Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
Enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg. nr. AWB 05/1199 WOB
van:
[eiseres], gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. V.H. Affourtit,
tegen:
de Raad van Bestuur van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-wetenschappelijk onderzoek (TNO), gevestigd te Delft,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, dr. D.W. Hoffmans en mr. M. Schreuder.
1.PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 14 maart 2005 een beroepschrift van eiseres ontvangen gericht tegen verweerders besluit van 31 januari 2005, referentie 05-CJZ-0022 (03/0103/pml) (hierna: het bestreden besluit).
2.OVERWEGINGEN
Eiseres heeft verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB) verzocht om openbaarmaking van een 55-tal documenten. Dit verzoek is bij besluit van 2 juli 2002 afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 20 december 2002 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 7 mei 2003 heeft de voorzieningenrechter het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Bij besluit van 7 oktober 2003 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen. Een deel van de documenten is daarbij openbaar gemaakt. Van een ander deel van de documenten is openbaarmaking geweigerd. Bij uitspraak van 10 maart 2004 heeft voorzieningenrechter het daartegen door eiseres ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 7 oktober 2003 vernietigd. Deze uitspraak is bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 december 2004 met verbetering van de gronden bevestigd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder opnieuw beslist op de bezwaren tegen het besluit van 2 juli 2002. Verweerder heeft de bezwaren gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Voor 19 documenten is inzage gedeeltelijk geweigerd.
Verweerder heeft de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank zal mogen kennisnemen van de betreffende WOB-stukken. Eiseres heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van deze stukken en om (mede) op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kennis genomen van de gedingstukken en deze mede ten grondslag gelegd aan deze uitspraak.
Eiseres heeft betoogd dat verweerder ten onrechte de veiligheid van de Staat aan zijn weigering om delen van bepaalde rapporten openbaar te maken ten grondslag heeft gelegd en dat evenmin sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Verder heeft eiseres onder meer betoogd dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat financiële en economische belangen van betrokken bestuursorganen in geding zijn en dat een aantal documenten milieu-informatie bevat.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit:
(...)
de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld;
(…)
Ingevolge het tweede lid van dit artikel blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(....)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
(...)
Ingevolge artikel 10, vierde lid, is het eerste lid, aanhef en onder c, niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van genoemde bepaling het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel is het tweede lid, aanhef en onder b, van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter. Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie. Ingevolge het zevende lid blijft het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
Ingevolge het achtste lid van dit artikel wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
Het recht op openbaarmaking van informatie ingevolge de WOB dient het belang van een goede en democratische bestuursvoering. Voorop staat het belang van openbaarmaking. De in artikel 10 van Pro de WOB genoemde uitzonderingsgronden ten aanzien van dit beginsel dienen volgens vaste jurisprudentie restrictief te worden uitgelegd.
Eiseres heeft de rapporten opgevraagd in het kader van andere juridische procedures in verband met de vuurwerkramp in Enschede. Zij heeft inzage verzocht van 55 rapporten. Deze documenten heeft verweerder genummerd van 1 tot en met 55. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de documenten met de nummers 1‑12, 18, 20‑22, 29‑32, 35, 36, 38‑41, 44, 45, 47‑49, 51, 52, 54 openbaar zijn. Document 46 is geanonimiseerd verstrekt. Hierover is thans geen geschil meer. Verweerder heeft het WOB‑verzoek inzake document 55 doorgestuurd aan de Minister van Defensie.
Openbaarmaking wordt thans nog geweigerd van delen van 19 documenten. De rechtbank heeft kennis genomen van deze documenten met de nummers 13 tot en met 17, 19, 23 tot en met 28, 33, 34, 37, 42, 43, 50 en 53 afzonderlijk en per document beoordeeld of de door verweerder aan de weigering om de documenten openbaar te maken ten grondslag gelegde gronden zich voordoen.
Aan de weigering inzage te verstrekking in de documenten 23 en 24 heeft verweerder de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de WOB ten grondslag gelegd. Volgens verweerder betreffen deze documenten bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Aan de weigering inzage te verstrekken in document 24 heeft verweerder tevens de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de WOB ten grondslag gelegd omdat volgens hem het belang van openbaarmaking van het document niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken vuurwerkfabrikanten. Dit document bevat volgens verweerder verder geen milieu‑informatie.
Eiseres heeft aangevoerd dat ten aanzien van deze documenten niet valt in te zien welke vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens aan TNO zijn verstrekt. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat alleen bedrijfs- en fabricagegegevens kunnen worden achtergehouden en dat deze rapporten wel moeten worden verstrekt voor zover zij andere gegevens bevatten. Verder heeft eiseres betoogd dat hoewel artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de WOB in beginsel wel een absolute weigeringsgrond betreft, in een geval als het onderhavige wel ruimte bestaat voor een belangenafweging. Het verzoek om informatie heeft volgens haar namelijk betrekking op milieu-informatie.
Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb te hebben kennis genomen van de niet openbaar gemaakte delen van de documenten 23 en 24 is de rechtbank van oordeel dat deze delen bedrijfsgegevens bevatten in de hiervoor omschreven zin die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt. De bedrijfsgegevens in document 23 zijn verder dermate verweven met de overige informatie van de niet openbaar gemaakte delen, dat het niet mogelijk is de vertrouwelijke bedrijfsgegevens te anonimiseren of weg te lakken en de overige informatie wel te verstrekken. Ten aanzien van de niet openbaar gemaakte delen van de tabellen van document 24 geldt dat deze in feite al in geanonimiseerde vorm zijn verstrekt.
De rechtbank overweegt dat de Richtlijn 90/313/EEG is geïmplementeerd in artikel 10 van Pro de WOB. Daarbij is gebruik gemaakt van de in artikel 3, tweede lid, van de Richtlijn 90/313/EEG gegeven mogelijkheid om te bepalen dat een verzoek om dergelijke (milieu)informatie kan worden geweigerd indien het openbaarmaken van de betreffende documenten afbreuk doet aan vertrouwelijke commerciële en industriële gegevens.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de WOB wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder milieu-informatie verstaan hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
Ingevolge artikel 19.1a, tweede lid, van de Wet milieubeheer is artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur van overeenkomstige toepassing.
Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de documenten 23 en 24 is de rechtbank van oordeel dat deze documenten geen milieu‑informatie bevatten als hiervoor omschreven. De documenten 23 en 24 bevatten gegevens over de bouw en werking van ontstekingsmechanismen en namen van vuurwerkfabrikanten en vuurwerkproducten. Dit kan niet worden aangemerkt als milieu‑informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Gelet hierop is, anders dan eiseres heeft betoogd, artikel 10, vierde lid, van de WOB in dit geval niet van toepassing.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder op goede gronden openbaarmaking van de documenten 23 en 24 geweigerd en kan het bestreden besluit voor zover dat ziet op de documenten 23 en 24 in stand blijven.
Aan de weigering delen van de documenten 13, 14, 15, 16, 17, 19, 25, 26, 27, 28 (paragraaf 3.2.1 en 3.2.2), 33, 34, 37, 42, 43, 50 en 53 openbaar te maken heeft verweerder de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de WOB ten grondslag gelegd. Ter zitting heeft verweerder medegedeeld dat ten aanzien van de documenten 14 en 15 de tweede weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de WOB, is ingetrokken. Verweerder heeft overwogen dat al deze documenten informatie bevatten die de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden. De rapporten geven volgens verweerder inzicht in:
- samenstelling, vervaardiging, dan wel eigenschappen van explosieve stoffen;
- effecten, zoals brandsnelheid, vlamtongvorming, schokgolfvorming, hittestralingseffecten,
scherfwerking en dergelijke;
scherfwerking en dergelijke;
- de parameters die van invloed zijn op het ontstaan en de omvang van letsel- en zaakschade dan wel;
- het initiëren van explosies (detonatieketen).
Volgens verweerder stelt deze informatie over de chemische en fysische eigenschappen van explosieve stoffen en over de effecten daarvan op mensen, constructies en andere zaken kwaadwillenden in staat om af te leiden op welke wijze explosieven vervaardigd kunnen worden, dan wel op welke wijze zij in een ruimte gepositioneerd zouden moeten worden voor een maximaal schadetoebrengend effect. Dergelijke informatie kan volgens verweerder explosievenexperts met antimaatschappelijke bedoelingen in de kaart spelen en openbaarmaking daarvan levert volgens hem een gevaar op voor de veiligheid van de Staat.
Eiseres heeft betoogd dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat openbaarmaking van de gevraagde stukken de veiligheid van de Staat kan schaden. Een eventuele verstoring van de openbare orde betekent volgens haar niet dat sprake is van het schaden van de veiligheid van de Staat. Eiseres heeft aangevoerd dat blijkens de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie met betrekking tot artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b van de WOB aan deze bepaling geen ruimere toepassing mag worden gegeven dan strikt noodzakelijk is.
In de Memorie van Toelichting bij artikel 10, eerste lid, van de WOB wordt niet ingegaan op het begrip 'veiligheid van de Staat'. Ook in jurisprudentie over dit artikel wordt geen nadere uitleg aan dit begrip gegeven. Wel wordt in bestendige jurisprudentie een onderscheid gemaakt tussen de 'interne veiligheid van de Staat' en de 'externe veiligheid van de Staat'. Deze weigeringsgrond kan blijkens bestendige jurisprudentie worden gehanteerd om AIVD (voorheen BVD) documenten respectievelijk defensiedocumenten niet openbaar te hoeven maken.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de 'interne veiligheid van de Staat' in geding is als het gaat om onder andere documenten die informatie bevatten over het actuele kennisniveau van de AIVD. De 'externe veiligheid van de Staat' is in geding wanneer het onder andere gaat om documenten die informatie bevatten over de defensie (en daarmee de veiligheid) van het land.
Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen te hebben van deze documenten komt de rechtbank tot het oordeel dat de grond de 'veiligheid van de Staat' de weigering deze documenten openbaar te maken niet kan dragen. De enkele omstandigheid dat deze documenten informatie bevatten over onder meer de kleur van vuurwerk en de werking en effecten van vuurwerk en explosieven op personen en gebouwen, is onvoldoende om het standpunt dat openbaarmaking daarvan de interne of externe veiligheid van de Staat zou schaden, te kunnen dragen. Daarbij is van belang dat de desbetreffende rapporten en veel van de daarin opgenomen informatie, zo niet alles, ook op andere wijze en via andere bronnen kunnen worden vergaard. Dat de betrokken informatie in de handen van kwaadwillenden en van explosievenexperts met antisociale bedoelingen tot schadelijke effecten en mogelijk verstoring van de openbare orde kan leiden, doet daar niet aan af. Dit geldt immers ook voor veel andere in het maatschappelijk verkeer gebruikte brandbare of (na samenvoeging) explosieve stoffen.
Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de veiligheid van de Staat aan volledige openbaarmaking van de documenten 13, 14, 15, 16, 17, 19, 25, 26, 27, 28 (paragraaf 3.2.1 en 3.2.2), 33, 34, 37, 42, 43, 50 en 53 in de weg staat. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en dat dit in zoverre niet in stand kan blijven.
Aan de weigering om bijlage 3 van document 28 openbaar te maken heeft verweerder artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de WOB ten grondslag gelegd, omdat dit volgens hem bedrijfs- en fabricagegegevens bevat die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat deze bijlage wel in geanonimiseerde vorm kan en zal worden verstrekt.
Na kennisname van bijlage 3 is de rechtbank van oordeel dat deze bijlage bedrijfsgegevens bevat die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt. De bedrijfsgegevens in bijlage 3 van document 28 zijn overigens niet zodanig verweven met de overige informatie van de niet openbaar gemaakte delen, dat het niet mogelijk zou zijn de vertrouwelijke bedrijfsgegevens te anonimiseren of weg te lakken en de overige informatie wel te verstrekken. Blijkens het verhandelde ter zitting is verweerder dit standpunt ook toegedaan.
Het voorgaande betekent dat verweerder ten onrechte openbaarmaking van de gehele bijlage 3 heeft geweigerd. Het bestreden besluit kan in zoverre ook geen stand houden.
Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om de documenten 13, 14, 15, 16, 17, 19, 25, 26, 27, 28, 33, 34, 37, 42, 43, 50 en 53 openbaar te maken. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd en het beroep is in zoverre gegrond. De weigering om de documenten 23 en 24 openbaar te maken is wel op goede gronden genomen. Het bestreden besluit kan in zoverre wel standhouden en het beroep is in zoverre ongegrond.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, nu eiseres is bijgestaan door een bij haar werkzame advocaat. Deze rechtsbijstand kan niet worden aangemerkt als door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht. Wel ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 273,00 dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3.BESLISSING
De rechter:
- verklaart het beroep gegrond voor zover dit ziet op de documenten 13, 14, 15, 16, 17, 19, 25, 26, 27, 28, 33, 34, 37, 42, 43, 50 en 53;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de documenten 13, 14, 15, 16, 17, 19, 25, 26, 27, 28, 33, 34, 37, 42, 43, 50 en 53;
- draagt verweerder op binnen acht weken verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat TNO aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 273,00 (zegge: tweehonderdendrieënzeventig euro) vergoedt.
Gewezen door mr. M.J.M. Langeveld, rechter,
in tegenwoordigheid van E. Hoekman, griffier,
en openbaar gemaakt op 15 november 2005.
De griffier,
De rechter,
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na de datum van toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage.
Coll.
DOC: B