Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
UITSPRAAK
reg.nr. : AWB 97/10664 GEMWT
inzake : A te B, eiser,
tegen : Commissie van Beroep tegen beëindiging Leerovereenkomsten te Zoetermeer, verweerder.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 15 september 1997, nr. CB97/110/DSK.
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij schrijven van 28 mei 1997 heeft het bestuur van de stichting SBW Landelijk Orgaan Beroepsonderwijs -voorheen de stichting Beroepsopleidingen Weg- en Waterbouw- (de SBW) de beëindiging met ingang van 1 juni 1997 aangezegd van de leerovereenkomst, die op 13 november 1995 is gesloten tussen eiser en de Stichting Samenwerkingsverband Praktijkopleidingen Grond-, Water- en Wegenbouw, regio Amstelland (de SPG).
Tegen deze beëindiging heeft mr. G.Th. Offreins, advocaat te Amsterdam, namens eiser op 26 juni 1997 beroep ingevolge artikel 2.22, zesde lid, van de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs (Wcbo) ingesteld bij verweerder.
Naar aanleiding van dit beroep en de behandeling ter hoorzitting van 10 september 1997 heeft verweerder bij beslissing van 15 september 1997 het beroep ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser op 17 september 1997 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Op 7 april 1998 heeft verweerder stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Bij schrijven van 10 december 1998 is belanghebbende de SBW in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Bij schrijven van 14 januari 1999 heeft mr. M.P. van der Stroom een reactie namens de SBW gegeven met verzoek het beroep niet-ontvankelijk dan wel ongegrond te verklaren.
Op 25 januari 1999 heeft verweerder een kopie ingezonden van een schrijven van 1 maart 1995 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan het overkoepelend orgaan landelijke opleidingsorganen inzake de betekenis van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de landelijke organen.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank op 26 januari 1999, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Offreins, voornoemd.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Th.D. Stenfert Kroese, voorzitter van de commissie, en de heer Ronner, lid van de commissie.
Zoals tevoren aangekondigd heeft de SBW zich ter terechtzitting niet doen vertegenwoordigen.
III. MOTIVERING
Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Feiten
Eiser is met ingang van 12 oktober 1992 in dienst getreden bij de SPG, een samenwerkingsverband van werkgevers, in de functie van leerling vakman Grond-, Water- en Wegenbouw. Op deze arbeidsovereenkomst is de collectieve arbeidsovereenkomst voor het Bouwbedrijf van toepassing, waarbij de werkgevers zich hebben verplicht om jonge mensen in de gelegenheid te stellen naast hun arbeidsovereenkomst een leerovereenkomst ingevolge de Wcbo aan te gaan. De leerling wordt tewerkgesteld bij één van de aangesloten werkgevers in de branche, die hem onderwijs in de praktijk van het beroep geeft en hem hiernaast in de gelegenheid stelt beroepsbegeleidend onderwijs te volgen.
Tussen eiser en de SPG zijn op 7 oktober 1992 en laatstelijk op 13 november 1995 leerovereenkomsten gesloten ten overstaan van de SBW, een landelijk orgaan als bedoeld in artikel 2.38 Wcbo, dat onder meer zorg draagt voor afstemming van de theorie op de praktijk, dat de leerovereenkomst controleert en de examens vaststelt.
Aangezien eiser niet naar behoren functioneerde in zijn eerste opleidingsplaats, is hem door de SPG bij brief van 5 november 1993 een nieuwe opleidingsplaats aangewezen met de waarschuwing dat van hem een beter en regelmatiger functioneren werd verwacht daar anders de voortgang van de opleiding bij de werkgever in gevaar zou komen.
Bij brief van 27 januari 1996 heeft de SPG eiser gewaarschuwd dat onmiddellijke verbreking van de leerovereenkomst zou volgen, indien eiser nog langer onvoldoende zou functioneren. Op 10 januari 1997 hebben de opleiders van eiser een negatieve beoordeling over 1996 opgemaakt, die met eiser is besproken. De SPG heeft vervolgens de SBW op 8 februari 1997 schriftelijk verzocht de leerovereenkomst met eiser te verbreken.
Bij schrijven van 28 mei 1997 heeft de SBW eiser beëindiging van de leerovereenkomst aangezegd met ingang van 1 juni 1997.
Hiertegen heeft mr. Offreins, voornoemd, namens eiser beroep ingevolge artikel 2.22, zesde lid, van de Wcbo ingediend bij verweerder.
Bij brief van 26 juni 1997 heeft mr. Offreins, voornoemd, namens eiser de president van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is bij uitspraak van 21 oktober 1997 afgewezen op grond van de verwachting dat het beroep door de rechtbank niet-ontvankelijk zal worden verklaard.
Bij brief van 3 september 1997, met bijlagen, heeft mr. Offreins, voornoemd, zijn standpunt omtrent de bevoegdheid van de bestuursrechter toegelicht.
Verweerder heeft eiser en de SBW opgeroepen voor een hoorzitting op 10 september 1997, alwaar eiser zonder gemachtigde is verschenen.
Bij schrijven van 15 september 1997 heeft verweerder het beroep ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder overwogen dat zich tijdens de opleiding meerdere keren problemen hebben voorgedaan, waarover met eiser is gesproken. In de zeer uitvoerige brief van 27 januari 1996 heeft hij een laatste waarschuwing gekregen. De leerovereenkomst kan beëindigd worden indien een leerling naar het oordeel van de opleiders niet voldoende functioneert en derhalve niet in staat zal zijn de opleiding te voltooien. Dit is zeker het geval nu eiser gedurende 17 maanden geen enkel tentamen heeft gehaald. De SBW heeft in redelijkheid kunnen komen tot de aangevochten beslissing en de beëindiging is op een correcte wijze volgens de geldende regels geschied, aldus verweerder.
De gronden van het beroep
Ten aanzien van de formele aspecten van de zaak heeft eiser aangevoerd, dat de leerovereenkomst een meerpartijenovereenkomst is, waarbij de SBW, de leerling en de patroon partij zijn. De SBW moet als een bestuursorgaan worden aangemerkt vanwege de overwegende invloed van de overheid op het bestuur, de financiën en het personeel, alsmede de aan de SBW toegekende publieke taken en de exclusieve wettelijke bevoegdheid de leerovereenkomst te beëindigen.
Aangezien een ander deze bevoegdheid niet heeft en het privaatrecht deze ook niet kent, is sprake van een publiek rechtelijke rechtshandeling. Dit betreft niet het examineren of toetsen van het kennen of kunnen van eiser, maar de constatering dat de werkgever/patroon niet tevreden is over het functioneren van eiser, zodat artikel 8:4, aanhef en onder e, van de Awb niet van toepassing is. Het beroep ingevolge artikel 2.22, zesde lid, van de Wcbo betreft administratief beroep bij verweerder, een hoger bestuursorgaan die een publieke taak in deze heeft.
Het verweer
Verweerder heeft gesteld niet gebonden te zijn aan de Awb in tegenstelling tot het landelijk orgaan, dat een verlengstuk van de overheid vormt. Het landelijk orgaan is geen partij bij de leerovereenkomst, maar oefent toezicht uit op de invulling en de naleving hiervan. Door schriftelijke aanzegging beëindigt het landelijk orgaan de leerovereenkomst zonder dat hiertoe een extra (rechts)handeling verricht behoeft te worden. Verweerder neemt een zelfstandige positie in ten opzichte van het landelijk orgaan, dat zich houdt aan de beslissingen van verweerder op het beroep tegen de beëindiging. Indien één of beide partijen zich niet kan vinden in de beslissing, kan deze de kantonrechter adiëren. Naar het oordeel van verweerder is de bestuursrechter niet bevoegd.
De SBW heeft verzocht om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren met verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van de president van de rechtbank.
Overwegingen
In geding is of verweerder met de ongegrondverklaring van het beroep de beëindiging van de leerovereenkomst in stand heeft kunnen laten.
Met ingang van 1 januari 1996 is de Wcbo vervallen en is ter vervanging hiervan de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) in werking getreden. Ingevolge artikel 12.3.23, tweede lid, van de Web blijven tot 1 augustus 1997 onder meer van kracht de op 31 december 1995 geldende bij en krachtens de Wcbo gegeven voorschriften met betrekking tot het leerlingwezen.
Ingevolge artikel 12.3.24 van de Web stelt het bevoegd gezag deelnemers, die op 31 juli 1997 zijn ingeschreven voor een opleiding beroepsbegeleidend onderwijs en die deze opleiding nog niet hebben voltooid, in de gelegenheid hun opleiding binnen een redelijke tijd te voltooien overeenkomstig de op 31 december 1995 geldende voorschriften.
Gelet op het vorenoverwogene dient het bestreden besluit, alsmede de bestreden beëindiging, te worden beoordeeld met toepassing van de Wcbo.
Ingevolge artikel 2.9 van de Wcbo omvat een opleiding leerlingwezen in onderlinge samenhang onderricht in de praktijk van het beroep en beroepsbegeleidend onderwijs. Deze opleiding wordt ingevolge artikel 2.9, tweede lid, van de Wcbo gegeven op grondslag van een leerovereenkomst.
Artikel 2.22 van de Wcbo bevat voorschriften met betrekking tot de leerovereenkomst. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel -voorzover hier relevant- eindigt de leerovereenkomst in elk geval door schriftelijke aanzegging van het landelijk orgaan aan partijen, wanneer het landelijk orgaan zich ervan heeft overtuigd, dat de patroon of de leerling de hem bij of krachtens de wet of de overeenkomst opgelegde verplichtingen niet nakomt. Ingevolge artikel 2.22, zesde lid, van de Wcbo treft het landelijk orgaan een voorziening voor beroep tegen beëindiging van een leerovereenkomst.
Verweerder is als beroepsinstantie in het leven geroepen.
In beroep heeft eiser verweerder gevraagd om vernietiging van de door de SBW genomen beslissing tot beëindiging van de leerovereenkomst en verzocht om te bepalen dat de leerovereen komst in stand blijft totdat deze op 3 oktober 1998 rechtsgeldig is beëindigd overeenkomstig het bepaalde in de overeenkomst. Het onderhavige beroep richt zich tegen de beslissing van verweerder op dit beroep.
De rechtbank zal eerst dienen te beoordelen of zij bevoegd is op het beroep van eiser te oordelen.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
De rechtbank is alleen bevoegd op het beroep te oordelen, als het bestreden besluit is een besluit ex artikel 1:3 van de Awb en derhalve afkomstig is van een bestuursorgaan, dat heeft geoordeeld op bezwaar of administratief beroep tegen een primair besluit, zijnde een besluit ex artikel 1:3 van de Awb en eveneens afkomstig van een bestuursorgaan. Om die reden zal de rechtbank thans eerst ingaan op de vraag of de SBW kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van de Awb.
Ingevolge artikel 2.38, vijfde lid, van de Wcbo wordt het landelijk orgaan in stand gehouden door een privaatrechtelijke rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid, die niet het maken van winst beoogt. Derhalve is (het bestuur van) de SBW niet (een orgaan van) een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
Ten aanzien van de vraag of de SBW kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb overweegt de rechtbank als volgt.
Een privaatrechtelijke rechtspersoon is voor de toepassing van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb met enig openbaar gezag bekleed indien en voorzover aan haar één of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiek rechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.
Ingevolge artikel 2.38, eerste lid, van de Wcbo hebben de landelijke organen onder meer tot taak, in samenwerking met de scholen, het leerlingwezen te bevorderen.
Ingevolge artikel 2.39, eerste lid, van de Wcbo is het landelijk orgaan met betrekking tot het leerlingwezen belast met het ontwikkelen van de eindtermen en, waar nodig, het bevorderen van de totstandkoming van nieuwe opleidingen en van de beëindiging van verouderde opleidingen. Met betrekking tot de tot het leerlingwezen behorende opleidingen heeft dit orgaan ingevolge artikel 2.39, tweede lid, van de Wcbo in het bijzonder de zorg voor de samenhang tussen het onderricht in de praktijk van het beroep en het beroepsbegeleidend onderwijs. Ingevolge artikel 2.39, derde en vierde lid, van de Wcbo verleent het landelijk orgaan tussenkomst bij de afsluiting van leerovereenkomsten, controleert het de naleving daarvan en is het belast met de vaststelling van de examenprogramma's.
Met het oog op bovenvermelde taken is in artikel 2.22, eerste lid, van de Wcbo bepaald dat een leerovereenkomst ten overstaan van het landelijk orgaan wordt gesloten tussen de patroon en de leerling. Ingevolge het tweede lid van artikel 2.22 van de Wcbo kan een leerovereenkomst slechts worden aangegaan, indien de patroon, naar het oordeel van het landelijk orgaan, in staat is gedurende de leertijd in beroepstechnisch en pedagogisch opzicht voldoende onderricht te geven. Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wcbo eindigt de leerovereenkomst in elk geval door schriftelijke aanzegging van het landelijk orgaan aan partijen, wanneer het landelijk orgaan zich ervan heeft overtuigd, dat de patroon of de leerling de hem bij of krachtens de wet of de leerovereenkomst opgelegde verplichtingen niet nakomt.
Gelet op het voorgaande zijn naar het oordeel van de rechtbank aan het landelijk orgaan overheidstaken opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden toegekend. Derhalve dient het landelijk orgaan aangemerkt te worden als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
De vraag die vervolgens aan de orde komt, is of de aanzegging tot beëindiging van de leerovereenkomst van 28 mei 1997 een publiek rechtelijke rechtshandeling inhoudt.
Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op rechtsgevolg. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag in tegenstelling tot een privaatrechtelijke rechtshandeling, die krachtens het burgerlijk recht aan een ieder toekomt.
De rechtbank stelt vast dat de leerovereenkomst is gesloten ten overstaan van het landelijk orgaan, dat zelf geen partij is (geweest) bij de overeenkomst. Door de schriftelijke aanzegging van het landelijk orgaan is de leeroverkomst tussen eiser en de SPG beëin digd. Naar het oordeel van de rechtbank is de schriftelijke aanzegging - in ieder geval mede -een publiekrechtelijke rechtshandeling, aangezien het is gericht op en strekt tot beëindiging van de leerovereenkomst, en het landelijk orgaan de bevoegheid hiertoe ontleent aan artikel 2.22, vijfde lid, van de Wcbo, houdende toekenning van een exclusieve, niet aan een ieder toekomende, bevoegdheid tot het beëindigen van de overeenkomst.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de schriftelijke aanzegging van 28 mei 1997 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Aangezien de schriftelijke aanzegging is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb, staat hiertegen in beginsel beroep bij de rechtbank open ingevolge artikel 8:1 van de Awb.
Aan dit oordeel kan niet afdoen dat op de leerovereenkomst van toepassing zijn de privaatrechtelijke bepalingen met betrekking tot overeenkomsten in het algemeen en met betrekking tot arbeidsovereenkomsten in het bijzonder, voorzover de leerovereenkomst mede de kenmerken bevat van de arbeidsovereenkomst. Die privaatrechtelijke bepalingen gelden in de rechtsbetrekking tussen eiser (de leerling) en de SPG (de patroon), welke laatste verantwoordelijk is voor het onderricht in de praktijk.
Ingevolge artikel 8:3 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.
Met deze bepaling heeft de wetgever beoogd ongewenste complicaties in de competentieverdeling tussen de burgerlijke en de administratieve rechter te voorkomen. In de Memorie van Toelichting is terzake overwogen dat het omslagpunt waarbij de rechterlijke competentie overgaat van de administratieve naar de burgerlijke rechter soms moeilijk te traceren zal zijn en dat het weinig gelukkig is als twee rechters kunnen worden betrokken in de beoordeling van eenzelfde besluitvormingsketen. Om deze reden is er voor gekozen dat deze besluiten uitdrukkelijk worden uitgezonderd van beroep op de rechtbank. Gelet op het hiervoor omschreven privaatrechtelijke rechtsgevolg, te weten beëindiging van de leerovereenkomst naar privaatrecht, terzake waarvan de burgerlijke rechter bevoegd is te oordelen, dient naar het oordeel van de rechtbank de bevoegdheid van de bestuursrechter hier te wijken voor de burgerlijke rechter.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het besluit ingevolge artikel 8:3 van de Awb is uitgezonderd van beroep.
Aangezien aan eiser niet het recht is toegekend tegen het besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, kan daartegen evenmin een ontvankelijk bezwaarschrift worden ingediend.
Ingevolge artikel 2.22, zesde lid, van de Wcbo treft het landelijk orgaan een voorziening voor beroep tegen beëindiging van de leerovereenkomst. Dit roept de vraag op of de beroepsgang bij verweerder aangemerkt kan worden als administratief beroep in de zin van de Awb.
Ingevolge artikel 1:5, tweede lid, van de Awb wordt onder het instellen van administratief beroep verstaan het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij een ander bestuursorgaan dan hetwelk het besluit heeft genomen.
Een eerste vereiste is derhalve dat verweerder een bestuursorgaan is in de zin van de Awb.
Vaststaat dat verweerder niet is een bestuursorgaan dat krachtens publiekrecht is ingesteld. Aangezien verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet met enige publiekrechtelijke taak of bevoegdheid is toegerust, kan verweerder evenmin worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
Gelet hierop kan de voorziening voor beroep ingevolge artikel 2.22, zesde lid, van de Wcbo niet worden aangemerkt als administratief beroep in de zin van de Awb.
Het voorgaande leidt tot het oordeel, dat de beslissing van verweerder op het beroep, het thans bestreden besluit, niet is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Tegen het bestreden besluit kan derhalve ook geen ontvankelijk bezwaarschrift in de zin van de Awb worden ingediend.
Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de slotsom dat de rechtbank, oordelend op grond van hoofdstuk 8 van de Awb, zich onbevoegd dient te verklaren te oordelen op het beroep van eiser. Onder verwijzing naar artikel 8:71 van de Awb moet worden geoordeeld, dat terzake uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
De rechtbank ziet geen aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid tot vergoeding van het door eiser gestorte griffierecht of tot veroordeling van verweerder in de proceskosten. Er is evenmin aanleiding om eiser in de proceskosten van verweerder en/of de SBW te veroordelen, reeds omdat geen sprake is geweest van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.
Beslist wordt als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank, oordelend ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb,
- verklaart zich onbevoegd te oordelen op het beroep.
Gewezen door mrs. R.H. de Vries, voorzitter, B.J. van Ettekoven en P. Bröcker, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. R.C.S. Bakker, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 5 maart 1999
door mr. R.H. de Vries, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll:sb D:A