Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
Voorlopige voorzieningen
UITSPRAAK
ALS BEDOELD IN ARTIKEL 8:84
VAN DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
in het geding met reg. nrs.: AWB 03/978 BESLU
AWB 03/1064 BESLU
AWB 03/1361 BESLU
AWB 03/1396 BESLU
van:
1. [verzoeker1] en 19 andere nader genoemde verzoekers, allen wonende te Aalsmeer,
allen vertegenwoordigd door mr. F.H. Koers, advocaat te Amsterdam,
2. a. de Stichting Vrienden van het Gein, gevestigd te Amsterdam,
vertegenwoordigd door [verzoeker2b], en
b. [verzoeker2b], wonende te Amsterdam,
3. de Vereniging Platform Vliegoverlast Amsterdam, gevestigd te Amsterdam,
vertegenwoordigd door dr. K. Weijer, voorzitter van het Platform,
4. de Raad van de gemeente Aalsmeer en 26 nader genoemde natuurlijke personen wonende te
Aalsmeer dan wel Kudelstaart,
allen vertegenwoordigd door mr. F. van der Heijden en mr. H. Ellerman,
verzoekers,
tegen:
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, zetelend te 's-Gravenhage,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te 's-Gravenhage.
Tevens neemt als partij aan het geding deel:
N.V. Luchthaven Schiphol te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, derde belanghebbende, vertegenwoordigd door mr. Th.J. Douma, advocaat te Haarlem.
1. PROCESVERLOOP
De voorzieningenrechter (hierna: de rechter) heeft van verzoekers sub 1 tot en met 3 op respectievelijk 10 maart 2003, 7 maart 2003 en 28 maart 2003 verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening ontvangen. Op 31 maart 2003 is een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ontvangen van de gemeente Aalsmeer, de Burgemeester, het College van Burgemeester en Wethouders en gemeenteraad van de gemeente Aalsmeer, alsmede van 26 natuurlijke personen, wonende te Aalsmeer dan wel Kudelstaart.
De verzoeken hangen samen met de door verzoekers ingediende bezwaarschriften van respectievelijk 6 maart 2003, 28 februari 2003, 23 maart 2003 en 28 maart 2003 tegen het door verweerder als zodanig aangeduide "Besluit overgangsjaar Schiphol" van 17 februari 2003 (hierna ook: het BOS).
De verzoeken zijn op 2 april 2003, voortgezet op 24 april 2003, ter zitting behandeld. Ter zitting van 24 april 2003 is het onderzoek gesloten.
2. OVERWEGINGEN
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemproce-dure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en is dit niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
Verzoekers sub 1 en sub 2b en de onder sub 4 bedoelde natuurlijke personen zijn allen woonachtig in de nabijheid van de luchthaven Schiphol en zijn op die grond aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Zij zijn derhalve ontvankelijk in hun verzoek. Gelet op hun doelstellingen en het feit dat hun activiteiten gebieden betreffen binnen een straal van 35 kilometer rondom Schiphol, zijn ook de verzoekers sub 2a en 3 aan te merken als belanghebbenden in de zin van de Awb, zodat zij in hun verzoeken kunnen worden ontvangen.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van verzoekers sub 4, voor zover het verzoek is gedaan door (bestuursorganen van) de gemeente Aalsmeer, overweegt de rechter het volgende.
Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet - voor zover hier relevant - is het college van burgemeester en wethouders bevoegd rechtsgedingen namens de gemeente of het gemeentebestuur te voeren, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.
De rechtbank overweegt dat de gemeente Aalsmeer tegen het bestreden besluit een bezwaarschrift en een gelijkluidend verzoekschrift heeft ingediend namens alle organen van de gemeente. Nu het verzoekschrift (mede) door de raad van de gemeente Aalsmeer is ingediend, kan het er naar het oordeel van de rechter voor worden gehouden dat de raad in dit geval anders heeft beslist in de zin van bovengenoemd artikel van de Gemeentewet, zodat van genoemde organen van de gemeente alleen de raad in deze procedure als procespartij wordt aangemerkt.
Op 20 februari 2003 is de nieuwe Polderbaan op de luchthaven Schiphol in gebruik genomen. Met ingang van diezelfde datum is in werking getreden hoofdstuk 8 van de Wet Luchtvaart, de zogenaamde Schipholwet (Wet van 27 juni 2002 tot wijziging van de Wet Luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, Stb 2002, 374 (alsmede twee algemene maatregelen van bestuur: het Luchthavenindelingsbesluit (LIB, Stb 2002, 591) en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB, Stb 2002, 592). Op 17 februari 2003 heeft verweerder, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vastgesteld het Besluit Overgangsjaar Schiphol (hierna: BOS), welk besluit is gepubliceerd in de Staatscourant, nummer 34, 18 februari 2003. Bij de publicatie in de Staatscourant is de clausule opgenomen dat een ieder wiens belang rechtstreeks bij het besluit betrokken is, tegen deze beslissing binnen zes weken na de dag van plaatsing van het besluit in de Staatscourant bezwaar kan maken.
Het BOS is op 17 februari 2003 vastgesteld door de staatssecretarissen van beide ministeries die de bevoegdheid tot het vaststellen van het BOS ontlenen aan de portefeuilleverdeling tussen de minister en de staatssecretaris, waarbij de luchtvaart tot het beleidsterrein van laatstgenoemde behoort. De staatssecretarissen hebben van hun bevoegdheid gebruik gemaakt enkele dagen voor de inwerkingtreding van hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart. Nu vanaf 20 februari 2003 de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling en het vervangen van de grenswaarde ex artikel 8:23 van de Wet Luchtvaart bestond, - en het BOS ook eerst in werking is getreden met ingang van 20 februari 2003 - wordt voor de beoordeling van het karakter van het besluit van 17 februari 2003 er van uitgegaan dat de besluitvorming is geschied onder de werking van de nieuwe wet.
Vooreerst wordt overwogen dat het BOS kan worden aangemerkt als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het BOS is dan ook te beschouwen als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
De rechter ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag of het BOS een besluit is waartegegn bezwaar of beroep openstaat.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar en beroep worden ingesteld.
Namens verzoekers sub 1 is hieromtrent aangevoerd dat het BOS geen algemeen verbindend voorschrift is omdat het geen algemene, zelfstandige normstelling bevat. Volgens verzoekers sub 1 wordt de algemene normstelling juist voor de concrete situatie -voor een deel- opzij gezet. Een ander oordeel zou tot het onaanvaardbare gevolg leiden dat via een ministerieel besluit de werking van een algemene maatregel van bestuur opzij gezet zou kunnen worden, aldus deze verzoekers.
Verzoekers sub 4 hebben in dit verband het volgende naar voren gebracht. Hoewel het BOS lijkt te worden gepresenteerd als een besluit dat leidt tot een wijziging van het LVB zelf, is het niet aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. In dat kader is van belang dat er feitelijk één geadresseerde, N.V. Luchthaven Schiphol, is en dat voor een concrete situatie vrijstelling is verleend van een regel als vervat in het LVB. Het BOS strekt tot opheffing van het publiekrechtelijk verbod als bedoeld in artikel 3.1.5, vierde lid, van het LVB. Voorts duidt ook de onder het BOS opgenomen rechtsmiddelenclausule erop dat hier sprake is van een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat.
De rechter overweegt dienaangaande het volgende.
Blijkens de parlementaire geschiedenis van Awb en de op basis van die wet tot stand gekomen jurisprudentie kan een besluit als een algemeen verbindend voorschrift worden aangemerkt als sprake is van extern werkende regels, uitgaande van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent, waarbij deze regels een algemeen karakter hebben en een zelfstandige normstelling inhouden.
Ingevolge artikel 8.15 van de Wet luchtvaart wordt voor de luchthaven een luchthavenverkeerbesluit (hierna: LVB) vastgesteld.
Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, van de Wet luchtvaart bevat het LVB regels omtrent het luchthavenverkeer voor zover die regels noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid, de geluidbelasting, de lokale luchtverontreiniging en de geurbelasting.
Ingevolge artikel 8.17, derde lid, van de Wet luchtvaart kan het LVB regels bevatten omtrent:
a. de wijze van gebruik van de luchtverkeerwegen;
b. de tijdstippen waarop, de frequentie waarmee en de categorieën van luchtvaartuigen waarmee van het luchtruim gebruik gemaakt wordt.
Ingevolge artikel 8.17, vijfde lid, aanhef en sub b, van de Wet luchtvaart bevat het LVB in ieder geval de grenswaarden voor de geluidbelasting, waarbij in ieder geval punten in of aan de rand van woonbebouwing in de nabijheid van de luchthaven bepaald worden met de grenswaarden die op ieder van die punten van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet luchtvaart kan de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer indien ten gevolge van groot onderhoud van een baan of door een bijzonder voorval het normale gebruik van de luchthaven naar hun oordeel ernstig wordt belemmerd:
a. vrijstelling verlenen van een regel in het luchthavenverkeerbesluit;
b. een in het luchthavenverkeerbesluit vastgelegde grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt vervangen door een andere grenswaarde.
Ingevolge artikel 3.1.5, vierde lid, van het LVB is het gebruik van het banenstelsel gebonden aan de in het artikellid nader omschreven beperkingen. De in het BOS opgenomen vrijstelling van artikel 3.1.5. van het LVB houdt wijziging van de beperkingen in en maakt het onder meer mogelijk dat gedurende het overgangsjaar tussen 23.00 en 6.00 uur gebruik wordt gemaakt van de Aalsmeerbaan. Tevens voorziet het BOS in een verhoging van de grenswaarden voor de geluidbelasting gedurende het etmaal in 14 van de 35 handhavingspunten en in lagere grenswaarden in de overige 21 handhavingspunten.
De rechter is van oordeel dat Het BOS dient te worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Verweerder heeft met de regels van het BOS een zelfstandige normstelling gegeven ten aanzien van het gebruik van de banen en de geluidsbelasting.
Deze regels zijn bovendien nauw verknoopt met het voorschrift waar zij een nadere uitwerking van zijn, zodat kan worden gezegd dat zij het -algemene- karakter van dat voorschrift volgen. Anders dan verzoekers sub 1 is de rechter voorts van oordeel dat sprake is van diverse normadressaten. Naast de N.V. Luchthaven Schiphol kan daarbij gedacht worden aan luchtvaartmaatschappijen en alle anderen die gebruik maken van de luchthaven, zodat de groep van personen tot wie de norm zich richt in beginsel onbegrensd is.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het BOS een besluit is waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep openstaat. Hieraan kan niet afdoen dat onder het besluit een bezwaarclausule is opgenomen. Het enkele opnemen van een dergelijke clausule kan immers het (karakter van een) besluit als zodanig niet aantasten.
De voorzieningenrechter verklaart zich derhalve onbevoegd van de verzoeken kennis te nemen. Gelet op het vonnis van heden in het tegelijkertijd behandelde kort geding dat verzoekers sub 4 hebben aangespannen, is de burgerlijke rechter bevoegd van de vordering kennis te nemen.
De rechter ziet in dit geval aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door verzoekers sub 1 en sub 4 gemaakte proceskosten. Daartoe wordt overwogen dat verweerder verzoekers op het verkeerde spoor heeft gezet door een (onjuiste) rechtsmiddelenclausule te vermelden. Daarbij komt dat aan de onderhavige beslissing nieuwe regelgeving ten grondslag ligt en het voor verzoekers dan ook niet redelijkerwijs duidelijk hoefde te zijn dat bij de publicatie van het BOS een onjuist rechtsmiddel was opgenomen.
Deze kosten zijn voor op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht voor zowel verzoekers sub 1 als verzoekers sub 4 vastgesteld op € 644,- (ieder 1 punt voor het verzoekschrift en ieder 1 punt voor het verschijnen van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; waarde per punt € 322,- en wegingsfactor 1).
De rechter ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:82, vierde lid, van de Awb te bepalen dat verweerder aan verzoekers sub 1 tot en met sub 4 het door hen betaalde griffierecht van respectievelijk € 116,-, € 232,-, € 232,- en € 232,- dient te worden vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter:
- verklaart zich onbevoegd;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers sub 1 en verzoekers sub 4 tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderdenvierenveertig euro) te betalen door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan zowel verzoekers sub 1 als verzoekers sub 4;
- bepaalt dat de Staat der Nederland (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan verzoekers 1 tot en met verzoekers sub 4 het door hen betaalde griffierecht van respectievelijk € 116,-, € 232,-, € 232,- en € 232,- vergoedt.
Gewezen door mr. M. de Rooij, voorzieningenrechter,
in tegenwoordigheid van mr. M. Nubé, griffier
en openbaar gemaakt op:
de griffier, de voorzieningenrechter,
Afschrift verzonden op:
Coll.:
D: A