Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
enkelvoudige kamer
Uitspraak
reg.nr. : AWB 97/9315 GEMWT
Inzake : A. te B, eiseres,
tegen : het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loosdrecht, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
- Besluit van verweerder van 19 augustus 1997, nr. VROM 97.004.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 18 maart 1996, verzonden op 20 maart 1996 heeft verweerder medegedeeld geen bestuursdwang te zullen toepassen ten aanzien van de steiger, de slalombaan, de skischans en de waterski- activiteiten op de Loosdrechtse Plassen.
Tegen dit besluit is door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, namens eiseres, bij brief van 26 april 1996 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft mr. Levelt, voornoemd, namens eiseres bij brief van 3 oktober 1997 (met bijlagen) op aangevoerde gronden verzocht het bestreden besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen in de kosten van de procedure en het griffierecht.
Verweerder heeft op 28 november 1997 afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Op 9 januari 1998 is een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 16 april 1999, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. R.A. de Wit, advocaat te Amsterdam en verweerder zich heeft doen vertegen- woordigen door M.A.M. Hooijman. Voorts is ter terechtzitting verschenen M. van Gils, bestuurslid van de Waterskiclub Loosdrecht.
3. MOTIVERING
Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Feiten
Wegens ondervonden overlast heeft eiseres bij brief van 24 november 1995 verweerder verzocht de waterski-activiteiten op de Loosdrechtse Plassen (vijfde plas) te doen beëindigen. Voorts is verzocht, middels bestuursdwang zorg te dragen voor verwijdering van de steiger en de skischans die bij de waterski-activiteiten worden gebruikt.
Bij besluit van 18 maart 1996 heeft verweerder medegedeeld geen bestuursdwang te zullen toepassen. Daartoe is overwogen dat de activiteiten reeds gedurende een lange tijd plaatsvinden, de objecten ten behoeve van de waterski-activiteiten in het kader van de ruimtelijke ordening niet vergunningplichtig zijn, in het kader van de recreatie door het Plassenschap Loosdrecht e.o. steeds ontheffing is verleend voor zowel de steiger als de slalombaan en de skischans alsmede dat de waterski-activiteiten, gelet op het Inrichtingen- en Vergunningenbesluit milieubeheer, als niet vergunningplichtig zijn aan te merken.
Tegen dit besluit heeft mr. Levelt, voornoemd, namens eiseres, bij brief van 26 april 1996 bezwaar gemaakt. Bij brieven van 25 oktober 1996 en 24 januari 1997 heeft mr. Levelt verweerder verzocht eiseres spoedig te horen en op het bezwaar te beslissen.
Op 13 maart 1997 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
Bij brief van 29 april 1997 heeft mr. Levelt, voornoemd, namens eiseres verzocht spoedig op het bezwaar te beslissen.
Bij besluit van 19 augustus 1997 heeft verweerder, conform het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaarschrift ongegrond verklaard en het bestreden besluit gehandhaafd. Daarbij is, voor zover hier van belang, overwogen dat de steiger valt onder de overgangsbepaling van het vigerende bestemmingsplan en dat de bepalingen van de Woningwet niet van toepassing zijn op de skischans en de slalombaan.
Tegen dit besluit, voor zover daarbij is geweigerd toepassing te geven aan artikel 125 van Pro de Gemeentewet in samenhang met artikel 18.8 van de Wet milieubeheer op te treden tegen de activiteiten van de Waterskiclub Loosdrecht, heeft mr. Levelt, voornoemd, namens eiseres, bij brief van 3 oktober 1997 beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Tegen dit besluit, voor zover daarbij is geweigerd bestuursdwang toe te passen in het kader van de ruimtelijke ordening is bij brief van 3 oktober 1997 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij brief van 2 oktober 1997 heeft mr. Levelt, voornoemd, namens eiseres de telefonische mededeling dat de door haar gevorderde proceskosten en het griffierecht door verweerders gemeente zullen worden vergoed, schriftelijk bevestigd. De gronden van het beroep
Eiseres heeft in beroep doen aanvoeren dat het college bevoegd is om met toepassing van bestuursdwang de verwijdering van de steiger en de skischans te gelasten omdat voor de steiger en de skischans nimmer een bouwvergunning is verleend. Ook voor de skischans is immers een bouwvergunning vereist gelet op het plaatsgebonden karakter daarvan. De overgangsbepalingen van het bestemmingsplan verschaffen op zich zelf geen bouwvergunningvervangende titel. In dit verband wordt verwezen naar uitspraken van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 30 juni 1997 (nr. R03.93.5521) en 15 juli 1997 (nr. R03.93.4352). Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd nu verweerder zijn bevoegdheid om met bestuursdwang op te treden heeft miskend; dat eerst in het verweerschrift alsnog wordt erkend dat verweerder deze bevoegdheid wél heeft, doet daaraan niet af. Ook overigens heeft eiseres doen aanvoeren dat verweerder toepassing van bestuursdwang niet heeft kunnen weigeren, daar immers sprake is van een illegale situatie, die niet kan worden gelegaliseerd. Met verwijzing naar recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak wijst eiseres er op dat derden er in beginsel aanspraak op kunnen maken dat ter handhaving van de wettelijke voorschriften en ter voorkoming van ongewenste precedenten, het bestuursorgaan ter zake met bestuursdwang optreedt. Voorts is eiseres van mening dat het gebruik als slalombaan in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Gebruik op grond van het overgangsrecht is slechts toegestaan voor zover daarvan op de peildatum sprake was. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder, ten tijde van de peildatum, heeft onderzocht of en met welke frequentie het gebruik als slalombaan heeft plaatsgehad. Eiseres meent dat het gebruik van de slalombaan na de peildatum is toegenomen.
Het verweer
Verweerder stelt zich, blijkens het verweerschrift, op het standpunt dat hoewel in beginsel de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ten aanzien van de steiger is gegeven dit nog niet betekent dat tegen de steiger dient te worden opgetreden. Op basis van een zorgvuldige belangenafweging heeft verweerder, mede bezien het feit dat de steiger onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan Plassengebied valt en ter plaatse meer dan circa 30 jaar aanwezig is, besloten niet handhavend op te treden. Ten aanzien van de skischans is verweerder van mening dat sprake is van een drijvend object waarop de Woningwet niet van toepassing is, zodat geen bouwvergunning is vereist. Zelfs indien de skischans vergunningplichtig zou zijn is ook daarop het overgangsrecht van toepassing nu de schans reeds sinds 1969 met toepassing van het Plassenschap in het water is geplaatst. Met betrekking tot de slalombaan wijst verweerder er op dat ook het gebruik daarvan onder de overgangsbepalingen van het vigerend bestemmingsplan valt. Daarbij stelt verweerder zich op het standpunt dat een vergelijkbaar gebruik als thans aan de orde al vóór het van kracht worden van het geldend bestemmingsplan plaatsvond.
Overwegingen
De rechtbank overweegt het volgende.
Blijkens de inhoud van het beroepschrift en het verhandelde ter zitting richt het beroep zich uitsluitend tegen de afwijzing de Waterskiclub Loosdrecht aan te schrijven een steiger en een skischans af te breken en het gebruik van plas vijf als slalombaan te verbieden onder aanzegging van bestuursdwang op grond van overwegingen ten aanzien van de ruimtelijke orde. De rechtbank zal haar oordeel daarom tot dat punt beperken.
Ingevolge artikel 125 van Pro de Gemeentewet heeft het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ter uitvoering van wettelijke bepalingen. Deze bevoegdheid omvat het doen wegnemen, beletten, in de vorige toestand herstellen of verrichten van hetgeen in strijd met wetten, met algemene maatregelen van bestuur, met provinciale en gemeentelijke verordeningen of met ingevolge die regels gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel IV, eerste lid, overgang- en slotbepalingen derde tranche Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijven, indien een beslissing tot toepassing van bestuursdwang voor de inwerkingtreding van deze wet is bekend gemaakt, op de toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding de bepalingen van toepassing die gelden op de dag waarop de beslissing is bekend gemaakt.
De onderhavige weigering tot toepassing van bestuursdwang is op 18 maart 1996 genomen en bekendgemaakt. De derde tranche Awb is op 1 januari 1998 inwerking getreden. Op de onderhavige toepassing van bestuursdwang zijn ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding de bepalingen van toepassing zoals die golden op de dag waarop de beslissing is bekend gemaakt zijnde 18 maart 1996.
Ingevolge artikel 40 van Pro de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
Vaststaat dat de steiger en de skischans zijn gebouwd zonder bouwver- gunning.
Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat de steiger is aan te merken als een vergunningplichtig bouwwerk.
De rechtbank is tevens van oordeel dat ook de skischans moet worden aangemerkt als een bouwwerk als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet. Hiervoor acht de rechtbank redengevend dat de skischans een zekere omvang heeft, met een kabel of ketting op de plek waar de schans op het water drijft aan de bodem is bevestigd met de bedoeling ter plaatse te functioneren.
Het vorenstaande betekent dat verweerder in beginsel bevoegd is om bestuursdwang toe te passen nu zowel de steiger als de skischans zijn opgericht zonder bouwvergunning.
Ten aanzien van de slalombaan stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is dat daarvoor geen bouwvergunning was vereist nu een slalombaan niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk als bedoeld in artikel 40 Woningwet Pro. Voor de vraag of verweerder bevoegd is om ten aanzien van de slalombaan bestuursdwang toe te passen is van belang of het gebruik van de slalombaan kan worden geacht in strijd te zijn met het ter plaatse geldend bestemmingsplan dan wel dit gebruik kan worden toegestaan op grond van de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Plassengebied" vastgesteld door de gemeenteraad bij besluit van 30 september 1993 en van kracht geworden met ingang van 17 mei 1994.
De steiger, schans alsmede de slalombaan zijn gelegen in een gebied dat blijkens de plankaart de bestemming heeft "water met recreatief gebruik".
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit geen standpunt heeft ingenomen over de vraag of de steiger en de skischans kunnen worden gelegaliseerd op grond van de bepalingen van het thans vigerend bestemmingsplan. Evenmin is vastgesteld of het gebruik van de slalombaan in overeenstemming is met dit plan. Het komt de rechtbank voor dat verweerder dit heeft nagelaten omdat hij aanvankelijk van mening was dat geen bevoegdheid bestond tot het toepassen van bestuursdwang omdat de drie objecten moeten worden geacht te vallen onder de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan "Plassengebied", zodat reeds daarom daartegen niet kon worden opgetreden. Eerst in het verweerschrift heeft verweerder erkend dat hij wel degelijk bevoegd is bestuursdwang toe te passen.
De rechtbank is van oordeel dat, hoewel eiseres moet worden toegegeven dat het bestreden besluit ten aanzien van bedoelde bevoegdheid onjuist is en ondeugdelijk gemotiveerd, daarin geen grond is gelegen het besluit te vernietigen nu eiseres door de schending van dit vormvoorschrift niet wezenlijk is benadeeld. Niet immers kan er aan worden voorbijgegaan dat verweerder inhoudelijk een belangenafwe- ging heeft gemaakt in zijn bestreden besluit. Bovendien heeft verweerder in het verweerschrift, als reactie op de overigens eerst in beroep namens eiseres aangevoerde stelling terzake, zijn fout hersteld. De rechtbank maakt dan ook van zijn bevoegdheid gebruik toepassing te geven aan artikel 6:22 Awb Pro.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid om toepassing te geven aan bestuursdwang ter verwijdering van de steiger, de skischans en de slalombaan.
Verweerder heeft zijn weigering gebaseerd op de overgangsbepalingen behorend bij het bestemmingsplan "Plassengebied".
Artikel 40.1 van deze bepalingen luidt, voor zover van belang, dat bebouwing, die bestond ten tijde van het ter inzage leggen van het ontwerp-bestemmingsplan en die afwijkt van dit plan, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd en naar inhoud worden vergroot, onder in het artikel opgenomen voorwaarden.
Artikel 41.1 van de overgangsbepalingen luidt, voor zover van belang, dat gronden en bebouwing, die ten tijde van het van kracht worden van het plan in gebruik zijn voor andere doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemming ingevolge het plan mogen worden gebruikt, voor die doeleinden in gebruik mogen blijven mits het van de bestem- ming afwijkende gebruik niet naar de aard of omvang wordt vergroot.
Op grond van de stukken en hetgeen ter terechtzitting naar voren is gebracht is naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast komen te staan dat zowel de skischans als de slalombaan reeds gedurende een lange periode (ongeveer dertig jaar) ter plaatse aanwezig zijn en worden gebruikt en de steiger, blijkens luchtfoto's uit 1989 en 1992, in elk geval aanwezig was voordat het vigerend bestemmingsplan ter inzage is gelegd op 24 mei 1993. Het vorenstaande betekent dat in beginsel de overgangsbepalingen van toepassing zijn op de objecten, thans in geding.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor de conclusie dat de steiger en de skischans thans niet voldoen aan de overgangsbepaling van art.40.1. Met betrekking tot de slalombaan heeft eiseres weliswaar gesteld dat het gebruik daarvan is toegenomen sinds het van kracht worden van het bestemmingsplan waardoor het van de bestemming afwijkend gebruik naar omvang wordt vergroot, eiseres heeft deze stelling evenwel niet onderbouwd. De rechtbank is dan ook van oordeel, mede gelet op de, overigens door eiseres niet bestreden, mededeling van de kant van de waterskivereniging dat het aantal leden al jarenlang nagenoeg hetzelfde is, dat ook wordt voldaan aan het gestelde in artikel 41.1 van de overgangsbepalingen. Met eiseres deelt de rechtbank het standpunt dat derden er in beginsel aanspraak op kunnen maken dat een bestuursorgaan met bestuursdwang optreedt indien sprake is van een illegale situatie, die niet kan worden gelegaliseerd. Dit gelet op het feit dat het algemeen belang wordt gediend met handhaving van wettelijke voorschriften en dat ongewenste precedentwerking dient te worden voorkomen. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan van het toepassen van bestuursdwang worden afgezien. In dit kader wijst de rechtbank er op dat, zoals eiseres ook heeft doen aanvoeren, overgangsrecht geen bouwvergunningvervangende titel kan opleveren zodat een bestuursorgaan niet zonder meer kan volstaan met verwijzing naar het overgangsrecht maar zal moeten vaststellen of wellicht sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het toepassen van bestuursdwang niet in de rede ligt.
Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van bijzonder omstandigheden wordt als volgt overwogen.
De rechtbank constateert dat verweerder in voorliggende procedure veel gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat de steiger, skischans en slalombaan gedurende langere tot zeer lange tijd ter plaatse in gebruik zijn. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit uitgebreid aandacht besteed aan de aspecten van overlast, veroorzaakt door het waterskiën ter plaatse en de regelgeving door het Plassenschap ter beperking van de overlast, door eiseres ondervonden. In dat kader heeft verweerder dan ook de belangen van eiseres afgewogen. Weliswaar ligt thans deze regelgeving niet ter toetsing voor, maar naar het oordeel van de rechtbank kan daaraan niet geheel worden voorbijgegaan, teminder nu uit de stukken blijkt dat juist het ondervinden van overlast door de waterski-activiteiten eiseres heeft doen besluiten om toepassing van bestuursdwang te vragen.
Het een en ander brengt de rechtbank tot de conclusie dat, anders dan namens eiseres is aangevoerd, sprake is van bijzondere omstandigheden. Deze zijn naar het oordeel van de rechtbank gelegen in de omstandigheid dat de drie in het geding zijnde objecten reeds langere tijd ter plaatse worden gebruikt voor waterski-activiteiten zonder dat daartegen structurele klachten zijn ingediend, alsmede dat juist met betrekking tot de door eiseres gewraakte overlast nog andere, meer specifiek op het voorkomen van die overlast gerichte regelgeving aan de orde is in casu en ook wordt toegepast.
Al met al komt de rechtbank dan ook tot de slotsom dat verweerder heeft kunnen afzien van het toepassen van bestuursdwang en derhalve het verzoek daartoe van eiseres heeft kunnen afwijzen. Verweerders besluit, te weigeren aan te schrijven onder aanzegging van bestuursdwang kan derhalve in stand blijven.
Het beroep is dan ook ongegrond.
4. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. A.W.P.Letschert, rechter, in tegenwoordigheid van E. Hoekman, griffier, en uitgesproken in het openbaar op: 9 juli 1999 door mr. A.W.P.Letschert, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll: D:B