Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 02/3538 WET
van : Stichting Women on Waves, gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. E.H. Swaab,
tegen : de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. A.C. den Die en mr. C.Velink.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 5 augustus 2002 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 27 juni 2002, kenmerk DWJZ – 2260243/28 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 2 december 2003. Op deze zitting waren als deskundigen zijdens eiseres tevens aanwezig drs. [deskundige 1] en deskundige2].
2. OVERWEGINGEN
Eiseres stelt zich als stichting ten doel het verstrekken van diensten met name op het gebied van de reproductieve gezondheid inclusief onder meer abortus, overtijdbehandeling en seksuele voorlichting om een goede hulpverlening en de rechten daarop te bevorderen.
Om deze doelstelling te bereiken heeft zij een mobiele gynaecologische unit, de zogenaamde A-Portable, ontwikkeld. Deze mobiele behandelkamer kan op een schip of vrachtwagen worden geplaatst. Met het schip of de vrachtwagen kan de mobiele unit worden verplaatst binnen en buiten Nederland met de bedoeling ter plaatse, eventueel buiten territoriale grenzen, activiteiten te ontwikkelen die het doel van de stichting met zich brengt, waaronder het verstrekken van informatie en voorlichting, het voeren van ‘public awareness’ campagnes, het verstrekken van contraceptiva en het verlenen van hulp bij abortus.
Op 25 april 2001 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend voor een vergunning in de zin van de Wet afbreking zwangerschap (Waz) voor een kliniek op een onder Nederlandse vlag varend schip.
Bij primair besluit van 7 februari 2002 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. De door eiseres tegen dit besluit gemaakte bezwaren zijn bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Blijkens informatie van eisers is de mogelijkheid om zwangerschappen af te breken te onderscheiden in drie perioden:
1. de overtijdbehandeling (binnen 16 dagen na de laatste menstruatie);
2. behandeling van eerste trimesterzwangerschappen (16 dagen na overtijd tot het begin van het tweede trimester);
3. behandeling van tweede trimesterzwangerschappen.
Zwangerschappen kunnen met gebruikmaking van twee methoden worden afgebroken, te weten instrumenteel en medicamenteus. Eiseres heeft een vergunning gevraagd voor het afbreken van zwangerschappen volgens beide methoden, te hanteren in de periode genoemd onder 2. De periode genoemd onder 3 is uitdrukkelijk niet aangevraagd.
Voor de overtijdbehandeling (periode 1) heeft eiseres geen aanvraag gedaan, omdat zij er van is uitgegaan dat deze behandeling niet valt onder de Waz. Zij heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Hoge Raad van 16 juni 1995, NJ 1997/131. bijlage
Verweerder heeft in eerste instantie bestreden dat voor de overtijdbehandeling geen vergunning is vereist. Nadat verweerder het bestreden besluit heeft genomen heeft hij bij brief van 28 juni 2002 eiseres meegedeeld dat verweerder ervan uitgaat dat eiseres in staat is om overtijdbehandeling op een verantwoorde wijze en binnen de vigerende wetgeving en jurisprudentie uit te voeren.
Wettelijk kader
Artikel 2 van de Waz bepaalt dat een behandeling, gericht op het afbreken van zwangerschap, slechts mag worden verricht door een arts in een ziekenhuis of kliniek, waaraan door de minister vergunning tot het verrichten van dergelijke behandelingen is verleend.
Op grond van artikel 4, derde lid, van de Waz verkrijgt het ziekenhuis of de kliniek de vergunning indien aannemelijk is gemaakt dat zal worden voldaan aan de in de artikelen
5, eerste lid, of 6 van de Waz bedoelde eisen.
Artikel 5, eerste lid, van de Waz bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld met betrekking tot hulpverlening en besluitvorming, welke erop zijn gericht te verzekeren dat iedere beslissing tot het afbreken van zwangerschap met zorgvuldigheid wordt genomen en alleen dan uitgevoerd, indien de noodsituatie van de vrouw deze onontkoombaar maakt.
De eisen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Waz zijn neergelegd in het Besluit afbreking zwangerschappen (Baz).
Ingevolge artikel 6 van de Waz wordt de vergunning ten aanzien van een kliniek overigens slechts verleend indien:
a. de kliniek wordt beheerd door een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid welke geen winst nastreeft;
b. wordt voldaan aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen omtrent bestuur en beheer van de kliniek, werkwijze, personeel, huisvesting en uitrusting, opdat gewaarborgd is dat de behandeling voldoet aan de eisen die daaraan uit medisch en verpleegkundig oogpunt behoren te worden gesteld, alsmede omtrent de samenstelling van het bestuur;
c. de kliniek bij de behandeling van de afbreking van zwangerschappen volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels samenwerkt met een of meer ziekenhuizen;
d. de tariefstelling geschiedt door het Centraal Orgaan Ziekenhuistarieven of een ander, door Onze Minister aan te wijzen, orgaan;
e. de rechtspersoon, die de kliniek beheert, jaarlijks verslag doet van de gang van zaken op medisch en financieel gebied in het voorafgaande kalenderjaar en dat verslag algemeen verkrijgbaar stelt;
f. de rechtspersoon, die de kliniek beheert en geen openbaar lichaam is, krachtens de statuten de jaarrekening ter verkrijging van een verklaring daaromtrent door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek doet onderzoeken.
2. De vergunning heeft slechts mede betrekking op afbreking in een kliniek van
zwangerschappen die langer dan dertien weken hebben geduurd, indien aan daartoe bij
de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, onder b en c, te stellen
nadere eisen van medische en verpleegkundige aard is voldaan.
Artikel 18, eerste lid, Baz bepaalt dat tussen het bestuur van de kliniek en het bestuur van een ziekenhuis in de omgeving van de kliniek een samenwerkingsovereenkomst dient te zijn gesloten. Het tweede lid bepaalt dat de overeenkomst in ieder geval strekt tot het verlenen van hulp vanwege het ziekenhuis aan en ten behoeve van patiënten van de kliniek, op verzoek van de arts die in de kliniek een behandeling verricht. Die hulp omvat in ieder geval diagnostische en therapeutische consultatie van aan het ziekenhuis verbonden medische specialisten.
De rechtbank overweegt als volgt.
Allereerst wijst de rechtbank er op dat ten tijde van de totstandkoming van de Waz geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van mobiele klinieken als de onderhavige.
Naar het oordeel van de rechtbank dient evenwel het bestreden besluit tóch aan deze wet en aan de strekking daarvan te worden getoetst.
Verweerder heeft de vergunning geweigerd omdat niet is voldaan aan het vereiste dat een samenwerkingsovereenkomst met een ziekenhuis in de omgeving van de kliniek is gesloten.
Voorts is de vergunning geweigerd omdat van een voortdurende mogelijkheid tot toezicht op de hulpverlening geen sprake zou kunnen zijn. Deze weigeringsgrond is evenwel niet langer gehandhaafd, zoals ter terechtzitting namens verweerder naar voren is gebracht.
Ten aanzien van het namens eiseres ingediende verzoek om in ieder geval een vergunning voor de mobiele unit op een andere plaats dan een schip, heeft verweerder overwogen dat eiseres daartoe een nieuwe aanvraag kan indienen onder overlegging van een samenwerkingsovereenkomst met een ziekenhuis in de omgeving van de unit.
Thans dient de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht de gevraagde vergunning heeft geweigerd op grond van het feit dat eiseres een overeenkomst heeft gesloten met een ziekenhuis (het Slotervaartziekenhuis) dat, in strijd met artikel 18 Baz, niet in de omgeving van de kliniek van eiseres is gelegen, in ieder geval in de periode(n) dat de kliniek zich in het buitenland bevindt.
In het bestreden besluit heeft verweerder gemotiveerd dat de samenwerkingsovereenkomst met een ziekenhuis in de omgeving het oog heeft op de mogelijkheid van diagnostische en therapeutische consultatie en hulpverlening door aan dat ziekenhuis verbonden medische specialisten. Verweerder sluit niet uit dat de gesloten overeenkomst met het Slotervaartziekenhuis toereikend is voor consultatie en advies, maar sluit wel uit dat dit toereikend is in het geval van “bijvoorbeeld acute hulpverlening”. Dit standpunt wordt herhaald in de pleitnotitie, waarin verweerder onder meer stelt dat “ het doel van de samenwerkingsovereenkomst is het garanderen van hulp met alle mogelijke middelen indien er onverhoopt complicaties optreden of een andere vorm van medische zorg noodzakelijk is”.
De rechtbank trekt hieruit de conclusie dat verweerder met name het ontbreken van de mogelijkheid van het bieden van acute hulpverlening bij zich eventueel voordoende complicaties op zee, derhalve niet in de omgeving van, in casu, het Slotervaartziekenhuis, ten grondslag heeft gelegd aan de weigering de vergunning te verlenen.
Niet is in geschil dat in casu sprake is van een specifiek en uniek geval, waarop de Waz niet ziet; de kliniek van eiseres is een unit geplaatst op een schip en bevindt zich (regelmatig) als zodanig in het buitenland.
In de Nota van toelichting bij artikel 18 Baz (Stb. 1984, 218), is met zoveel woorden vermeld dat “het onverwijld opnemen en behandelen van patiënten uit de kliniek in geval van complicaties” als onderwerp van de samenwerkingsregeling tussen een kliniek en een ziekenhuis is komen te vervallen. Daarbij wordt verwezen naar de gangbare medisch-ethische normen en erkenningseisen, die in andere wetten en regelgeving zijn opgenomen.
In de Waz is geen verwijzing opgenomen naar de andere in Nederland van kracht zijnde wet- en regelgeving waarbij de kwaliteit van medische zorg is geregeld en gewaarborgd (onder andere) in gevallen, waarbij het bieden van acute hulp geboden is.
Het vorenstaande betekent, naar het oordeel van de rechtbank, dat direct noch indirect het bieden van acute hulp bij eventuele complicaties nog als overeen te komen onderdeel kan worden vereist bij een samenwerkingsovereenkomst tussen een kliniek en een ziekenhuis.
Dat de kliniek van eiseres zich als zodanig vaak in het buitenland bevindt en zich dus niet (permanent) in de omgeving van het Slotervaartziekenhuis bevindt, kan derhalve niet (meer) van invloed zijn.
Verweerder heeft zich, bij de afweging of de afstand tussen de kliniek en het Slotervaartziekenhuis in het kader van adequate en zorgvuldige hulpverlening aanvaardbaar is, op het standpunt gesteld dat het doel van de samenwerkingsovereenkomst, ondanks het komen te vervallen van de in het vorenstaande geciteerde zinsnede, nog steeds betreft het waarborgen van de mogelijkheid om in geval van complicaties hulp te kunnen zoeken bij een nabij gelegen ziekenhuis.
De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt niet zondermeer kan worden gevolgd, nu de Nota van toelichting ter zake toch duidelijk is en verweerder in het bestreden besluit geen nadere invulling heeft gegeven aan het begrip “in de omgeving”, zoals opgenomen in artikel 18 Baz, bezien in het kader van de vereiste adequate en zorgvuldige hulpverlening. Dit klemt temeer nu sprake is van een specifieke en unieke situatie waarin de verplichting tot het verlenen van adequate medische zorg, zoals die in Nederland, middels wet- en regelgeving geldt, niet kan worden opgelegd aan de buitenlandse ziekenhuizen van waaruit bij eventuele complicaties acute hulp dient te worden geboden, terwijl niet kan worden ontkend dat aanvankelijk het omgevingsvereiste mede zag op het kunnen verlenen van acute hulp. Verweerder heeft aan deze specifieke situatie in het bestreden besluit geen overwegingen gewijd, zodat het besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
Daar komt nog bij dat eisers en het Slotervaartziekenhuis in hun samenwerkingsovereenkomst, die is voorgeschreven ingevolge artikel 6, eerste lid, sub c Waz, het verlenen van hulp aan en ten behoeve van patiënten van eiseres welke hulp in ieder geval diagnostische en therapeutische consultatie van aan het ziekenhuis verbonden medische specialisten omvat, hebben geregeld.
Daarmee voldoet deze overeenkomst in elk geval aan de nadere eisen, zoals geformuleerd in artikel 18, tweede lid, Baz. Dat de overeenkomst niet méér regelt dan gelet op de formulering van dit tweede lid minimaal is voorgeschreven, maakt dat niet anders.
Met betrekking tot de vraag in hoeverre de samenwerkingsovereenkomst ten aanzien van de daarin opgenomen diagnostische en therapeutische hulp ook voldoet aan het in artikel
18, eerste lid Baz opgenomen criterium van “een ziekenhuis in de omgeving”, overweegt de rechtbank als volgt.
Niet kan worden voorbijgegaan aan het gegeven dat in de huidige tijd diagnostische en therapeutische hulp eveneens kan worden verstrekt middels diverse alternatieve communicatiemiddelen, die steeds geavanceerder worden. Voor een adequate en zorgvuldige hulpverlening is, zo oordeelt de rechtbank, de feitelijke nabijheid van een ziekenhuis, waarmee een samenwerkingsovereenkomst is gesloten, dan ook niet langer zonder meer geboden.
Tegen deze achtergrond had het in de rede gelegen dat verweerder een nadere invulling had gegeven van het begrip “in de omgeving”, daarmee recht doende aan de voortschrijdende techniek ook op het gebied van de communicatie. Bij het beoordelen van deze vergunningaanvraag had verweerder ook dit aspect dienen te betrekken bij de beantwoording van de vraag of de afstand tussen het Slotervaartziekenhuis en de kliniek van eiseres aanvaardbaar is. Verweerder heeft dit evenwel nagelaten.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de conclusie van verweerder dat de samenwerkingsovereenkomst tussen eiseres en het Slotervaartziekenhuis niet voldoet aan de daaraan in de wet gestelde eisen en dan met name de eis dat het ziekenhuis in de omgeving van de kliniek dient te liggen, onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd.
Met betrekking tot de grief dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit heeft aangegeven dat eiseres met betrekking tot haar verzoek haar in elk geval een vergunning te verlenen, die alleen voor Nederland geldt, een nieuwe aanvraag moet indienen, overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd uiteengezet dat voor een mobiele eenheid op een andere plaats dan een schip sprake dient te zijn van een samenwerkingsovereenkomst met een ziekenhuis in de omgeving van de unit, die, zo heeft de rechtbank begrepen, onder meer zou kunnen zijn geplaatst op een vrachtwagen. Verweerder heeft deze motivering in het verweerschrift aangevuld met de eis dat deze unit door de Inspectie voor de Gezondheidszorg dient te worden beoordeeld om te bezien of aan alle eisen wordt voldaan. Uit de door eiseres overgelegde stukken kon niet worden afgeleid dat een dergelijke controle heeft plaatsgevonden.
Uit het dossier blijkt dat de vergunningaanvraag was gericht op het verkrijgen van een vergunning tot het verrichten van zwangerschapsafbrekingen in een mobiele behandelkamer.
Het komt de rechtbank voor dat de inspecteur bij zijn advisering in het kader van de eisen waaraan de unit diende te voldoen, bij zijn onderzoek ter zake niet heeft betrokken of deze unit op een schip, op vaste grond of op een vrachtwagen wordt geplaatst.
De rechtbank houdt het er dan ook voor dat de conclusie dat de unit, waarvan is aangenomen dat deze op een schip wordt geplaatst, voldoet aan de daaraan te stellen eisen, eveneens geldt ten aanzien van plaatsing van diezelfde (of een vergelijkbare) unit elders.
Ter terechtzitting is door verweerder nog het standpunt ingenomen dat een territoriale beperking van de vergunning, zoals eiseres wenst, niet mogelijk is omdat het verlenen van een vergunning nu eenmaal impliceert dat de strafbaarheid van zwangerschapsafbreking wordt opgeheven wanneer deze door (de vergunninghoudende) eiseres in Nederland en overal ter wereld op Nederlandse vaartuigen, wordt toegepast.
Voorts acht verweerder het opnemen van een territoriale begrenzing in een aan de vergunning te verbinden voorschrift niet mogelijk, gelet op de laatste volzin van artikel
7 Waz. Daarin is bepaald dat voorschriften slechts betrekking mogen hebben op de onderwerpen waaromtrent en voor zover daarover bij of krachtens de artikelen 5 en 6 Waz eisen zijn gesteld.
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt. Daartoe is redengevend dat in artikel 6, eerste lid, sub c, Waz juncto artikel 18, eerste lid, Baz de voorwaarde is gesteld van een samenwerkingsovereenkomst met een ziekenhuis in de omgeving. Weliswaar dient het begrip ‘omgeving’, zoals hiervoor is overwogen, niet in alle omstandigheden meer letterlijk te worden genomen, maar aan het begrip kan daarmee niet een territoriale betekenis worden ontzegd.
De rechtbank stelt derhalve vast dat artikel 6 Waz, waar artikel 18 Baz een nadere invulling aan geeft, wél een territoriale eis stelt. Op grond hiervan heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, de mogelijkheid om aan een vergunning voorschriften ten aanzien van een territoriale begrenzing van de geldigheid daarvan te verbinden. Verweerder heeft dit miskend.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert en daarmee in strijd is gekomen met artikel 3:46 juncto 7:12 Awb.
Dit betekent dat het besluit niet in stand kan blijven en in aanmerking komt om te worden vernietigd. Het beroep is gegrond.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres heeft moeten maken voor de behandeling van het beroep. Het bedrag van deze kosten wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro) voor verleende rechtsbijstand.
Voorts dient het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,- euro (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro) te betalen door de Staat der Nederlanden
(Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) aan eiseres;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) het griffierecht ad € 218,- euro (zegge: tweehonderd en achttien euro) aan eiseres vergoedt.
Gewezen door mr.A.W.P. Letschert, voorzitter, en mrs. P.H.A. Knol en B.J. Schueler, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. S. Kramer, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op:
door mr. A.W. P. Letschert, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: A