Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 04/4260 BELEI
tussen:
De Schorerstichting, gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. M.B. Koetser,
en:
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, zetelend te 's-Gravenhage,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. A. Rendering en drs. N.J.M. Willems.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 30 augustus 2004 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 19 juli 2004.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 7 december 2005.
2. OVERWEGINGEN
Verweerder heeft bij besluit van 21 maart 2003 aan eiseres voor het jaar 2003 subsidie verleend voor de activiteiten 'Hiv-preventie', 'Hulpverlening Hiv/Aids' en 'Seksualiteitshulpverlening (GVM)' voor een totaalbedrag van € 2.020.628,75. Medegedeeld is daarbij dat het bedrag eventueel zal worden bijgesteld in verband met de ontwikkeling van het prijspeil dan wel de kosten van de arbeidsvoorwaarden.
Bij besluit van 19 september 2003 heeft verweerder de instellingssubsidie zoals die laatstelijk bij brief van 21 maart 2003 voor het jaar 2003 aan eiseres is verleend beëindigd. Tevens heeft verweerder bij wijze van overgangsregime een zogenoemde afbouwsubsidie toegekend ter grootte van 150% van het in 2003 verleende bedrag. De afbouwsubsidie is vastgesteld op € 3.030.943,13.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 28 oktober 2003 bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit van 23 februari 2004 zijn besluit van 19 september 2003 herzien in de zin dat voor de activiteiten 'Hiv-preventie' en 'Hulpverlening Hiv/Aids' alsnog subsidie wordt verleend. Tevens is beslist dat als gevolg hiervan de afbouwsubsidie voor de activiteit 'Seksualiteitshulpverlening' wordt vastgesteld op 150% van het voor deze activiteit in 2003 verleende bedrag. De hoogte van de afbouwsubsidie wordt vastgesteld op € 794.483,-.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 9 maart 2004 bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit van 5 april 2004 aan eiseres medegedeeld dat in de berekening van de in het besluit van 19 september 2003 genoemde bedragen geen rekening is gehouden met de Overheidsbijdrage in de Arbeidskostenontwikkeling (hierna: OVA) over 2003. Gelet hierop heeft verweerder de bedragen voor de activiteiten 'Hiv-preventie' en 'Hulpverlening Hiv/Aids' voor de jaren 2004 tot en met 2006 opnieuw vastgesteld. Verweerder heeft voorts aan eiseres bericht dat de afbouwsubsidie voor de seksualiteitshulpverlening geen wijzigingen ondergaat.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres van 28 oktober 2003 ongegrond verklaard.
In het aanvullend beroepschrift heeft eiseres uitdrukkelijk gesteld dat het beroep zich (alleen nog) richt tegen de berekeningsgrondslag die verweerder heeft gehanteerd voor de afbouwsubsidie Seksualiteithulpverlening. Verweerder is bij de vaststelling van de hoogte van de afbouwsubsidie uitgegaan van het in het besluit van 21 maart 2003 vermelde bedrag aan voor het jaar 2003 te verlenen subsidie. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van afbouwsubsidie niet alleen had moeten uitgaan van het bij besluit van 21 maart 2003 verleende subsidiebedrag maar ook van het later bekend geworden bedrag van de OVA voor het jaar 2003.
De rechtbank overweegt als volgt.
De rechtbank stelt vast dat, gelet op hetgeen verweerder ter zitting heeft aangevoerd, het bestreden besluit aldus moet worden opgevat dat verweerder tevens heeft besloten om bij de berekening van de afbouwsubsidie voor de activiteit 'Seksualiteitshulpverlening' de OVA voor het jaar 2003 niet te betrekken.
Ingevolge artikel 4:51, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
In de aan de Tweede Kamer van de Staten-Generaal aangeboden Nota “Kennis, Innovatie, Meedoen Beleid begrotingssubsidies VWS” van 22 september 2003 (hierna: de Nota) is opgenomen wat de uitgangspunten voor het nieuwe subsidiebeleid van VWS zijn.
In Bijlage B bij de Nota - "Beleid voor het afbouwen van subsidies"- is beschreven welke invulling wordt gegeven aan artikel 4:51 van de Awb bij verlaging of beëindiging van subsidie in het kader van de ombuigingen in 2003. Hierin is - voor zover hier relevant - opgenomen dat bij beëindiging van een subsidie, die meer dan 10% van de exploitatiekosten per jaar van een instelling beslaat, de afbouwsubsidie in 2004 en 2005 respectievelijk 90% en 60% van de subsidie voor het jaar 2003 bedraagt.
De rechtbank stelt vast dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat naast de Nota sprake is van een andere of nadere nota, schriftelijk vastgelegde beleidsregel of schriftelijke regeling met betrekking de afbouw van subsidie. Verweerder heeft ter zitting weliswaar gesteld dat er beleid is om de Nota op de door hem ook in deze zaak uitgevoerde manier toe te passen, maar nu niet gebleken is dat de gestelde invulling van het beleid schriftelijk is vastgelegd, laat staan bekend gemaakt, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van beleidsregels in de zin van de Awb ter nadere invulling van de Nota.
Met betrekking tot de toepassing van beleidsregels door een bestuursorgaan geldt ingevolge artikel 4:84 van de Awb als hoofdregel dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel. Aan de orde is dan ook de vraag of verweerder in de onderhavige situatie de afbouwsubsidie conform het in de Nota neergelegde beleid heeft berekend.
Verweerder heeft voor subsidies die met ingang van 2004 worden beëindigd de afbouwsubsidie berekend op basis van de hoogte van de subsidie ten tijde van het primaire besluit, zijnde de datum van 19 september 2003. Daartoe heeft verweerder overwogen dat voor hem voorop stond dat hij de instellingen duidelijkheid wilde geven over de hoogte van de afbouwsubsidie en deze direct heeft toegekend en vastgesteld om zo de administratieve lasten voor instellingen en departement te verminderen. Tevens heeft verweerder naar voren gebracht dat op 19 september 2003 nog niet bekend was of in 2003 de OVA zou worden uitgekeerd en dat alle afbouwsubsidies daarom zijn berekend naar de over 2003 verstrekte subsidie zonder OVA-gelden.
De rechtbank heeft geconstateerd dat verweerder bij besluit van 25 november 2003 voor de activiteit 'Seksualiteithulpverlening' de OVA voor het jaar 2003 heeft vastgesteld. Dit besluit is weliswaar genomen na het primaire besluit van 19 september 2003 maar ruim voor het bestreden besluit. De heroverweging van het primaire besluit moet in beginsel geschieden met inachtneming van alle feiten en omstandigheden, zodat de omstandigheid dat verweerder ten tijde van het primaire besluit nog niet wist of en, zo ja, voor welk bedrag de OVA voor het jaar 2003 zou worden toegekend ten tijde van het bestreden besluit niet langer een belemmering kan zijn geweest.
Verweerder stelt zich (desondanks) op het standpunt dat voor de berekening van afbouwsubsidie uitgegaan dient te worden van de op 19 september 2003 van kracht zijnde subsidieverlening voor het jaar 2003. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt niet kan worden gebaseerd op het door verweerder in de Nota neergelegde beleid. Ingevolge de Nota bedraagt de afbouwsubsidie voor de jaren 2004 en 2005 respectievelijk 90% en 60% van de subsidie voor het jaar 2003. In de Nota is niet nader uiteengezet wat onder 'de subsidie voor het jaar 2003' dient te worden verstaan. Evenmin is in de Nota een begrenzing in de tijd aangegeven voor het bepalen van de subsidie voor het jaar 2003.
Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat uit de Nota niet blijkt dat de OVA bij de berekening van de afbouwsubsidie dient te worden betrokken, zodat voor hem ook geen aanleiding bestaat om de OVA bij de berekening van de afbouwsubsidie te betrekken.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Besluit volksgezondheidssubsidies kan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) bepalen dat bij de verlening van een subsidie het subsidiebedrag door hem wordt bijgesteld, rekening houdend met de ontwikkeling van het prijspeil of de ontwikkeling in de kosten van de arbeidsvoorwaarden. Gelet op deze bepaling is de rechtbank van oordeel dat de OVA als onderdeel van de subsidie dient te worden aangemerkt. Nu in de Nota als grondslag voor de afbouwsubsidie 'de subsidie voor het jaar 2003' dient te worden genomen, had verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij de berekening van de afbouwsubsidie de bij besluit van 25 november 2003 verleende OVA voor het jaar 2003 alsnog dienen te betrekken. Overigens wordt overwogen dat verweerder ook voor de jaren 2001 en 2002 de OVA heeft verleend, zodat hier geen sprake is van een bijzondere vorm van subsidie, waarmee verweerder ten tijde van het vaststellen van zijn beleid niet bekend was dan wel kon zijn. Indien verweerder ten tijde van het vaststellen van het beleid van mening was dat de OVA niet bij de berekening van de afbouwsubsidie diende te worden betrokken, had verweerder dat in zijn beleid dienen op te opnemen, hetgeen hij niet heeft gedaan.
Gelet op het vorenstaande concludeert de rechtbank dat verweerder bij het bestreden besluit niet overeenkomstig zijn eigen beleid heeft gehandeld door zich te baseren op een beperking van de toepasselijkheid van dit beleid die geen basis heeft in het beleid zelf noch in de daaraan ten grondslag liggende regelgeving.
De rechtbank is op grond van het navolgende van oordeel dat er geen rechtvaardiging is voor het ten nadele van eiseres afwijken van het beleid.
Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan niet overeenkomstig de eigen beleidsregel in het geval dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De strekking van dit artikel is dat een bestuursorgaan onder omstandigheden gehouden is ten voordele van een belanghebbende af te wijken van beleid. Verweerder kan zijn afwijking ten nadele van eiseres dan ook niet baseren op deze bepaling. Genoemd artikel biedt geen grondslag om ten nadele van een belanghebbende van het beleid af te wijken.
Verweerder heeft verklaard dat niet alleen de onderhavige maar alle afbouwsubsidies zijn berekend over de subsidie voor het jaar 2003 zonder daarbij de OVA over dat jaar te betrekken.
De rechtbank overweegt dat een structurele afwijking van de beleidsregel wel een afwijkende gedragslijn, maar geen wijziging van de beleidsregel impliceert. Een tot wijziging van de beleidsregel strekkend besluit treedt ingevolge artikel 3:40 van de Awb niet in werking voordat het is bekendgemaakt. Het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 4:84 van de Awb staan er aan in de weg dat verweerder op structurele wijze de OVA voor het jaar 2003 niet betrekt bij de berekening van de afbouwsubsidie, terwijl die beperking van het beleid niet is opgenomen in een met inachtneming van artikel 3:42 van de Awb bekendgemaakt besluit tot wijziging dan wel aanvulling van de beleidsregel, nu dat nadeel oplevert voor de belanghebbenden. Verweerder kan zich naar het oordeel van de rechtbank in de onderhavige situatie dan ook niet met succes beroepen op de door hem in het algemeen gehanteerde gedragslijn met betrekking tot de OVA.
Verweerder heeft voorts een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel nu alle afbouwsubsidies zijn berekend over de subsidie voor het jaar 2003 zonder daarbij de OVA over dat jaar te betrekken.
Naar het oordeel van de rechtbank is de positie van eiseres niet gelijk aan die van instellingen die geen rechtsmiddelen hebben aangewend tegen de verstrekking van vergelijkbare afbouwsubsidies. Reeds daarom gaat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet op.
Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens schending van de artikelen 4:84 en 7:12 van de Awb. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moeten nemen.
De rechtbank ziet aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling in de proceskosten. Deze kosten zijn onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,--, waarbij 1 punt is toegekend is voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).
Overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,-, te betalen door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) aan eiseres;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,- vergoedt.
Gewezen door mr. H.P. Kijlstra, voorzitter, en mrs. T.P.J. de Graaf en B.J. Schueler, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. M. Nubé, griffier,
en openbaar gemaakt op 23 januari 2006
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B