Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
In de gedingen met reg.nrs. AWB 05/4683 BESLU
AWB 05/4634 BESLU
AWB 05/5365 BESLU
tussen:
1. de Nederlandse Moslim Raad, gevestigd te Utrecht,
eiser,
vertegenwoordigd door mr. K. Gilhuis, advocaat te Amsterdam,
2. de Vereniging het Humanistisch Verbond, en
de Stichting Humanistische Omroep Stichting, beide gevestigd te Hilversum,
hierna samen aangeduid als eiseres 1,
beide vertegenwoordigd door mr. E. Pasman, advocaat te Amsterdam, en
3. de Stichting Verzorging Kerkelijke Zendtijd, gevestigd te Hilversum,
eiseres 2,
vertegenwoordigd door mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam,
en
het Commissariaat voor de Media, gevestigd te Hilversum,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam.
Tevens hebben als partij aan het geding deelgenomen:
het Nederlands Israëlitisch Kerkgenootschap (NIK), gevestigd te Amsterdam,
vertegenwoordigd door [directeur van het NIK] en
de Vereniging Samenwerking Islamitische Koepel (SIK), gevestigd te Utrecht,
vertegenwoordigd door mr. M.S.F. Ilahibaks-Gulzar, advocaat te Utrecht.
Als deskundige is door eisers gehoord prof. dr. P.S. van Koningsveld, hoogleraar godsdienstgeschiedenis van de islam in West-Europa aan de Universiteit Leiden.
1. PROCESVERLOOP
1.1. Eiser heeft 13 oktober 2005 een beroepschrift ingediend bij de rechtbank Utrecht gericht tegen het besluit van verweerder van 27 september 2005 (kenmerk: ZKZ-005986-ho). Dit beroepschrift is bij brief van 13 oktober 2005 tevens aan de rechtbank Amsterdam gezonden, met het verzoek dit te voegen met de door eiseressen ingediende beroepen en deze in behandeling te nemen.
1.2. Respectievelijk op 6 oktober 2005 en op 17 november 2005 heeft de rechtbank van eiseres 1 en van eiseres 2 een beroepschrift ontvangen gericht tegen hetzelfde besluit van verweerder van 27 september 2005.
1.3. De rechtbank heeft de zaken, gevoegd met de zaken AWB 05/2273, AWB 05/3180 en AWB 05/5446, ter zitting van 3 februari 2006 behandeld, waarna het onderzoek is gesloten.
2. MOTIVERING
2.1.1. Ingevolge artikel 39f, eerste lid, van de Mediawet kan het Commissariaat voor de Media eenmaal in de vijf jaren voor een periode van vijf jaren zendtijd toewijzen aan kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag dan wel aan rechtspersonen waarin twee of meer van deze genootschappen samenwerken.
2.1.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet verkorting erkenningenduur publieke omroepen wordt, in afwijking van artikel 39f, eerste lid, van de Mediawet, de door het Commissariaat voor de Media met ingang van 1 september 2005 aan kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag, dan wel aan rechtspersonen waarin twee of meer van deze genootschappen samenwerken, te verlenen zendtijd verleend voor een periode van drie jaren.
2.2.1. Ter uitvoering van de bevoegdheid tot zendtijdverdeling heeft verweerder – na overleg met de betrokken (kerk)genootschappen en na raadpleging van enkele andere organen – op 30 maart 2004 de “Beleidslijn zendtijdaanvragen van kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag” (Stcrt. 14 april 2004, nr. 71, hierna: de Beleidslijn 2004) vastgesteld.
2.2.2. In de Beleidslijn 2004 is, zo is daarin vermeld, vastgehouden aan het al uit 1995 daterende uitgangspunt dat alleen zendtijd wordt toegewezen aan religieuze en geestelijke hoofdstromingen, zijnde stromingen die door de kwantiteit van hun aanhang en/of de historie van hun aanwezigheid in de Nederlandse samenleving constituerend zijn voor de hedendaagse Nederlandse pluriforme religieuze en geestelijke cultuur. Elke organisatie/instelling die van oordeel is een religieuze/kerkelijke dan wel geestelijke hoofdstroming te vertegenwoordigen en als zodanig in aanmerking wenst te komen voor toewijzing van zendtijd, dient ten genoegen van verweerder aan te tonen hoe groot haar achterban redelijkerwijs geacht kan worden te zijn. Voorts kan verweerder een sociaal-wetenschappelijk onderzoek doen verrichten om voor één of meer hoofdstromingen het aantal personen in Nederland vast te stellen die daadwerkelijk affiniteit hebben met het gedachtegoed van de desbetreffende hoofdstroming.
2.2.3. Verweerder heeft uiteengezet welke uitgangspunten bij de behandeling van de in september 2004, voor de periode vanaf 1 september 2005, in te dienen zendtijdaanvragen worden gehanteerd. Hierbij heeft verweerder overwogen dat met het oog op een rechtvaardige verdeling van de hoeveelheid zendtijd die aan de kerkgenootschappen en de genootschappen op geestelijke grondslag kan worden toegewezen, het uitgangspunt geldt dat een zekere differentiatie plaats vindt naar rato van de omvang van de stroming.
2.2.4. Op grond van de Beleidslijn 2004 wordt de totale jaarlijks op grond van artikel 39c, eerste lid, van de Mediawet vastgestelde zendtijd aldus verdeeld:
a. 25% wordt verdeeld volgens een stelsel van vaste-voeten (vaste-voet-zendtijd), ten behoeve van de noodzakelijk geachte vindbaarheid en herkenbaarheid van het programma van de onderscheiden genootschappen, ongeacht hun kwantitatieve omvang;
b. 75% wordt verdeeld op basis van de omvang van de achterban, die is omschreven en vastgesteld op de hierna bedoelde wijze (proportionele zendtijd).
De zendtijd wordt volgens de Beleidslijn 2004 toegewezen naar drie grootteklassen die verweerder hanteert bij de indeling van de hoofdstromingen naar de omvang van de aanhang, die is vastgesteld op de hierboven bedoelde wijze. De drie grootteklassen zijn:
- A: bij een aanhang van 2.000.000 personen of meer;
- B: bij een aanhang van minder dan 2.000.000 en meer dan 500.000 personen;
- C: bij een aanhang van minder dan 500.000 personen.
De zendtijd wordt toegewezen in de verhouding A:B:C = 20:13:3. Voor deze verhouding is bij de categorieën B en C uitgegaan van het afgeronde gemiddelde van de grootteklasse en bij categorie A van het minimum van de grootteklasse.
2.2.5. Met als uitgangspunt de huidige verdeling van de toegewezen radio- en televisiezendtijd, wordt door verweerder met betrekking tot de hierboven voorgenomen verdeling van de radio- en televisiezendtijd, een overgangsperiode van 2 jaar in acht genomen. Voorts is voorzien in een compensatieregeling waardoor een eventuele terugval in zendtijd wordt beperkt tot ten hoogste twintig procent.
Voor deze compensatie-uren heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen geen financiële middelen vrij willen maken.
2.3. Bij besluit van 8 maart 2005 heeft verweerder zendtijd ten behoeve van de hoofdstroming Islam gereserveerd en het CMO en de NMR, welke organisaties beide een aanvraag hadden ingediend, in overweging gegeven om te gaan samenwerken in de vorm van een stichting die de uitzendingen verzorgt en te komen met een gezamenlijke aanvraag. Tegen dit besluit heeft eiseres 1 bezwaren ingediend. Onder intrekking van dit besluit is vervolgens bij besluiten van 19 april 2005 aan de NMR en het CMO afzonderlijk ieder de helft van de gereserveerde zendtijd voor de hoofdstroming Islam toegekend, aangezien geen samenwerkingsverband tot stand was gekomen. Tegen het besluit van 19 april 2005 zijn door eiser en eiseres 2 bezwaren ingediend. Eiseres 1 heeft verweerder desgevraagd laten weten dat haar bezwaren tegen het eerdere besluit van 8 maart 2005 mede gericht moeten worden geacht tegen het besluit van 19 april 2005. Bij het thans bestreden besluit van 27 september 2005 heeft verweerder beslist op de door de verschillende partijen ingediende bezwaren.
2.4. Eiser heeft zich blijkens het – uitgebreid gemotiveerde en gedocumenteerde – beroepschrift op het standpunt gesteld dat juiste toepassing van de Beleidslijn tot gevolg had moeten hebben dat alle Islamzendtijd had moeten worden toegewezen aan eiser. De verdeling van de beschikbare zendtijd tussen twee zendgemachtigden is op grond van het beleid niet mogelijk. De mislukking van de door verweerder beoogde samenwerking tussen eiser en het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO) is niet aan eiser te wijten geweest. Het CMO vertegenwoordigt volgens eiser slechts één van de vier substromingen van de islam in Nederland, de NMR alle vier.
Afwijking van de Beleidslijn met een beroep op het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is naar het oordeel van eiser voorts niet mogelijk, nu de situatie dat zich voor de toedeling van zendtijd meerdere gegadigden binnen een hoofdstroming zouden melden bij het totstandkomen van het beleid is onderkend, terwijl bovendien van onevenredige gevolgen als in genoemd artikel bedoeld geen sprake is.
Voorts heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat verweerder bij zijn besluitvorming heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
Tot slot heeft eiser met een beroep op het gelijkheidsbeginsel betoogd dat hij voor de door verweerder ontworpen overgangs- en compensatieregeling in aanmerking komt.
2.5. Eiseres 1 heeft in dit beroep de gronden herhaald die zij heeft ingediend tegen de beslissing van verweerder omtrent haar eigen zendtijdaanvraag (beroep onder nummer AWB 05/2273, in welk beroep de rechtbank per gelijke datum uitspraak heeft gedaan; aangehecht).
Met betrekking tot de zendtijdtoedeling aan de NMR en het CMO heeft zij zich op het standpunt gesteld dat er geen harde bewijzen zijn voor verweerders aanname dat tussen de 750.000 en 1 miljoen moslims daadwerkelijk affiniteit hebben met de islam. Ook heeft eiseres 1 aangevoerd dat, ter voorkoming van ongelijke behandeling, bij het bepalen van de omvang van de achterban de definitie die een stroming zelf gebruikt niet in de plaats mag treden van de definitie zoals die in het beleid naar voren komt.
Onduidelijk is voorts hoe de beschikbare gegevens bij de aanvraag zijn getoetst. Bovendien is het CMO niet representatief en heeft deze organisatie zijn aanvraag onvoldoende onderbouwd. Daar komt bij dat het CMO niet voldoet aan de wettelijke criteria voor toewijzing van zendtijd, nu hij niet de hoedanigheid van kerkelijk genootschap of genootschap op geestelijke grondslag bezit.
2.6. Eiseres 2 heeft in dit beroep de gronden herhaald die zij heeft ingediend tegen de beslissing van verweerder omtrent haar eigen zendtijdaanvraag (beroep onder nummer AWB 05/3180, in welk beroep de rechtbank per gelijke datum uitspraak heeft gedaan; aangehecht).
Met betrekking tot de zendtijdtoedeling aan de NMR en het CMO heeft zij aangevoerd dat de Beleidslijn geen ruimte biedt om aan twee islam-organisaties zendtijd toe te wijzen.
2.7. Verweerder heeft de aangevoerde gronden gemotiveerd bestreden. Hij heeft zich wat betreft de zendtijdtoedeling aan de NMR en het CMO op het standpunt gesteld dat van strijd met de Beleidslijn geen sprake is. De Beleidslijn bevat slechts uitgangspunten die tot leidraad dienen. Onder meer is dit in de Beleidslijn tot uitdrukking gebracht door gebruik van de woorden “in beginsel”. Aan de uitgangspunten heeft verweerder vastgehouden. Voor zover zou moeten worden aangenomen dat verweerder is afgeweken van de Beleidslijn, was deze afwijking gerechtvaardigd. Strikte toepassing van de Beleidslijn zou tot gevolg hebben gehad dat aan eiser in het geheel geen zendtijd zou zijn toegedeeld, aldus verweerder.
2.8.1. De rechtbank stelt voorop dat artikel 39f van de Mediawet verweerder ter zake van de zendtijdverdeling een discretionaire bevoegdheid verleent. Bovendien is verweerder (in beginsel) vrij om binnen de grenzen van zijn bevoegdheid bestaand beleid te wijzigen.
Gelet op het ontbreken van enigerlei normstelling in artikel 39f van de Mediawet moet worden aangenomen dat verweerder naar eigen inzicht, met oog voor algemene (wettelijke) uitgangspunten als pluriformiteit van het bestel, zoals verankerd in artikel 13c van de Mediawet, en vrijheid van meningsuiting, binnen de in de rechtspraak getrokken grenzen, de zendtijd onder de zendgemachtigden mag verdelen. Dat betekent dat de invulling van deze bevoegdheid, alsmede de toepassing ervan in het concrete geval, door de rechtbank (zeer) terughoudend dient te worden getoetst. Wel wordt vol getoetst of het bestreden besluit in overeenstemming is met het beleid.
Voor het beleid zelf houdt de toetsing in dat de rechtbank dient te beoordelen of verweerder met dat beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven.
Voor zover het de toepassing van het beleid betreft dient te worden beoordeeld of een juiste toepassing geen kennelijk onredelijke gevolgen heeft.
2.8.2. Bij de toetsing heeft de rechtbank waarde toegekend aan het gegeven dat het beleid tot stand is gekomen na uitvoerig overleg met de potentiële zendgemachtigden en andere betrokkenen en dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij brief van 14 april 2004 aan verweerder heeft meegedeeld dat kan worden ingestemd met de voorgenomen beleidslijn.
2.9. Voor zover eiseres 1 en eiseres 2 hebben verwezen naar de gronden die zij hebben ingediend in de beroepen tegen de beslissingen van verweerder inzake hun eigen zendtijdaanvragen, wordt voor de beoordeling daarvan door de rechtbank verwezen naar de heden in deze zaken eveneens gedane uitspraken (AWB 05/2273 en 05/3180; beide aangehecht)
De verdeling van zendtijd over twee organisaties
2.10.1 In verweerders Beleidslijn is bij de beoordelingscriteria onder meer het volgende opgenomen:
“ (...)
c. één organisatie per hoofdstroming
(...) Bekend is dat niet alle hoofdstromingen centraal georganiseerd zijn in één overkoepelende rechtspersoon. Dat kan bijvoorbeeld zijn omdat men zich binnen één religie organiseert langs lijnen van etnische herkomst, of dat binnen een hoofdstroming substromingen te onderscheiden zijn die zich los van elkaar georganiseerd hebben. Indien een dergelijke situatie zich voordoet, verplicht het Commissariaat de verschillende organisaties tot samenwerking, tenzij er sprake is van inhoudelijke tegenstellingen van religieuze of geestelijke aard die samenwerking beletten. Het om die reden achterwege blijven van samenwerking kan er in beginsel niet toe leiden dat meer dan één zendtijdtoewijzing voor de desbetreffende hoofdstroming wordt gegeven. Indien meerdere aanvragen worden ingediend ten behoeve van één hoofdstroming hanteert het Commissariaat bij de beoordeling daarvan niet de wet van het grootste getal van de aanhang. In beginsel is in dergelijke gevallen doorslaggevend welke aanvrager in de breedte gezien de meeste substromingen vertegenwoordigt en openstaat voor aansluiting van andere substromingen binnen de hoofdstroming.
(...).”
2.10.2. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat verweerder met dit beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling heeft overschreden.
2.10.3. Verweerder heeft bij het bestreden besluit zendtijd toegewezen aan twee organisaties. Hij heeft zich daarbij, zoals hierboven reeds is aangegeven, op het standpunt gesteld dat het beleid, gelet op het gebruik van de term “in beginsel”, die mogelijkheid openliet.
2.10.4. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Daartoe wordt overwogen dat uit de (imperatieve) formulering van het beleid ter zake naar het oordeel van de rechtbank niets anders kan worden afgeleid dan dat aan één organisatie zendtijdtoewijzing plaatsvindt. Ware dit anders bedoeld bij het vaststellen van het beleid dan had een door verweerder op te leggen – aldus verplichte – samenwerking tussen (sub)stromingen, achterwege kunnen blijven. Het begrip “in beginsel” dient dan ook naar het oordeel van de rechtbank in dit geval te worden opgevat als aanduiding van een principieel uitgangspunt, waarvan volgens het beleid zelf niet kan worden afgeweken.
2.10.5. Anders dan eisers is de rechtbank overigens van oordeel dat van toepassing van de in artikel 4:84 van Pro de Awb neergelegde afwijkingsbevoegdheid in het onderhavige besluit geen sprake is. Los van de vraag of dit artikel ruimte laat voor afwijkende beslissing indien zich een in de Beleidslijn 2004 voorziene situatie voordoet, dient voor die toepassing immers een aparte belangenafweging, toegespitst op bijzondere omstandigheden, te worden gemaakt. Die specifieke belangenafweging heeft, nu verweerder zich – ook blijkens het bestreden besluit – op het standpunt heeft gesteld dat de afwijking reeds binnen het beleid mogelijk was door het gebruik in het beleid van de term “in beginsel”, echter niet plaatsgevonden. Dat de rechtbank verweerders standpunt met betrekking tot de betekenis van het begrip “in beginsel” niet volgt maakt dit niet anders.
Conclusie
2.11. Vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat het niet toereikend is gemotiveerd. Dat betekent dat het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb dient te worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op de bezwaarschriften van eisers.
2.12. De rechtbank heeft heden tevens uitspraak gedaan in het geding met registratienummer AWB 05/5446, waarbij met gegrondverklaring van het beroep het bestreden besluit is vernietigd en waarbij verweerder opdracht is gegeven een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Het komt de rechtbank geraden voor dat verweerder die uitspraak bij zijn nieuwe besluitvorming in de onderhavige zaak betrekt.
2.13. De overige door eisers aangevoerde gronden behoeven, gelet op het voorgaande, geen bespreking.
2.14. De rechtbank ziet aanleiding om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder in de proceskosten van eisers te veroordelen, welke kosten onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht per eiser(es) forfaitair worden begroot op een bedrag van € 966,00 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1,5 x
€ 322,00). Van overige kosten van eisers is niet gebleken. De door SIK gemaakte proceskosten worden begroot op € 483,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1,5). Tevens dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 276,- aan hen te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaarschriften van eiser en van eiseressen met inachtneming van deze uitspraak;
- stelt vast dat het Commissariaat voor de Media aan eiser het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 276,- (zegge: tweehonderd zesenzeventig euro) vergoedt;
- stelt vast dat het Commissariaat voor de Media aan eiseres 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 276,- (zegge: tweehonderd zesenzeventig euro) vergoedt;
- stelt vast dat het Commissariaat voor de Media aan eiseres 2 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 276,- (zegge: tweehonderd zesenzeventig euro) vergoedt;
- veroordeelt het Commissariaat voor de Media in de door partijen in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderd zesenzestig euro) voor eiser, een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderd zesenzestig euro) voor eiseres 1, een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderd zesenzestig euro) voor eiseres 2 en een bedrag van € 483,00 (zegge: vierhonderd drieëntachtig euro) voor de Vereniging Samenwerking Islamitische Koepel, welke bedragen geheel zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door het Commissariaat voor de Media te worden betaald.
Gewezen door mr. A.W.P. Letschert, voorzitter, en mrs. M.F.J.M. de Werd en A.C. Loman, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. V.M. Behrens, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier, Bij verhindering van de voorzitter en de
oudste rechter getekend door de jongste rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll: VMB
Doc: A
DTL