Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
afdeling voorlopige voorzieningen
UITSPRAAK ALS BEDOELD IN ARTIKEL 8:84 VAN DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
reg.nr.: AWB 98/10630
inzake:
1. Schiphol Werkgroep Amstelveen-Buitenveldert,
2. A te B,
3. Stichting Platform Leefmilieu Regio Schiphol te Spaarndam, verzoekers,
tegen:
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij schrijven van 28 oktober 1998 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) het Gebruiksplan Schiphol 1999 (hierna: Gebruiksplan 1999) partieel vastgesteld en wel voor dat gedeelte van het voorspelde gebruik en bijbehorende maatregelen dat past binnen de in de vigerende Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol vastgestelde 35 Ke-etmaalzone en 26 LAeq-nachtzone en overige kaders.
Tegen dit schrijven heeft mr. drs. S.H. van der Kluit, juridisch adviseur te Vijfhuizen, namens verzoekers op 4 december 1998 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij brief van 18 december 1998, ingekomen ter griffie op 22 december 1998, heeft mr. drs. Van der Kluit voornoemd zich namens verzoekers tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft desgevraagd de op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden.
Het verzoek is op 22 januari 1999 ter zitting behandeld.
Schiphol Werkgroep AmstelveenBuitenveldert en A hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Van der Kluit voornoemd.
Namens Stichting Platform Leefmilieu Regio Schiphol is J.A.C. Borgdorff verschenen, bijgestaan door mr. drs. Van der Kluit, voornoemd.
De Minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J. Daalder, advocaat te 's-Gravenhage.
Namens N.V. Luchthaven Schiphol (hierna: Luchthaven Schiphol) is mr. Th.J. Douma, advocaat te Haarlem, verschenen.
2. MOTIVERING
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van verzoekers dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en is dit niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
Feiten
Uitgegaan wordt van de volgende feiten.
Bij brief van 9 september 1998 heeft Luchthaven Schiphol het Gebruiksplan 1999 aan de Minister toegezonden, en hem verzocht het Gebruiksplan 1999 vast te stellen voorzover het verwachte gebruik van de Luchthaven Schiphol past binnen de geluidszones. Voorts heeft Luchthaven Schiphol de Minister verzocht een gedoogbesluit voor te bereiden teneinde de in het Gebruiksplan 1999 verwachte overschrijdingen van de 35 Ke-etmaalzone in de loop van het gebruiksplanjaar 1999 te gedogen.
Bij brief van 28 oktober 1998 heeft de Minister Luchthaven Schiphol medegedeeld,
1. dat het Gebruiksplan 1999 partieel is vastgesteld en wel voor dat gedeelte van het voorspelde gebruik en bijbehorende maatregelen dat past binnen de in de vigerende aanwijzing vastgestelde 35 Ke-etmaalzone en 26 LAeq-nachtzone en overige kaders.
2. dat ze ervan uitgaat dat Luchthaven Schiphol alles doet wat binnen haar vermogen ligt om zone-overschrijdingen te voorkomen. Alleen als hieraan wordt voldaan is de Minister voornemens zo nodig de in het Gebruiksplan 1999 voorziene overschrijdingen van de vastgestelde 35 Ke-etmaalzone in 1999 te gedogen door middel van een gedoogbesluit, te nemen rondom het tijdstip waarop de overschrijdingen zich zullen voordoen. Dit gedoogbesluit wordt begrensd door het kabinetsvoornemen, zoals verwoord in de brieven van 16 februari en 6 maart 1998 aan de Tweede Kamer.
3. dat ze voornemens is de overschrijdingen van de 35 Ke-etmaalzone en de 26 LAeqnachtzone, als gevolg van het optreden van absurditeiten in 1999 te gedogen. Dit betekent dat zal worden opgetreden tegen op grond van de door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) uitgevoerde herberekening voorziene overschrijdingen van de vastgestelde 26 LAeq-nachtzone in 1999, omdat deze niet het gevolg zijn van het optreden van absurditeiten. De Minister eist dat Luchthaven Schiphol alles in het werk stelt om het feitelijk optreden van deze voorziene overschrijdingen te voorkomen.
4. Luchthaven Schiphol zich dient te houden aan de in de genoemde brief van 29 september 1998 aangegane resultaatsverplichting om in 1999 niet meer dan 12.000 woningen feitelijk te belasten binnen de 35 Ke-contour. Indien het aantal woningen van 12.000 onverhoopt dreigt te worden overschreden ligt de verantwoordelijkheid bij Luchthaven Schiphol om dan aanvullende maatregelen te nemen.
Standpunten van partijen
Verzoekers
Verzoekers kunnen zich met dit schrijven niet verenigen, en hebben - kort gezegd - het navolgende aangevoerd. Het schrijven van de Minister van 28 oktober 1998, waarin is medegedeeld dat het Gebruiksplan 1999 partieel is vastgesteld, is een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Door de vaststelling wordt de omvang van de beschikbare vliegcapaciteit bepaald, zodat het rechtsgevolg van de vaststelling is gelegen in het aantal voor de luchtvaartmaatschappijen beschikbare slots. Voorts heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM 9 december 1994, NJ 1996, 506) bepaald dat milieuverontreiniging een inbreuk is op artikel 8 van het Europees Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna EVRM). Het Gebruiksplan 1999 maakt aannemelijk dat rechtsinbreuken op het priv‚en familieleven zich zullen kunnen voordoen. Dit is een rechtsgevolg waar in rechte tegen moet kunnen worden opgekomen. Het Gebruiksplan 1999 laat zien dat de verwachte geluidsbelasting in de gebruiksplanperiode 1999 leidt tot 69 overschrijdingen in de netwerkpunten van de 36 Ke-etmaalzone. De herberekening van de NLR laat bovendien zien dat het Gebruiksplan 1999 leidt tot 3 overschrijdingen van de 26 LAeq-nachtzone. Uit het Gebruiksplan 1999 en het vaststellingsbesluit van 28 oktober 1998 blijkt derhalve dat het gebruik van Luchthaven Schiphol niet in overeenstemming is met de in de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol vastgestelde geluidszones. Verzoekers achten het noodzakelijk dat ter voorkoming van de noodzaak tot het nemen van bestuursdwangbesluiten overschrijdingen van de geluidszones worden voorkomen. Het preventieve handhavingsinstrument in de vorm van het opstellen van een gebruiksplan, waaruit blijkt dat de geluidszones niet zullen worden overschreden, is de aangewezen weg. Ingevolge het bepaalde in artikel 30b, derde lid, van de Luchtvaartwet kan verweerder, omdat hem geen beleidsvrijheid wordt gelaten, het Gebruiksplan 1999 niet vaststellen. Niet anders kan worden geconcludeerd dan dat het vaststellingsbesluit van verweerder van 28 oktober 1998 in strijd is met de wet.
Verweerder
Van de zijde van de Minister is voor zover van belang voor de beoordeling van het onderhavige verzoek gesteld dat het schrijven van 28 oktober 1998 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat de vaststelling van een gebruiksplan niet is te beschouwen als een handeling die op rechtsgevolg is gericht. De Minister wijst in dit kader op het navolgende. Het gebruiksplan bevat geen verplichtingen en op een overtreding van het gebruiksplan volgt geen sanctie. Niet-nakoming van een gebruiksplan is ook geen strafbaar feit. Het wordt niet in de verbodsbepalingen, de artikelen 21 en 33 van de Luchtvaartwet, genoemd. Bovendien vindt de handhaving van de geluidsnormen niet plaats op het gebruiksplan maar op de in de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol opgenomen geluidszone. De Minister heeft voorts aangegeven dat de exploitant geen rechten kan ontlenen aan het gebruiksplan. Zo zal de exploitant zich niet op het aantal in het vastgestelde gebruiksplan opgenomen vliegbewegingen kunnen beroepen, wanneer uitvoering van al deze bewegingen met zich zou brengen dat de geluidszones worden overschreden. Datzelfde geldt voor het voorgestelde baangebruik.
Luchthaven Schiphol
Namens Luchthaven Schiphol is voor zover van belang voor de beoordeling van het onderhavige verzoek het navolgende aangevoerd. Met betrekking tot het karakter van het gebruiksplan is erop gewezen dat het gebruiksplan inhoudt een voorstel in de vorm van een verwachting ten aanzien van het gebruik van het luchtvaartterrein in een toekomstig gebruiksplanjaar. Het gebruiksplan kan maar betrekkelijk weinig met zekerheid aangeven hoe het luchtvaartterrein feitelijk zal worden gebruikt. Het gebruik van het luchtvaartterrein is sterk afhankelijk van de vraag welke banen benodigd zijn in verband met de weersomstandigheden, waarbij vooral de windrichting en de windkracht een rol spelen. Een en ander betekent dat weliswaar wordt verwacht dat zich in het onderhavige geval in 69 netwerkpunten van de
36 Ke-etmaalzone overschrijdingen kunnen voordoen, maar dat thans volstrekt niet vaststaat dat er daadwerkelijk overschrijdingen zullen plaatsvinden. De vaststelling van een gebruiksplan betekent dus niet meer dan de vaststelling van een prognose, waarvan onzeker is of die in de praktijk zal worden bewaarheid. Op basis van het gebruiksplan worden de slots verdeeld. Dit betekent evenwel niet dat de luchtvaartmaatschappijen daarmee een recht tot starten dan wel landen op de Luchthaven Schiphol verwerven. Ook de afgifte van slots betreft een prognose, waarvan in de praktijk zonder rechtsgevolgen kan worden afgeweken. Het gebruiksplan heeft derhalve slechts een indicatieve betekenis en geeft geen bindende regels. Bovendien worden de geluidszones niet aan de hand van het vastgestelde gebruiksplan gehandhaafd. De vaststelling van het gebruiksplan is derhalve niet gericht op rechtsgevolg en in die zin is er geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
Overwegingen.
Bij de beoordeling van de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen is mede aan de orde de vraag hoe de beslissing op bezwaar naar voorlopig oordeel van de president zal gaan luiden. In dit kader komt eerst de vraag aan de orde of het schrijven van de Minister van 28 oktober 1998 aan Luchthaven Schiphol als een besluit kan worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit, bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Onder een rechtshandeling wordt verstaan een handeling gericht op "externe" rechtsgevolgen. Daarvan is sprake als wordt beoogd een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te laten ontstaan of dat teniet te doen, dan wel om de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. Bepalend daarbij is of het rechtsgevolg beoogd is.
Artikel 30b van de Luchtvaartwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"2.Het gebruiksplan bevat
a. een voorstel voor de wijze waarop het luchtvaartterrein zal worden gebruikt, met inbegrip van de door de exploitant van het desbetreffende luchtvaartterrein tweemaal per jaar vast te stellen capaciteit;
b. tenminste alle gegevens die volgens het in artikel 30a bedoelde handhavingsvoorschrift nodig zijn om de geluidsbelasting te bepalen die zal worden veroorzaakt door het in het gebruiksplan voorgestelde gebruik van het luchtvaartterrein;
c. de maatregelen, die de exploitant in ieder geval dient te nemen om voor zover dat in zijn vermogen ligt er voor zorg te dragen, dat bij het gebruik van het desbetreffende luchtvaartterrein de geluidsbelasting de vastgestelde grenswaarde buiten de daarbij behorende geluidszone niet overschrijdt;
d. op verzoek van onze Minister: de wijze waarop en de frequentie waarmee de exploitant rapporteert omtrent de onder c bedoelde maatregelen.
3. Onze Minister stelt na overleg met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het gebruiksplan binnen zes weken na ontvangst vast, indien is aangetoond:
dat het gebruik van het luchtvaartterrein zoals aangegeven in het gebruiksplan niet zal leiden tot een hogere geluidsbelasting dan is toegelaten volgens de voor het luchtvaartterrein op grond van de artikel 25a, 25b en 25c vastgestelde zones, en
de op grond van artikel 24, derde lid, of op andere wijze gestelde voorschriften en maatregelen die zijn gericht op het voorkomen of bestrijden van geluidhinder, in acht zijn genomen."
Blijkens de toelichting bij paragraaf 5 van de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol omvat het gebruiksplan, onder meer, een voorstel voor de wijze waarop het luchtvaartterrein naar verwachting gedurende het gebruiksplanjaar zal worden gebruikt.
De president is van oordeel dat de Minister zich terecht op het standpunt stelt dat het gebruiksplan geen verplichtingen met betrekking tot het gebruik van de Luchthaven Schiphol bevat. Blijkens de Luchtvaartwet volgt geen sanctie indien het daadwerkelijke luchtvaartverkeer afwijkt van het in het vastgestelde gebruiksplan weergegeven luchtvaartverkeer. Handhaving van de geluidsnormen vindt niet plaats aan de hand van het vastgestelde gebruiksplan maar op grond van de in de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol opgenomen geluidszones. De exploitant kan voorts geen rechten ontlenen aan het door de Minister vastgestelde gebruiksplan. Zo zal de exploitant zich niet op het aantal in het vastgestelde gebruiksplan opgenomen vliegbewegingen kunnen beroepen, wanneer uitvoering van al deze bewegingen met zich zou brengen dat de geluidszones worden overschreden. Datzelfde geldt voor het voorgestelde baangebruik. De vaststelling van het gebruiksplan is naar het voorlopig oordeel van de president derhalve niet op rechtsgevolg gericht.
Het feit dat Luchthaven Schiphol op basis van het Gebruiksplan 1999 aan de luchtvaartmaatschappijen slots toewijst kan hieraan niet afdoen. Naar van de zijde van Luchthaven Schiphol is aangegeven, betekent toewijzing van slots niet dat luchtvaartmaatschappijen daarmee een recht tot starten dan wel landen verwerven. Ook de toewijzing betreft een voornemen, waarvan in de praktijk blijkbaar zonder rechtsgevolgen kan worden afgeweken.
Het door verzoekers gestelde met betrekking tot artikel 8 van het EVRM kan evenmin tot een ander oordeel leiden. De omstandigheid dat een handeling in strijd zou zijn met een verdrag maakt die handeling nog geen rechtshandeling.
De president heeft zich voorts nog de vraag gesteld of de Minister, uit een oogpunt van te verlenen rechtsbescherming, bij het vaststellen van het Gebruiksplan 1999 niet tevens had dienen aan te geven of, en zo ja binnen welke grenzen, de door Luchthaven Schiphol verwachte geluidsoverschrijdingen zullen worden gedoogd. Op basis van zo'n tijdige vaststelling van die grenzen, die immers een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zou opleveren, zou dan tijdig vóór de eerste daadwerkelijke overtreding van de geluidsgrenzen over de geoorloofdheid van het gedogen het oordeel van de bestuursrechter gevraagd kunnen worden.
De president beantwoordt deze vraag echter ontkennend. In de eerste plaats geeft de wet geen aanleiding om aan te nemen dat de Minister de bevoegdheid heeft om reeds met de vaststelling van het gebruiksplan tevens een gedoogzone vast te stellen. Voorts is ter zitting duidelijk geworden dat zulks uit het oogpunt van verzoekers ook niet wenselijk is. Ten tijde van de vaststelling van een gebruiksplan kan niet op voorhand worden gezegd of, en zo ja waar en op welk moment de in dat gebruiksplan verwachte geluidsoverschrijdingen zich zullen voordoen. In een dergelijke omstandigheid een gedoogzone vaststellen, zou kunnen betekenen dat aan Luchthaven Schiphol meer luchtcapaciteit wordt gegeven dan achteraf bezien nodig zou zijn geweest.
Uit het voorgaande volgt dan ook dat het schrijven van 28 oktober 1998 naar het voorlopig oordeel van de president niet kan worden aangemerkt als een besluit, nu het niet gericht is op rechtsgevolg. Verweerder zal het bezwaarschrift niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening wordt dan ook afgewezen.
De president ziet geen aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling in de proceskosten. Evenmin is een grond aanwezig om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De president,
wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Gewezen door mr. D. Allewijn, fungerend president,
in tegenwoordigheid van mr. F.J.H. Stevens, griffier
en uitgesproken in het openbaar op: 8 februari 1999 door mr. D. Allewijn, in tegenwoordigheid van de griffier.
de griffier, de president,
Afschrift verzonden op: Coll.: D: