Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
UITSPRAAK
reg.nr. : AWB 99/4046 WET
inzake : A, wonende te B, eiser,
tegen : de Minister van Buitenlandse Zaken, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUITEN
Het met een besluit gelijk te stellen uitblijven van een tijdig besluit op eisers bezwaarschrift van 15 oktober 1998, alsmede het besluit van verweerder van 7 juni 1999, kenmerk: DJZ/BR-1052/99-cs.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 17 september 1998 heeft verweerder de door eiser verzochte legalisatie van een geboorteakte geweigerd.
Tegen dit besluit heeft mr. M. Tjebbes, advocaat te Amsterdam, namens eiser op 15 oktober 1998 een bezwaarschrift aan verweerder gezonden.
Tegen het uitblijven van een beslissing op dit bezwaarschrift heeft mr. M. Tjebbes, voornoemd, namens eiser bij beroepschrift van 26 april 1999 bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft desgevraagd de op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden en op 25 mei 1999 een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft daarbij met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtbank verzocht om geheimhouding van de stukken die zijn voorzien van de aanduiding "geheim".
Bij besluit van 7 juni 1999 heeft verweerder alsnog op het bezwaarschrift beslist.
Op 8 juni 1999 en 7 juli 2000 zijn namens eiser nadere gronden van het beroep ingediend.
Op 27 juli 2000 is een nader verweerschrift ingediend.
Bij beslissing ex artikel 8:29, derde lid, van de Awb van 28 augustus 2000 heeft de rechtbank aan eiser niet toegestaan van de "geheime" stukken kennis te nemen.
Daarop is bij brief van 30 augustus 2000 namens eiser aan de rechtbank meegedeeld dat eiser geen toestemming verleent aan de rechtbank uitspraak te doen mede op grondslag van de stukken en inlichtingen waarvan de rechtbank de geheimhouding gerechtvaardigd heeft geacht.
Bij brief van 29 november 2000 zijn namens eiser nog enkele bewijsstukken in het geding gebracht.
Het beroep is op 19 december 2000 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. M. Tjebbes, voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr.drs. J.H.M. van Dinther.
3. MOTIVERING
Nu verweerder na het indienen van het beroep tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op het bezwaarschrift van eiser op 7 juni 1999 alsnog een reële beslissing op de bezwaren heeft genomen, dient het beroep tegen het uitblijven van een besluit niet-ontvankelijk te worden verklaard. Eiser heeft bij een uitspraak ter zake immers geen belang meer.
Gelet op het bepaalde in artikel 6:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt eisers beroep geacht mede te zijn gericht tegen verweerders besluit van 7 juni 1999. Het geschil tussen partijen, voor zover betrekking hebbende op dat besluit, spitst zich toe op de vraag of verweerder terecht en op goede gronden heeft beslist dat de door eiser gevraagde legalisatie van zijn geboorteakte diende te worden geweigerd omdat dit document niet rechtsgeldig is, en bovendien de inhoudelijke onjuistheid ervan vaststaat.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
Eiser, die Pakistaanse nationaliteit bezit, heeft op 19 juni 1998 bij de ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden te Islamabad, Pakistan (hierna: de ambassade), onder overlegging van diverse ondersteunende gegevens een geboorteakte ter legalisatie aangeboden.
Naar aanleiding hiervan heeft de ambassade een onderzoek ingesteld naar de juistheid van de inhoud van de akte.
Daarbij heeft verweerder vastgesteld dat het aangeboden document niet is afgegeven door de bevoegde autoriteit, alsmede dat daarin een onjuiste geboorteplaats is vermeld, zodat het niet kan worden gelegaliseerd.
Verweerder voert sinds 1996 het beleid dat voor aangeboden documenten uit de zogenaamde probleemlanden Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria en Pakistan verificatie van de inhoud van deze documenten plaatsvindt alvorens tot legalisatie kan worden overgegaan. Dat beleid is neergelegd in de "Aanwijzing probleemlanden" van 8 maart 1996 en de zogenaamde Legalisatiecirculaire van 8 mei 1996.
Eiser heeft betoogd dat verweerder niet bevoegd is het beleid van een verplichte verificatie van documenten uit de probleemlanden te voeren, omdat aan dit beleid niet een wettelijk voorschrift ten grondslag ligt. In dit verband heeft eiser erop gewezen dat de in legalisatieverdragen veronderstelde legalisatiebevoegdheid niet mede een verificatiebevoegdheid omvat. Voor zover verweerder bevoegd zou moeten worden geacht overeenkomstig de beleidsregels te handelen, moet worden gezegd dat de gevolgen van het hanteren van deze regels onevenredig zijn in verhouding tot de met de regels te dienen doelen.
Tot slot heeft eiser met betrekking tot het beleid gesteld dat de uitvoering ervan leidt tot schending van het bepaalde in artikel 36 van Pro de Wet op de Gemeentelijke Basisadministratie (Wet GBA), alsmede tot schending van de artikelen 8, 12 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR).
Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat voor verificatie geen zelfstandige wettelijke grondslag noodzakelijk is.
Zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) heeft overwogen in haar uitspraak van 18 februari 1999 (AB 1999, 143) houdt legalisatie in het door een Nederlandse autoriteit voor echt verklaren van een buitenlands document opdat het kan worden toegelaten tot de Nederlandse rechtsorde. De beslissing wordt tot uitdrukking gebracht door middel van het plaatsen van een verklaring (stempel) op het document. De beslissing tot legalisatie is veelal gebaseerd op een onderzoek naar de handtekening en/of stempels van de plaatselijke autoriteiten op het desbetreffende stuk. Het gaat om de echtheid van de (uitwendige) vorm van het document. In een aantal gevallen wordt ook de inhoud van een document geverifieerd. Een dergelijke wijze van verificatie is voor de aangeboden documenten uit onder meer Pakistan door de minister voorgeschreven.
De beslissing tot (weigering van) legalisatie is publiekrechtelijk van aard. Weliswaar ontbreekt een specifieke (publiekrechtelijke) wettelijke grondslag hiervoor, maar legalisatie vindt plaats in het internationale rechtsverkeer door een soevereine staat, waarbij sprake is van een volkenrechtelijke rechtsgrond. Deze rechtsgrond komt ook tot uiting in het op 5 oktober 1961 te 's-Gravenhage tot stand gekomen Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten (Trb.1963, 28; het Apostilleverdrag). Een ander dan de overheid kan niet tot legalisatie overgaan. Voorts kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de regering, ingevolge artikel 90 van Pro de Grondwet, de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert en dat tot de taak van de Minister de verantwoordelijkheid voor de buitenlandse betrekkingen behoort. Aldus kan er tevens worden gesproken van een doorwerking van de volkenrechtelijke rechtsgrond in het interne recht. De beslissing omtrent legalisatie wordt derhalve genomen ter uitoefening van een publieke taak.
Uit boevengenoemde uitspraak van de ABRS volgt dat onder legalisatie van documenten mede verificatie van documenten dient te worden verstaan. Hoewel verweerder zich bij verificatie niet kan baseren op een wettelijke grondslag, dient hij derhalve toch tot verificatie van documenten bevoegd te worden geacht.
Eisers grief dat de in legalisatieverdragen veronderstelde legalisatiebevoegdheid niet mede een verificatiebevoegdheid omvat, wordt door de rechtbank aldus verstaan dat verificatie in strijd moet worden geacht met het Apostilleverdrag. De rechtbank kan eiser in die stelling niet volgen. Immers, het Apostilleverdrag beoogt slechts een regeling ter zake van het legaliseren van documenten voor de betrokken verdragspartijen in het leven te roepen. Pakistan is geen verdragspartij en reeds om die reden kan het Apostilleverdrag niet aan verweerder worden tegengeworpen.
Voor zover eiser meent dat het bestreden besluit in strijd is met de strekking van het Apostilleverdrag, omdat dit in het algemeen een verbod inhoudt om documenten te verifiëren, kan de rechtbank eiser evenmin volgen.
Voor het aannemen van een dergelijke - vèrstrekkende - doelstelling van het Apostilleverdrag zijn, noch in de tekst van het verdrag noch in hetgeen daaromtrent bij de totstandkoming verhandeld is, aanknopingspunten. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit (de totstandkoming van) het Apostilleverdrag veeleer dat het, gelet op de daarbij aangesloten West-Europese verdragspartijen slechts ziet op een beperkte aantal gevallen, namelijk die waarin de inhoudelijke juistheid van documenten als uitgangspunt gold (en kon gelden). Daarbij is niet beoogd tevens een regeling te treffen voor de bijzondere problematiek van niet-verificatie van documenten uit bijvoorbeeld Pakistan, waar de inhoudelijke juistheid van een document juist niet als uitgangspunt kan dienen.
Voor zover eiser in dit kader een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de rechtbank dat dit niet kan slagen, omdat bedoeld rechtsbeginsel niet meebrengt dat het gegeven dat in (sommige) buurlanden van Pakistan (vrijwel) nooit verificatieonderzoeken worden verricht, zou betekenen dat de eis van verificatie evenmin in Pakistan zou mogen worden gesteld.
In het door verweerder ter zake gevoerde beleid geldt dat op de aanvrager van legalisatie van een document de last rust om aan te tonen dat de inhoud van een document deugdelijk is.
De inhoudelijke juistheid van het document dient in beginsel met ondersteunende, uit objectieve bronnen afkomstige, gegevens aannemelijk te worden gemaakt. Indien het verificatieonderzoek reden geeft om te twijfelen aan de juistheid van het document of een onderdeel daarvan, wordt legalisatie geweigerd.
Naar het oordeel van de rechtbank is dit beleid niet onredelijk en ook anderszins rechtens niet onjuist. De negatieve ervaringen uit het (recente) verleden met betrekking tot documenten uit - onder meer - Pakistan, die zich nog steeds voordoen, rechtvaardigen een benadering die uitgaat van twijfel aan de juistheid van ter legalisatie overgelegde documenten.
Die twijfel kan door onderzoek, dat naar aanleiding van door de aanvrager verstrekte gegevens door de Nederlandse ambassade in het desbetreffende land onder verantwoordelijkheid van verweerder plaatsvindt, worden weggenomen. Daarbij dient de aanvrager in de gelegenheid te worden gesteld de juistheid van de door hem aangeboden documenten aannemelijk te maken. Verweerder dient dan wel voldoende inzicht te bieden in de reden van de weigering waarbij mag worden verlangd dat verweerder aangeeft op welk(e) punt(en) de twijfel niet is weggenomen. In casu is dat (in voldoende mate) gebeurd. Van onevenredigheid tussen de gevolgen van de toepassing van de beleidsregels en de daarmee te dienen doelen is de rechtbank geenszins gebleken.
De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn stelling dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd omdat de regeling inzake het legaliseren en verifiëren van documenten strijd oplevert met de artikelen 8, 12 en 14 van het EVRM en artikel 26 van Pro het IVBPR.
Hetgeen eiser in dit verband inzake de strijd met het EVRM naar voren heeft gebracht - eiser beroept zich onder meer op het recht om te trouwen en een gezin te stichten en het recht van eerbiediging van het familie- en gezinsleven - raakt niet het tussen eiser en verweerder bestaande geschil over de legalisatie van de geboorteakte, maar de procedure waarin de overlegging van een gelegaliseerde akte is verlangd. Met betrekking tot het beroep op artikel 26 van Pro het IVBPR wordt overwogen dat, zo er al sprake zou zijn van discriminatie, voor het gemaakte onderscheid naar het oordeel van de rechtbank een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. Immers, in de praktijk is gebleken dat veel uit Pakistan afkomstige ter legalisatie aangeboden documenten inhoudelijk onjuist zijn. Nu voorts het middel van verificatie geschikt en niet disproportioneel is, kan het beroep op artikel 26 van Pro het IVBPR niet slagen.
Evenmin kan de rechtbank eiser volgen in zijn stelling dat de legalisatieprocedure (inclusief verificatie) in strijd is met het bepaalde in artikel 36 van Pro de Wet GBA. Zoals hiervoor al is overwogen kunnen buitenlandse aktes als hier in geding eerst in de Nederlandse rechtsorde worden toegelaten nadat zij zijn gelegaliseerd (en, in casu, geverifieerd). Aldus ziet artikel 36 van Pro de Wet GBA in gevallen als het onderhavige op gelegaliseerde aktes.
Uitgaande van het hierboven weergegeven toetsingskader spitst het onderhavige geschil zich toe op de juistheid van de geboorteplaats die in de te legaliseren geboorteakte is vermeld.
Verweerder heeft gesteld bij zijn weigering te zijn uitgegaan van de juistheid van de gegevens zoals die door de ambassade zijn verzameld, waaronder een verklaring van eisers moeder, inhoudende dat eiser is geboren in X ([…] […], district […]). Gegeven het uitgangspunt dat in de probleemlanden bij twijfel aan de echtheid van het document de daarin opgenomen gegevens voor onjuist worden gehouden, mocht verweerder legalisatie van de aangeboden documenten waarin is gesteld dat eiser zou zijn geboren in Y weigeren. Onderkend wordt dat het in bepaalde gevallen moeilijk is de beschikking te krijgen over stukken die de inhoudelijke juistheid van een document aantonen, maar dat neemt niet weg dat degene die legalisatie heeft verzocht dient te bewijzen dat de desbetreffende documenten juist zijn en daartoe (aanvullende en) ondersteunende stukken dient over te leggen. Van strijd op dit punt tussen de door verweerder gehanteerde regels en "de algemene regels van bewijsrecht", zoals door eiser betoogd, is de rechtbank niet gebleken.
Door de rechtbank geen toestemming te verlenen van de stukken die door verweerder met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb zijn overgelegd kennis te nemen, heeft eiser de rechtbank de mogelijkheid te onthouden zijn stellingen (verder) te vergelijken met het onderzoeksmateriaal van verweerder en de daaruit door verweerder getrokken conclusies.
Eisers stelling dat de procedure die is neergelegd in artikel 8:29 van Pro de Awb (in het onderhavige geval) strijd oplevert met het bepaalde in artikel 6 van Pro het EVRM kan niet worden gevolgd. Nog daargelaten of in dit geval zou moeten worden gesproken van door genoemd artikel beschermde burgerlijke rechten, brengt de enkele omstandigheid dat eiser een deel van de gedingstukken niet kan inzien nog geen strijd met artikel 6 van Pro het EVRM mee.
De regeling voorziet er immers in dat de rechter het verzoek om geheimhouding toetst en het eiser los daarvan vrijstaat aannemelijk te maken dat de door verweerder uit deze stukken getrokken conclusies niet deugen. Bovendien kan bij het doen van uitspraak met de stukken slechts rekening worden gehouden indien eiser daarvoor toestemming heeft gegeven.
Overigens is de beslissing dat beperking van de kennisneming in het onderhavige geval gerechtvaardigd is, genomen door een rechter die bij de inhoudelijke afdoening van de zaak niet is betrokken.
Gezien vorenstaande is de rechtbank tot slot van oordeel dat verweerders beslissing op bezwaar voldoende is gemotiveerd, zodat eisers daartegen gerichte grief niet slaagt.
Ten aanzien van de vraag of eiser, ingevolge artikel 4:7 van Pro de Awb, door verweerder in de gelegenheid had moeten worden gesteld zijn zienswijzen naar voren te brengen, alvorens over te gaan tot weigering de overgelegde documenten te legaliseren, overweegt de rechtbank dat beantwoording van deze vraag thans in het midden kan worden gelaten. Zo er al sprake zou zijn van een formeel gebrek, dan heeft verweerder dit gebrek hersteld door eiser de mogelijkheid te bieden zijn bezwaarschrift nader toe te lichten ten overstaan van de bezwaarschriftencommissie.
Hetgeen overigens door en namens eiser in dit geding naar voren is gebracht kan niet tot een ander oordeel leiden.
Gelet op voorgaande overwegingen dient het beroep in zoverre ongegrond te worden verklaard.
Er wordt aanleiding gevonden om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling van verweerder in eisers proceskosten, gemaakt ter zake van het beroep tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op het bezwaarschrift. Vastgesteld wordt dat 1 punt kan worden toegekend voor de indiening van het beroepschrift, waarbij de wegingsfactor 0,5 zal worden toegepast. Er is geen grond aanwezig om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
4. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het uitblijven van een tijdige beslissing
op het bezwaarschrift van 15 oktober 1998 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, tot een bedrag van ƒ 355,-,
te betalen door de Staat der Nederlanden.
Gewezen door mr. A.H. Kist, voorzitter, en mrs. M.F.J.M. de Werd en E.M.M. Gabel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. D.T. van der Leek, griffier
en uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2001
door mr. A.H. Kist in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na de datum van toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll.:
D: B