Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met registratienummer AWB 01/688 AKW
van:
[eiseres],
wonende te [woonplaats], eiseres,
vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Geffen,
tegen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank,
gevestigd te Amstelveen, verweerder,
vertegenwoordigd door N. Zuidersma.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 16 februari 2001 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 10 januari 2001.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 10 januari 2002.
2. OVERWEGINGEN
Bij primair besluit van 26 april 2000 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat zij met ingang van het tweede kwartaal van 2000 geen recht heeft op kinderbijslag ten behoeve van haar dochters [betrokkene 1] en [betrokkene 2], geboren op respectievelijk 5 juni 1985 en 10 april 1987. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Ingevolge de artikelen 7, eerste lid, en 7b, eerste en tweede lid, van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), zoals die wet is gewijzigd bij de Wet beperking export uitkeringen (in werking getreden met ingang van 1 januari 2000), kan de verzekerde voor een eigen kind dat jonger is dan 18 jaar en door de verzekerde in belangrijke mate wordt onderhouden recht hebben op kinderbijslag. Dat recht bestaat in beginsel niet indien het kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal buiten Nederland woont, tenzij het kind woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. Met de Federale Republiek India is door het Koninkrijk der Nederlanden een dergelijk verdrag niet gesloten.
Tussen partijen is niet in geschil dat [betrokkene 1] en [betrokkene 2] op 25 februari 2000 naar India zijn vertrokken en daar vijf jaar zullen verblijven.
Eiseres is echter - kort weergegeven - van mening het beëindigen van het recht op kinderbijslag een inbreuk vormt op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voorts zou de Wet beperking export uitkeringen een ongerechtvaardigde discriminatie tot gevolg hebben, welke in strijd is met artikel 14 van het EVRM en met artikel 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Eiseres heeft er in dit verband op gewezen dat het door de wet te dienen doel niet in een redelijke verhouding staat tot het nadeel dat zij van het gemaakte onderscheid ondervindt, mede gelet op het feit dat controle ook kan plaatsvinden door de kostschool in India waar de kinderen op zitten. De Wet beperking export uitkeringen zou eveneens in strijd zijn met artikel 11, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR).
De rechtbank overweegt het volgende.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit in inbreuk vormt op de waarborging van het recht van eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Genoemde bepaling luidt, in de Nederlandse vertaling, als volgt:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom (…)." Om een beroep te kunnen doen op dit recht is vereist dat de bepaling in het onderhavige geval van toepassing is, met andere woorden dat sprake is van eigendom ("possessions") in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat het recht op kinderbijslag onder het eigendomsbegrip valt, gewezen op het arrest Gaygusuz tegen Oostenrijk van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM; EHRM 16 september 1996, RSV 1997/234).
De rechtbank is van oordeel dat het recht op een socialezekerheidsuitkering slechts als "possession" in de zin van artikel 1 Eerste Protocol kan worden gekwalificeerd wanneer in dat verband sprake is van het betalen van bijdragen of premies aan een sociaal verzekeringssysteem. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in het Gaygusuz-arrest zelf maar ook in enkele ontvankelijkheidsbeslissingen die daar op zijn gevolgd.
Het EHRM overweegt in het Gaygusuz-arrest uitdrukkelijk dat het recht op de bijstandsuitkering dat in geding was, gekoppeld was aan het betalen van bijdragen aan het werkloosheidsverzekeringsfonds (unemployment insurance fund). Daarom was sprake van een "pecuniary right for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1", aldus het EHRM. In de ontvankelijkheidsbeslissing in de zaak Skorkiewicz tegen Polen (EHRM 1 juni 1999, appl. nr. 39860/98) bevestigt het EHRM dit oordeel. "The Court recalls that the making of contributions to a pension fund may, in certain circumstances create a property right (…) The Court furhter recalls that the rights stemming from paying contributions to social insurance systems are pecuniary rights for the purpose of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention (the Gaygusuz v. Austria judgment of 16 September 1996 …)," aldus het EHRM. Gelijke of vergelijkbare overwegingen zijn te vinden in de ontvankelijkheidsbeslissingen Domalewski tegen Polen (EHRM 15 juni 1999, appl. nr. 34610/97) en Jankovic tegen Kroatie (EHRM 12 oktober 2000, appl. nr. 43440/98, USZ 2001/76).
De rechtbank leidt uit het feit dat het EHRM het criterium van premiebetaling herhaaldelijk noemt, af dat het EHRM aan het begrip "possession" in artikel 1 van het Eerste Protocol een ander invulling geeft dan aan het begrip "civil rights" in artikel 6 van het EVRM. Met betrekking tot de toepasselijkheid van laatstgenoemde begrip op socialezekerheidsuitkeringen heeft het EHRM in de zaak Feldbrugge geoordeeld dat een Ziektewetuitkering onder het bereik van artikel 6 van het EVRM valt onder meer vanwege de civielrechtelijke kenmerken van de regeling, zoals de band met de arbeidsovereenkomst (EHRM 29 mei 1986, Feldbrugge tegen Nederland, RSV 1987/23). Vervolgens heeft het EHRM geoordeeld dat op grond van de rechtsontwikkeling en op grond van het "principle of equality of treatment" de algemene regel is dat artikel 6 van het EVRM van toepassing is op het terrein van de sociale zekerheid, daaronder tevens begrepen de bijstand (EHRM 28 mei 1993, Schuler-Zgraggen tegen Zwitserland, RSV 1994/69). Deze algemene regel geldt blijkbaar niet bij de uitleg van het begrip "possession" in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol.
Ingevolge artikel 29a van de AKW worden kinderbijslaguitkeringen bekostigd uit de algemene middelen. Mitsdien is artikel 1 van het Eerste Protocol niet van toepassing in het onderhavige geval en komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling of sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op het recht van eigendom noch aan de beoordeling of sprake is van ontoelaatbare discriminatie in de zin van artikel 14 van het EVRM.
Ter beantwoording van de vraag of in het onderhavige geval sprake is van een verboden discriminatie in de zin van artikel 26 van het IVBPR overweegt de rechtbank allereerst dat aannemelijk is, en door verweerder niet is bestreden, dat door de beperking van de export van uitkeringen de groep van AKW-verzekerden die afkomstig zijn uit een land dat niet tot de Europese Unie behoort en waarmee Nederland geen verdrag heeft gesloten, relatief zwaarder wordt getroffen dan zij die altijd in Nederland hebben verbleven. Naar het oordeel van de rechtbank is er dus sprake van een onderscheid in behandeling naar nationale of sociale herkomst in de zin van artikel 26 van het IVBPR.
De rechtbank is echter van oordeel dat het doel van de regeling (waarborging van de rechtmatigheid van de betaling van uitkeringen op het gebied van de sociale zekerheid) het gemaakte onderscheid redelijkerwijs kan rechtvaardigen. De vraag is vervolgens of het gebruikte middel tot het door het maken van het onderscheid te dienen doel in een redelijke verhouding staat. Voor de beoordeling van de (dis)proportionaliteit is naar het oordeel van de rechtbank, anders dan verweerder heeft aangevoerd, de in artikel XIII van de Wet beperking export uitkeringen opgenomen overgangsregeling niet relevant. Die overgangsregeling verschuift immers de werking van de gewraakte bepalingen in de tijd slechts voor verzekerden die in het kwartaal voorafgaand aan de dag van inwerkingtreding van de wet BEU recht hebben op kinderbijslag ten behoeve van een kind dat op de laatste dag van dat kwartaal niet in Nederland woont. In gevallen als het onderhavige, waarin de kinderen pas na 1 januari 2000 Nederland hebben verlaten, is de overgangsregeling helemaal niet van toepassing.
De rechtbank acht desalniettemin het door de wetgever gemaakte onderscheid niet disproportioneel. Immers, de wettelijke regeling laat open dat op basis van internationale overeenkomsten afspraken kunnen worden gemaakt over controle, in welk geval wel een recht op kinderbijslag zou bestaan. De omstandigheid dat de AKW-verzekerden met betrekking tot (het tempo van) de totstandkoming van verdragen afhankelijk zijn van de inzet van de Nederlandse overheid, maakt het gemaakte onderscheid naar het oordeel van de rechtbank niet disproportioneel. Eiseres heeft voorts niet aangevoerd en minstens aannemelijk gemaakt dat de Nederlandse overheid niet serieus bereid zou zijn dergelijke afspraken te maken met India. De stelling van eiseres dat andere vormen van samenwerking en controle eveneens aan het bereiken van de gestelde doelen zouden kunnen bijdragen, en in haar geval de kostschool waarop haar kinderen zitten de nodige controle zou kunnen uitoefenen, miskent dat een solide rechtsgrondslag noodzakelijk is voor zijdens de Nederlandse overheid ter plaatse in te stellen onderzoeken en dat er voldoende garanties dienen te zijn voor de noodzakelijke medewerking van de plaatselijke autoriteiten.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van een verboden discriminatie in de zin van artikel 26 van het IVBPR.
Tenslotte heeft eiseres betoogd dat de onderhavige weigering van kinderbijslag zou indruisen tegen het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van het IVESCR. Deze bepaling luidt:
"De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht te verzekeren, daarbij het essentieel belang erkennende van vrijwillige internationale samenwerking."
Toetsing aan deze verdragsbepaling is slechts mogelijk, indien deze behoort tot die in artikel 93 en 94 van de Grondwet bedoelde bepalingen, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden. De rechtbank is van oordeel dat artikel 11, eerste lid, van het IVSCR niet een dergelijke bepaling is. Gelet op de bewoording en strekking is sprake van algemeen geformuleerde sociale doelstellingen, tot het nastreven en verwezenlijken waarvan de verdragsstaten zich hebben verbonden, veeleer dan van een door die verdragsstaten erkend recht, waarop de burgers zich in de nationale rechtsorde zonder meer kunnen beroepen. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de CRvB van 21 januari 1994 met betrekking tot onderdelen van artikel 12 van het IVESCR (RSV 1994/192) en de uitspraak van de President van de CRvB van 24 augustus 2001 met betrekking tot een onderdeel van artikel 13 van het IVESCR (USZ 2001/252). De rechtbank ziet onvoldoende basis om een afwijkend standpunt in te nemen in die zin dat de onderhavige bepaling wel tot de in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet bedoelde, naar inhoud een ieder verbindende bepalingen zou kunnen worden gerekend. De bewoording en strekking van de bepaling is naar het oordeel van de rechtbank in elk geval niet zodanig dat daaraan een recht op kinderbijslag ten aanzien van in het buitenland verblijvende kinderen kan worden ontleend, waarop de burgers zich in de nationale rechtsorde zonder meer zouden kunnen beroepen.
Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht en op goede gronden heeft beslist dat eiseres met ingang van het tweede kwartaal van 2000 geen recht heeft op kinderbijslag. Het beroep van eiseres is derhalve ongegrond.
Nu het beroep ongegrond zal worden verklaard kan de rechtbank gelet op het bepaalde in artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht niet toekomen aan beoordeling van het door eiseres gedane verzoek om schadevergoeding.
Voor vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht en een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. BESLISSING
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. E.E.V. Lenos, rechter,
in tegenwoordigheid van mr. G.M. Beunk, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Doc: B