvangen zich op het grondgebied van de gemeenschap bevindt, aan de samentellingsbepaling in betekenende mate haar nuttig effect (effet utile) wordt ontnomen.
9. Het bepaalde in artikel 48 van de Verordening vindt primair zijn achtergrond in de wens van de communautaire wetgever dat ter vereenvoudiging van administratieve procedures en om kosten te besparen minieme prorata-uitkeringen niet in alle gevallen behoeven te worden toegekend. Ook deze bepaling draagt, in samenhang met artikel 46 van de Verordening, echter bij tot het vrije verkeer. Zij leidt er immers toe dat kortdurende tijdvakken van verzekering, die krachtens het nationale wettelijke stelsel waaronder zij zijn vervuld niet tot een uitkeringsrecht leiden, in een andere lidstaat verhoging van de uitkering met zich mee brengen. Aldus wordt het de werknemer gemakkelijker gemaakt om achtereenvolgens kortdurend in verschillende lidstaten te werken.
De rechtbank sluit niet uit dat, vanuit een optimaal nuttig effect van deze bepaling, ook artikel 48 van de Verordening toepassing dient te vinden op de werknemer die, na als migrerend werknemer in verschillende lidstaten verzekerd te zijn geweest, naar een derde land is verhuisd en daar bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd nog woont.
10. De rechtbank is gelet op de hiervoor weergegeven overwegingen onzeker over het antwoord op de vraag of in het onderhavige geval toepassing dient te worden gegeven aan het tweede lid van artikel 48 van de Verordening. De rechtbank vraagt zich, meer concreet, af of het voor het van toepassing zijn van de samentellingsbepaling van artikel 48, tweede lid, van de Verordening voldoende is dat de betrokkene zich ten tijde van het vervullen van de bewuste tijdvakken op het grondgebied van de gemeenschap bevond, of dat daartoe tevens vereist is dat hij zich op het moment waarop hij een uitkering wenst te ontvangen in verband met het bereikt hebben van de pensioengerechtigde leeftijd op het grondgebied van de gemeenschap bevindt.
11. De rechtbank acht de door verweerder aangevoerde en hiervoor onder 2.4.2.3 weergegeven argumenten onvoldoende om op basis daarvan tot een beantwoording van deze vraag te kunnen komen.
In de artikelen 3 en 10, eerste lid, van de Verordening vindt de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten omdat het vanuit de algemene doelstelling van de Verordening (het bevorderen van vrij verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de gemeenschap) niet noodzakelijk is, de lidstaten te verplichten tot gelijke behandeling van onderdanen van andere lidstaten, dan wel export van nationaal verkregen uitkeringen, buiten de gemeenschap.
Bovendien zou ook geredeneerd kunnen worden dat waar de communautaire wetgever de aanspraak op uit de Verordening voortvloeiende voordelen afhankelijk heeft willen stellen van het voldoen aan een wooneis dit uitdrukkelijk bepaald is, zoals het geval is bij de artikelen 3 en 10 van de Verordening, en bijlage VI, onderdeel Q. Nederland, 2, sub e, van de Verordening. In dat licht bezien zou het ontbreken van een wooneis ten aanzien van het bepaalde in artikel 48 erop kunnen wijzen dat niet beoogd is de toepassing van het tweede lid van dat artikel te beperken tot de gevallen waarin de betrokkene woont op het grondgebied van een van de lidstaten.
Het bovenstaande leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
3. BESLISSING
De rechtbank te Amsterdam,
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 EG-verdrag antwoord te geven op de volgende vraag:
Dient in een geval waarin een werknemer op de datum waarop hij de pensioengerechtigde leeftijd bereikt buiten de gemeenschap woont artikel 48 van de Verordening op gelijke wijze te worden toegepast, als in het geval waarin de betrokken werknemer zou wonen op het grondgebied van de gemeenschap?
- houdt in verband met de toepassing van artikel 234 EG-verdrag de verdere behandeling
van het geding aan totdat het Hof van Justitie arrest zal hebben gewezen.
Gewezen door mr. T.P.J. de Graaf, voorzitter en mrs. J.F.A.M. Graafland en C.C.W. Lange, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. Nubé, griffier, en openbaar gemaakt op 27 juli 2006.
de griffier, de voorzitter,
Afschrift verzonden op:
DOC: A