Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
Voorlopige voorzieningen
UITSPRAAK
in het geding met reg. nr. AWB 04/4113 WET
van stichting De Faunabescherming, zetelend te Amstelveen,
verzoekster,
vertegenwoordigd door A. de Jong,
tegen:
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder,
vertegenwoordigd door P. Kooijman en J. Kouwenhoven.
Tevens heeft aan het geding deelgenomen:
de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A,
vergunninghoudster,
vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans.
1. PROCESVERLOOP
Op 6 september 2004 heeft de voorzieningenrechter (hierna: de rechter) een verzoek ontvangen tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit verzoek hangt samen met het bezwaarschrift van verzoekster van 4 september 2004, gericht tegen het besluit van verweerder van
19 augustus 2004 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 14 september 2004.
2. OVERWEGINGEN
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechter een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat onverwijld een voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en is dit niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan vergunninghoudster, voor het vaartuig met letterteken en nummer: YE 42, een vergunning verleend, op grond van de Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren, voor het vissen van kokkels met een mechanisch vistuig geschikt voor het vangen van kokkels in de periode van 23 augustus 2004 tot en met 15 oktober 2004 in het Zeegat van Goeree, met uitzondering van de accentnatuurgebieden Het Brielse Gat/Hinderplaat, De Kwade Hoek en De Bollen van de Ooster/Aardappelbuit.
Het gebied waarvoor vergunning is verleend maakt onderdeel uit van de Voordelta. De Voordelta is bij besluiten van 24 maart 2000 en 7 december 2001 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn). Tevens is de Voordelta aangewezen als Wetlands.
Verzoekster, een belangenvereniging met als doel de bevordering van ethisch en wetenschappelijk verantwoord beleid en beheer van de in het wild levende fauna, heeft tegen genoemde vergunningverlening bezwaar gemaakt. Verzoekster heeft aangevoerd dat de vergunning is verleend in strijd met richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn). Omdat de vergunning is verleend voor het uitvoeren van een handeling in een speciale beschermingszone is de Habitatrichtlijn van toepassing. Nu het gebruik van de vergunning significante gevolgen voor het onderhavige gebied zal hebben dient, aldus verzoekster, een passende beoordeling als bedoeld in de Habitatrichtlijn plaats te vinden.
Verweerder heeft weersproken dat er strijd is met de Habitatrichtlijn. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak
C-127/02, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voorafgaand aan een passende beoordeling de vraag moet worden beantwoord of een activiteit significante gevolgen kan hebben voor het gebied. Bij ontkennende beantwoording van deze vraag is het uitvoeren van een passende beoordeling niet aan de orde. Naar het oordeel van verweerder is in het onderhavige geval sprake van een activiteit die wel enige gevolgen heeft voor het betrokken gebied maar zeker geen significante. De waarden waarvoor de Voordelta is aangewezen komen niet in gevaar door het incidenteel laten vissen van kokkels. Verweerder heeft zich ter onderbouwing van dit standpunt beroepen op de conclusies van een rapport van het Nederlands Instituut voor Visserij Onderzoek BV (hierna: RIVO) van 28 februari 2004.
De rechter overweegt het volgende.
Artikel 6, derde lid, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn luidt als volgt.
Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
Uit artikel 7 van de Habitatrichtlijn volgt dat de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4 daarvan voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen uit het samenhangende artikel van de Vogelrichtlijn voor wat betreft de aangewezen speciale beschermingszones. De verplichtingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4 gelden dus ook voor de Voordelta. Niet in geschil is voorts dat in het kader van de onderhavige vergunningverlening rechtstreekse toetsing aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn dient plaats te vinden.
Uit het genoemde arrest van het Hof EG volgt dat elke vergunningsaanvraag voor een activiteit als mechanisch kokkelvisserij kan worden beschouwd als een apart plan of project zoals gedefinieerd in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Niet in geschil is dat het hierbij niet gaat om een plan of project dat verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied.
In voornoemd arrest heeft het Hof EG in antwoord op vragen van de Raad van State inzake de toepassing van artikel 6 van de Habitatrichtlijn onder meer het volgende overwogen:
“(...) R.o. 43: Hieruit volgt dat artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn voor het vereiste van een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project als voorwaarde stelt dat de waarschijnlijkheid of het risico bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied.
R.o. 44: In het bijzonder gelet op het voorzorgsbeginsel, een van de grondslagen van het beleid van de Gemeenschap, op milieugebied een hoog beschermingsniveau na te streven overeenkomstig artikel 174, lid 2, EG, tegen de achtergrond van welk beginsel de habitatrichtlijn moet worden uitgelegd, bestaat dit risico wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied (...). Wanneer de voorwaarde voor de beoordeling van de effecten van een plan of project op een bepaald gebied aldus wordt uitgelegd dat dit betekent dat in geval van twijfel of die effecten zullen uitblijven, die beoordeling moet plaatsvinden, kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat toestemming wordt verleend voor plannen of projecten die de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied aantasten. Deze uitlegging draagt aldus, overeenkomstig de derde overweging van de considerans en artikel 2, lid 1, van de habitatrichtlijn, bij aan de verwezenlijking van het voornaamste doel van die richtlijn, namelijk het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.
R.o. 45: Gezien het voorgaande moet op vraag 3a worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
R.o. 46: Zoals blijkt uit artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met de tiende overweging van de considerans, wordt de significantie van de gevolgen voor een gebied van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van dat gebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied.
R.o. 47: Wanneer een dergelijk plan of project weliswaar gevolgen heeft voor het gebied, maar de instandhoudingsdoelstellingen daarvan niet in gevaar brengt, kan het niet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
R.o. 48: Omgekeerd moet een plan of project dat de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar dreigt te brengen, noodzakelijkerwijs worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. In het kader van de inschatting van de effecten die dit plan of project kan hebben, moet de significantie van die gevolgen met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft, zoals in wezen door de Commissie is betoogd.
R.o. 49: Derhalve moet op vraag 3 b worden geantwoord dat op grond van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.”
De rechter kan zich op grond van de beantwoording door het Hof van vraag 3a (R.o. 43, 44, 45) vinden in de uitleg van verweerder dat artikel 6, derde lid, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn een getrapte toetsing meebrengt in die zin, dat eerst dan een passende beoordeling moet worden gemaakt van de gevolgen van een plan of project voor een gebied indien –voor zover hier van belang- dat plan of project significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
De rechter deelt evenwel niet het standpunt van verweerder dat in dit geval een passende beoordeling in voornoemde zin niet aan de orde is. Hiertoe overweegt de rechter als volgt.
Uit de overwegingen van het Hof in r.o. 45 en 49 concludeert de rechter in de eerste plaats dat een passende beoordeling moet worden gemaakt indien niet kan worden uitgesloten dat een activiteit (plan of project) significante gevolgen heeft voor het gebied. In de tweede plaats concludeert de rechter dat de vraag of daarvan sprake is moet worden beantwoord aan de hand van de vraag of de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar dreigen te worden gebracht. Deze vraag moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied.
De rechter overweegt op grond van de overwegingen van het Hof, in samenhang met de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, dat in eerste instantie op verweerder de last rust om aan te tonen dat de vergunningverlening voldoet aan de hiervoor genoemde criteria. Deze criteria zijn, mede gelet op het gewicht van het aan het Gemeenschapsbeleid ten grondslag liggende voorzorgsbeginsel om op milieugebied een hoog beschermingsniveau na te streven, naar voorlopig oordeel zodanig, dat van verweerder in dit verband mag worden verlangd dat hij aantoonbaar een zorgvuldige analyse maakt van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied en deze relateert aan de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.
In dit verband heeft verweerder tot dusver hoofdzakelijk volstaan met enkele - ter zitting door verzoekster overigens weersproken - opmerkingen omtrent de plaats waar de visserij wordt uitgevoerd in relatie tot de accentgebieden, alsmede een stelling omtrent de soort vogels die voor hun voedselvoorraad van kokkels afhankelijk zijn. Een nauwkeurig beschrijving van de milieukenmerken van het betrokken gebied, en de voorhanden flora en fauna in relatie tot de plaats waar wordt gevist, ontbreekt. Ook zijn geen wetenschappelijke gegevens respectievelijk onderzoeksbevindingen overgelegd omtrent het verband tussen de doelstellingen van dit beschermingsgebied en de aanwezigheid van kokkels. Gezien in het licht van de hiervoor genoemde aantoon-last, acht de rechter de voorhanden informatie zoals door verweerder thans op relatief korte termijn na de vergunningverlening gepresenteerd onvoldoende om een gefundeerd (voorlopig) oordeel te vellen over de mate van waarschijnlijkheid waarmee voornoemde significante gevolgen zullen uitblijven.
Het door verweerder overgelegde rapport van het RIVO voorziet hierin onvoldoende. Dit technisch gedetailleerde rapport bevat de bevindingen van een onderzoek naar de effecten van bodemverstorende visserij op het bodemleven. Daarbij is de bodem bemonsterd enkele dagen voor de visserij-activiteiten, korte tijd erna, en enige maanden later. Op grond van dit onderzoek is opgemerkt dat mogelijke visserij-effecten gering waren ten opzichte van de ruimtelijke en temporele fluctuaties en als conclusie geformuleerd dat er geen substantiële effecten van de kokkelvisserij zijn vastgesteld. In het rapport wordt echter ook vermeld dat voortzetting van de studie aanbeveling verdient, nu het niet mogelijk is op basis daarvan uitspraken te doen over het effect van de visserij op de aanwas van kokkels zelf en op de langer-termijn veranderingen van de totale soortensamenstelling en diversiteit. Voorts is het onderzoek beperkt tot een eenmalige bevissing (dus niet in achtereenvolgende jaren) zonder onderzoek naar mogelijke meer chronische effecten. De rechter ziet voorts niet dat in het rapport een relatie wordt gelegd met de omvang van de vergunning, die in dit geval 150 ton bevisbaar kokkelvlees (waarvan 40 ton in de accentnatuurgebieden) vermeldt.
Onder deze omstandigheden moet dit rapport als een onvoldoende basis voor een beoordeling van langere termijn-effecten van de visserij op de bodemsoortensamenstelling en -aanwas worden beschouwd. De rechter ziet geen reden om een analyse van deze effecten niet tot het hiervoor beschreven toetsingskader te rekenen. Daarnaast merkt de rechter op dat ook dit rapport niet voorziet in nadere informatie over het verband tussen het bodemleven en de doelstellingen van het beschermingsgebied.
Gelet op het vorenstaande is thans te weinig informatie voorhanden voor beantwoording van de vraag of er sprake is van de dreiging dat de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar worden gebracht. Naar voorlopig oordeel is dan ook niet voldaan aan de eis dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de betrokken activiteit significante gevolgen heeft voor het gebied. Dit brengt mee dat ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voorafgaande aan het bestreden besluit een passende beoordeling diende te worden gemaakt van de gevolgen voor het betrokken gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Nu niet is gesteld of gebleken dat verweerder een passende beoordeling heeft gemaakt, heeft verweerder de vergunning verleend in strijd met het bepaalde in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dit brengt mee dat niet buiten twijfel is dat de verleende vergunning in stand blijft, zodat het bestreden besluit moet worden geschorst.
Tevens wordt aanleiding gezien om te bepalen dat het door verzoekster betaalde griffierecht aan haar dient te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na de beslissing van verweerder op het door verzoekster ingediende bezwaar;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) het griffierecht ad. € 273,- (zegge: tweehonderd en drieënzeventig euro) aan verzoekster vergoedt;
Gewezen door mr. J.J. Bade, voorzieningenrechter,
in tegenwoordigheid van mr. P.J. van Vliet, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier, De voorzieningenrechter,
Afschrift verzonden op:
Coll.
DOC: B