Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr : AKW 99/1802/109
Inzake :
A, geboren op [...] 1937, wonende te B, eiser,
tegen :
het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 27 januari 1999, nr. 142.414.441. ROBB.nr. 23151.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 23 september 1998 heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij vanaf het derde kwartaal van 1998 geen recht heeft op kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) omdat hij niet langer als verzekerde ingevolge die wet kan worden aangemerkt.
Bij het thans bestreden besluit is het bezwaar tegen het besluit van 23 september 1998 ongegrond verklaard.
Namens eiser heeft mr. D.S. de Ploeg, advocaat te Amsterdam, op 3 maart 1999 beroep ingesteld en op daartoe aangevoerde gronden verzocht het bestreden besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen tot betaling van de wettelijke rente over de verschuldigde bedragen. Bij brief van 8 juni 1999 heeft eiser nadere gedingstukken ingezonden.
Verweerder heeft op 12 april 1999 afschriften van op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden en op 11 mei 1999 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 14 juni 1999 heeft verweerder een nader verweerschrift ingediend.
De zaak is, gevoegd met zes vergelijkbare zaken, behandeld ter openbare zitting van de rechtbank op 23 juni 1999 in een meervoudige kamer. Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. De Ploeg, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.A.H. van Dalen - van Bekkum, mr. I. van der Helm en C.J. Siemerink, allen werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB).
3. MOTIVERING
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte kan standhouden. Daarbij gaat zij uit van de navolgende, uit de gedingstukken blijkende en tussen partijen niet in geschil zijnde feiten.
Eiser heeft de Marokkaanse nationaliteit en ontvangt een bijstandsuitkering. De weigering kinderbijslag toe te kennen is gebaseerd op de overweging dat eiser op grond van zijn verblijfsstatus niet verzekerd is voor de AKW.
In bezwaar is onder meer aangevoerd dat eiser ongeveer 22 jaar in Nederland woont en op 27 mei 1998 een aanvraag voor een verblijfsvergunning heeft ingediend. Op die aanvraag is nog geen beslissing genomen en de weigering kinderbijslag toe te kennen is mede daardoor in strijd met het bepaalde in artikel 9 van Pro het Internationaal verdrag inzake sociale, culturele en economische rechten (IVESCR) en artikel 26 van Pro het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
Verweerder heeft vervolgens het thans bestreden besluit genomen en daarin onder meer overwogen dat eiser op de peildatum van het derde kwartaal van 1998 niet rechtmatig in Nederland verbleef in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet (Vw) en evenmin voldeed aan de voorwaarden van het bepaalde in de artikel 9a en 9b van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen (KB 164). Verweerder is voorts van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het discriminatieverbod van artikel 26 IVBPR Pro of artikel 41, eerste lid, van de Samenwerkingsovereenkomst EEG - Marokko (de Samenwerkingsovereenkomst). Voorts is verweerder van mening dat de bepalingen van het IVESCR geen rechtstreekse werking hebben.
In beroep is aangevoerd dat eiser ingevolge artikel 1b, aanhef en onder 3, Vw rechtmatig verblijf houdt in Nederland. Voorts is aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 41, eerste lid, van de Samenwerkingsovereenkomst, nu eiser op grond van zijn nationaliteit anders wordt behandeld dan Nederlanders. Ook is volgens eiser sprake van ongeoorloofd onderscheid in de zin van artikel 26 van Pro het IVBPR, nu het effect van de Koppelingswet disproportioneel is in verhouding met het doel van de wet en de gevolgen van de uitsluiting evenmin geacht kunnen worden in een redelijke verhouding te staan tot het belang van de met deze wetgeving beoogde doel.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift gemotiveerd bestreden dat er sprake is van ongeoorloofde discriminatie.
Zowel in de brief van 14 juni 1999 van verweerder als ter zitting is ingegaan op de vraag welke gevolgen het arrest van het Hof van Justitie (HvJ) van de Europese Gemeenschappen (EG) van 4 mei 1999 (Sürül), RSV actueel 1999, nr. 6, voor het bestreden besluit zou kunnen hebben.
De rechtbank overweegt als volgt.
Het bestreden besluit berust op de bepalingen van de zogenaamde Koppelingswet (Stb. 1998, 204), die met ingang van 1 juli 1998 in werking is getreden. Vanaf die datum luidt artikel 6 van Pro de AKW als volgt:
"Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
2. Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, uitbreiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden.
4. Bij een maatregel, als bedoeld in het derde lid, kan worden afgeweken van het tweede lid ten aanzien van: a. vreemdelingen die rechtmatig in Nederland arbeid verrichten, dan wel hebben verricht; b. vreemdelingen die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf hebben aangevraagd, dan wel bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld tegen de intrekking van het besluit tot toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist."
Artikel 1b Vw luidt als volgt: "Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1. op grond van een besluit tot toelating alsmede op grond van toelating als gemeenschapsonderdaan tenzij deze onderdaan verblijf houdt in strijd met een beperking op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting op een beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
4. binnen de termijn bedoeld in artikel 8, eerste lid, mits voldaan is aan de daar omschreven voorwaarden;
5. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan vastgesteld bij beschikking ingevolge deze wet."
De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het derde en vierde lid van artikel 6 AKW Pro betrof ten tijde hier van belang KB 164. De artikelen 9a en 9b van KB 164 luidden als volgt:
" Art. 9a - 1. Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de in Nederland wonende vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet:
a. voor de beëindiging van dat verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of
b. binnen de termijn, genoemd in de artikelen 30, derde lid, of 33c van de Vreemdelingenwet, of, buiten die termijn, in geval artikel 6:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen de intrekking van de toelating in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
2. De verzekering op grond van het eerste lid eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
Art. 9b -
1 Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de vreemdeling die rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 2, 3, 4 of 5, van de Vreemdelingenwet indien hij in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen arbeid in dienstbetrekking verricht uit hoofde waarvan hij aan de loonbelasting onderworpen is.
2. De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, blijft verzekerd op grond van de volksverzekeringen indien hij uit hoofde van het verrichten van arbeid als bedoeld in het eerste lid, recht heeft op betaling van loon als bedoeld in artikel 629, van Boek 7, van het Burgerlijk Wetboek, of recht heeft op een uitkering op grond van de Ziektewet, de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering of de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, alsmede indien de arbeid, bedoeld in het eerste lid, tijdelijk is onderbroken als gevolg van betaald verlof, staking of uitsluiting."
Aldus wordt in artikel 1b Vw een limitatieve opsomming gegeven van gevallen waarin van een vreemdeling kan worden gezegd dat hij rechtmatig in Nederland verblijft. Volgens artikel 6, tweede lid, AKW, is van de rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen alleen de vreemdeling als bedoeld in artikel 1b, sub 1 Vw rechtstreeks verzekerd. De categorieën van rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, genoemd sub 2 tot en met 5 van artikel 1b Vw, zijn, ingevolge KB 164, alleen onder nadere voorwaarden verzekerd. Aldus is een wettelijk systeem in het leven geroepen, waarin sommige categorieën vreemdelingen weliswaar rechtmatig in Nederland verblijf genieten (als bedoeld in artikel 1b Vw), doch nochtans niet verzekerd zijn ingevolge de AKW.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat er vanuit, dat eiser ingevolge dit samenstel van Nederlandse nationale formele en materiële rechtsregels op de in dit geding relevante peildatum 1 juli 1998, niet verzekerd is ingevolge de AKW, aangezien hij in afwachting was van een beslissing op zijn eerste aanvraag om een vergunning tot verblijf, welke beslissing hij in Nederland mocht afwachten. De rechtmatigheid van zijn verblijf in Nederland was daarmee gebaseerd op artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw, terwijl aan de voorwaarden van KB 164 niet was voldaan.
De rechtbank zal allereerst toetsen of het bestreden besluit in strijd is met artikel 41, eerste lid, van de Samenwerkingsovereenkomst. Genoemde bepaling luidt als volgt: "Behoudens het bepaalde in de onderstaande leden vallen de werknemers van Marokkaanse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de Lid- Staten waar zij werkzaam zijn."
Uit de brief van 14 juni 1999 blijkt dat verweerder van mening is dat eiser als werknemer in de zin van artikel 41 van Pro de Samenwerkingsover- eenkomst is te beschouwen. De rechtbank acht dat standpunt juist, nu eiser zijn werkzaamheden als gevolg van werkloosheid of ziekte heeft gestaakt. Eiser valt derhalve onder de werkingssfeer van meergenoemd artikel 41.
In het bovengenoemde arrest van 4 mei 1999 heeft het HvJ van de EG onder meer het volgende overwogen:
"101. Een Turks onderdaan als verzoekster in het hoofdgeding, aan wie het is toegestaan op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst te wonen en die daar ook inderdaad met haar kind woont en dus aan alle wettelijke voorwaarden voldoet die de betrokken wettelijke regeling aan eigen onderdanen stelt, worden de gezinsbijslagen voor haar kind derhalve geweigerd op de enkele grond dat zij niet voldoet aan de voorwaarde betreffende het bezit van een vestigings- of verblijfsvergunning.
102. Aangezien deze voorwaarde niet kan worden tegengeworpen aan een onderdaan van de betrokken lidstaat, zelfs niet indien deze aldaar slechts tijdelijk zou wonen, geldt zij derhalve naar haar aard enkel voor vreemdelingen en leidt toepassing ervan bijgevolg tot ongelijke behandeling op grond van nationaliteit.
103. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat er sprake is van discriminatie in de zin van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80, wanneer een lidstaat van een Turks onderdaan die binnen de werkingssfeer van besluit valt, verlangt dat hij over een bepaald type verblijfstitel beschikt om in aanmerking te komen voor een uitkering als de in geding zijnde, terwijl van onderdanen van die lidstaat een dergelijk document niet wordt verlangd."
Verweerder is naar aanleiding van dit arrest van mening hetgeen het HvJ van de EG heeft overwogen ten aanzien van de draagwijdte van het in artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80 neergelegde beginsel van non- discriminatie, in gelijke mate heeft te gelden ten aanzien van het bepaalde in artikel 41, eerste lid, van de Samenwerkingsovereenkomst. De rechtbank onderschrijft dat standpunt.
Verweerder is thans van mening dat aan personen die vallen onder de personele werkingssfeer van artikel 41 van Pro de Samenwerkingsovereenkomst en die in het bezit zijn van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf de bepalingen van de Koppelingswet niet meer kunnen worden tegengeworpen. Dit geldt volgens verweerder echter niet ten aanzien van personen in procedure omtrent een eerste toelating. Ten aanzien van die categorie vreemdelingen is verweerder van oordeel dat in het doel van de Koppelingswet voldoende rechtvaardigingsgronden kunnen worden gevonden voor het gemaakte onderscheid tussen eigen onderdanen en vreemdelingen. Dit doel betreft enerzijds het voorkomen dat illegale vreemdelingen feitelijk hun wederrechtelijk verblijf in Nederland kunnen voortzetten doordat zij verstrekkingen en uitkeringen kunnen krijgen waarbij geen verblijfspositietoets wordt aangelegd, en anderzijds het voorkomen dat illegalen en nog niet toegelatenen een schijn van volkomen legaliteit kunnen verkrijgen. Met betrekking tot personen die nog niet zijn toegelaten gaat het er dan om dat zij in de loop van de procedure gaandeweg in staat blijken een zodanige rechtspositie op te bouwen dat zij na afloop van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Deze beleidsdoelen zijn naar het oordeel van verweerder legitiem en het middel dat daarvoor wordt gehanteerd, zoals in casu de weigering kinderbijslag te verstrekken, is een geschikt en genuanceerd middel.
De rechtbank merkt omtrent dit betoog van verweerder allereerst op, dat de Koppelingswet niet slechts "illegalen" en "wederrechtelijk in Nederland verblijvenden" (de rechtbank laat in het midden wat onder deze juridisch vage termen precies zou moeten worden verstaan) van de kinderbijslagverzekering uitsluit, doch ook een aantal van de rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3, 4 en 5 Vw. Ook ten aanzien van deze vreemdelingen wordt kennelijk beoogd te voorkomen dat zij recht op kinderbijslag opbouwen zolang niet vast staat dat zij een verblijfstitel zullen verkrijgen.
De stelling dat het onderscheid dat vanaf 1 juli 1998 in de kinderbijslagwetgeving gemaakt wordt tussen Nederlanders en niet- Nederlanders gerechtvaardigd wordt door de door verweerder aangegeven gronden, aanvaardt de rechtbank in beginsel, en met name voor nieuwe gevallen, als juist. In het algemeen is het per 1 juli 1998 ingevoerde samenstel van regels te beschouwen als een geschikt, genuanceerd en proportioneel middel om het aangegeven, geoorloofde beleidsdoel te verwezenlijken.
De rechtbank onderkent evenwel categorieën vreemdelingen, ten aanzien van wie door de volledige toepassing van genoemd samenstel van regels de grenzen van proportionaliteit worden overschreden. Daarbij gaat het om vreemdelingen die tot 1 juli 1998 verzekerd waren ingevolge de AKW, en van wie op die datum (nog) niet gezegd kon worden dat zij blijvend kwamen te behoren tot de groep vreemdelingen waarvan de Koppelingswet beoogt te voorkomen dat zij een recht op kinderbijslag opbouwen.
Deze groep vreemdelingen bestaat deels uit rechtmatig in Nederland verblijvenden als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw, en deels uit vreemdelingen die hun beroep en/of verzoek om een voorlopige voorziening tegen een afwijzende beslissing op hun verzoek om toelating op een of andere wijze in Nederland mogen afwachten.
Ten aanzien van de hier bedoelde vreemdelingen kan het beleidsdoel er niet zozeer toe strekken te voorkomen dat zij een rechtspositie opbouwen, doch wordt in feite een bestaande rechtspositie afgebouwd. De rechtbank acht een zodanig afbouwen eerst gerechtvaardigd vanaf het ogenblik waarop vast staat dat de vreemdeling inderdaad geen verblijfsstatus toekomt waaraan een kinderbijslagverzekering gekoppeld is.
Eiser was op de peildatum 1 juli 1998 in afwachting van een beslissing op zijn aanvraag om een vergunning tot verblijf. Deze beslissing mocht hij in Nederland afwachten. Onder deze omstandigheden behoorde hij tot de categorie van vreemdelingen ten aanzien van wie de rechtbank in de hierboven staande overwegingen heeft vastgesteld, dat de volledige toe- passing van het door de Koppelingswet geïntroduceerde stelsel van regels, in het licht van het discriminatieverbod van artikel 41, eerste lid, van de Samenwerkingsovereenkomst, disproportioneel is.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat, in een geval als dat van eiser, een zo ingrijpend middel als het beëindigen van de verzekering voor de AKW, en het als gevolg daarvan het weigeren kinderbijslag te verstrekken met ingang van het derde kwartaal van 1998, als disproportioneel en ongeschikt moet worden aangemerkt. Dit betekent dat het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW wegens strijd met het bepaalde in artikel 41, eerste lid, van de Samenwerkingsover- eenkomst ten aanzien van eiser buiten toepassing dient te worden gelaten.
Nu het bestreden besluit op grond van het voorgaande reeds geen stand kan houden, behoeft hetgeen overigens in beroep is aangevoerd geen bespreking meer. De rechtbank merkt daarbij nog op dat hetgeen in de uitspraken met registratienummer 98/10580 en 99/13 is overwogen met betrekking tot artikel 26 van Pro het IVBPR in gelijke mate voor eiser geldt.
Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien verweerder te veroordelen tot betaling van de proceskosten van eiser, die zijn begroot op f 1420,-- wegens verleende rechtsbijstand. Tevens dient de SVB het door eiser gestorte griffierecht aan hem te vergoeden. Met betrekking tot eisers vordering verweerder te veroordelen tot betaling van de wettelijke rente, overweegt de rechtbank dat verweerder hierop dient te beslissen in het nieuw te nemen besluit op eisers bezwaar tegen het besluit van 23 september 1998.
4. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser;
- veroordeelt verweerder tot betaling van de proceskosten van eiser, begroot op f 1420,-- (zegge: veertienhonderd en twintig gulden), te betalen door de SVB aan de griffier van de rechtbank;
- bepaalt dat de SVB het door eiser gestorte griffierecht ad f 60,-- aan hem vergoedt.
Gewezen door mr. D. Allewijn, voorzitter, mrs. H.C. Naves en C.J. Polak, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. J.E. Jansen, als griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 4 augustus 1999 door mr. H.C. Naves, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op: gr