Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 10 / 880 WW44 BN1 A
tussenuitspraak van de meervoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht
in het geschil tussen:
De Vereniging tot Behoud van Landelijk Oele e.a.
te Hengelo, eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hengelo,
verweerder.
als derde belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
[D],
vergunninghouder
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 6 juli 2010.
2. Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2009 heeft verweerder ontheffing ex artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en bouwvergunning verleend voor het veranderen van een zolderruimte in een educatieruimte op het perceel plaatselijk bekend [adres] te Hengelo.
Bij besluit van 6 juli 2010 heeft verweerder het daartegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 26 april 2010. De behandeling is ter zitting aangehouden, ten einde partijen in de gelegenheid te stellen hun geschil via mediation op te lossen. Er is geen oplossing bereikt, waarna de rechtbank het vooronderzoek heeft voortgezet en de zaak ter verdere behandeling heeft verwezen naar de meervoudige kamer.
Het beroep is opnieuw behandeld ter zitting van 4 januari 2012, waar eisers zijn verschenen in de personen van [A], [B] en [C], bijgestaan door gemachtigde M.H. Middelkamp, werkzaam bij Milieu-adviesbureau Middelkamp te Almelo. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.S. van Dijk en B. Leferink, werkzaam bij de gemeente Hengelo. Verder is vergunninghouder in persoon verschenen.
3. Overwegingen
Het perceel aan de [adres], plaatselijk bekend als [naam] (verder: het perceel), wordt sedert 2004 door vergunninghouder gepacht ten behoeve van de exploitatie van een biologisch landbouwbedrijf. Daarbij wordt uitgegaan van het concept “Boeren voor Natuur”, welk concept een eigen visie bevat op het landelijk gebied, met een belangrijke rol voor de boer als beheerder van landschap en natuur. De gevraagde ontheffing ziet op het in gebruik nemen van de voormalige hooizolder op het perceel ten behoeve van het verzorgen van voorlichting, educatie en training in het kader van het concept.
Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden, middelgroot agrarisch bedrijf”.
Niet in geschil is dat het gebruik van de bestaande hooizolder op het perceel als educatieruimte met deze planvoorschriften in strijd is. Om de voorgenomen activiteiten niettemin mogelijk te maken, heeft verweerder ontheffing van de planvoorschriften verleend met toepassing van artikel 3.6 van de Wro, gelezen in verbinding met artikel 5.5.5 van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan “Buitengebied 2000” (verder: het bestemmingsplan).
Ingevolge artikel 3.6 eerste lid, aanhef, en onder c, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels ontheffing kunnen verlenen.
Ingevolge het vierde lid van genoemd artikel kan een ontheffing, als bedoeld in het eerste lid, onder c, onder beperkingen worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
Ingevolge het bepaalde in artikel 5.5.5 van het bestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders, voor zover hier relevant, als nevenactiviteit bij een bestaand agrarisch bedrijf vrijstelling (thans: ontheffing) verlenen van de bestemming ten behoeve van agrarisch verwante activiteiten, die enige relatie hebben met het buitengebied. Voor het toestaan van nevenactiviteiten gelden de volgende voorwaarden:
a. De nevenactiviteiten vinden plaats naast en ter ondersteuning van de agrarische bedrijfsvoering;
b. Er vindt geen uitbreiding van bebouwing ten behoeve van de nevenactiviteiten plaats;
c. Indien sprake is van verblijfsrecreatieve activiteiten in de vorm van bed en breakfastvoorzieningen en/of verbouw tot appartementen geldt als belangrijke randvoorwaarde dat de gebruiksoppervlakte niet meer mag bedragen dan 250 m2 en voor zover het appartementen betreft, maximaal 5 appartementen zijn toegestaan; de maximale oppervlakte van een appartement bedraagt 50 m2 en de inhoud maximaal 250 m3;
d. De verkeersaantrekkende werking van de nevenactiviteit dient te zijn afgestemd op de feitelijke ontsluitingssituatie;
e. De belangen van de omliggende agrarische bedrijven mogen niet worden aangetast;
f. Detailhandel is uitsluitend toegestaan als ondergeschikte nevenactiviteit.
Verder geldt dat de vrijstelling niet mag leiden tot een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische, landschappelijke en ecologische waarden als in het bestemmingsplan omschreven.
Verweerder heeft geoordeeld dat het bouwplan voldoet aan de gestelde voorwaarden en niet leidt tot een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische, landschappelijke en ecologische waarden van het gebied. Daarbij heeft verweerder betrokken dat het een inpandige verbouwing betreft ten behoeve van een educatieruimte met een relatief gering oppervlak (circa 59 m2) die als zodanig niet zorgt voor een aantasting van het landschap of voor lucht- en lichtvervuiling. Verder heeft verweerder bij zijn afweging betrokken dat het aantal verkeersbewegingen blijft binnen hetgeen op grond van de voor de inrichting van vergunninghouder verleende milieuvergunning is toegestaan, terwijl voorts voldoende parkeergelegenheid aanwezig is binnen het op het perceel gelegen agrarische bouwblok.
Eisers kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen. Zij hebben hiertoe – kort samengevat – in de eerste plaats aangevoerd dat het bestreden besluit ten onrechte niet is gebaseerd op de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Verder hebben zij betoogd dat het ontwerpbesluit tot het verlenen van de ontheffing op grond van de Wro niet twee maar zes weken ter inzage had moeten liggen en dat het bepaalde in artikel 3:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is geschonden, nu het ontwerpbesluit niet aan alle belanghebbenden is gezonden. Ter zitting hebben eisers in dit verband opgemerkt dat reeds in maart 2008 een separate aanvraag om vrijstelling is ingediend, zodat de aanvraag op grond van de WRO had moeten worden afgehandeld. Daarbij geldt – zo stellen eisers – dat niet het bepaalde in artikel 15 van Pro de WRO maar het bepaalde in artikel 19 van Pro de WRO van toepassing is, waardoor het bouwplan dient te zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
De rechtbank stelt op basis van de gedingstukken vast dat de bouwaanvraag bij verweerder is ingekomen op 30 maart 2009. Nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, diende deze aanvraag tevens te worden aangemerkt als een aanvraag om een ontheffing. Omdat de aanvraag is ingediend na 1 juli 2008, is – zoals verweerder terecht heeft gesteld – niet de WRO maar de Wro van toepassing. Van een separate aanvraag om vrijstelling in maart 2008, zoals eisers hebben gesteld, is de rechtbank niet gebleken. Deze zit niet bij de rechtbank ter beschikking gestelde stukken en is ook nadien niet overgelegd. Ook verweerder heeft ter zitting gesteld dat hij met het bestaan van een separate aanvraag niet bekend is.
Ingevolge het bepaalde in artikel 34.1 van het bestemmingsplan ligt een ontwerpbesluit tot het verlenen van een binnenplanse vrijstelling gedurende een periode van twee weken ter inzage. In dit geval heeft verweerder het ontwerpbesluit ter inzage gelegd van 10 juli 2009 tot 24 juli 2009. Daarmee is aan deze bepaling voldaan. Daarbij merkt de rechtbank op dat geen grond bestaat voor het oordeel dat ten onrechte de procedure voor een binnenplanse ontheffing is gevoerd als bedoeld in artikel 3.6 Wro, terwijl deze procedure bovendien, anders dan de procedure tot het nemen van een projectbesluit, niet de eis kent van “een goede ruimtelijke onderbouwing”. Evenmin is voor deze procedure de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb voorgeschreven. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het bepaalde in artikel 3:11 van Pro de Awb om die reden toepassing mist.
Het betoog van eisers faalt.
Eisers hebben zich verder op het standpunt gesteld dat het bouwplan leidt tot een aantasting van het leefmilieu, een aantasting van het landschap, tot lichtvervuiling, lawaai en dergelijke. Voor zover eisers in dit verband hebben betoogd dat het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing waarin deze onderwerpen normaliter hun beoordeling vinden, oordeelt de rechtbank dat – zoals hiervoor reeds is weergegeven – de bepaling als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro niet de voorwaarde van een goede ruimtelijke onderbouwing kent. Dat geen afzonderlijk onderzoek is gedaan naar de financiële haalbaarheid van het bouwplan, naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit, de geluidhinder en de flora- en fauna in de omgeving, betekent dan ook niet dat het besluit in strijd met de Wro tot stand is gekomen.
Het betoog van eisers faalt in zoverre.
Het standpunt van eisers dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het bouwplan niet leidt tot een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische, landschappelijke en ecologische waarden van het gebied betreft een herhaling van een reeds in de bezwaarfase ingenomen standpunt, dat verweerder in de beslissing op bezwaar heeft weerlegd. Niet is door eisers duidelijk gemaakt waarom deze weerlegging niet juist zou zijn.
Het betoog van eisers faalt.
Eisers hebben zich voorts op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met de provinciale Omgevingsverordening, zodat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onder f, van de Woningwet zich voordoet. Dit standpunt is niet onderbouwd. Daarbij komt dat de Omgevingsverordening geen rechtstreeks werkende bepalingen kent waaraan bouwaanvragen moeten worden getoetst. De Omgevingsverordening heeft betrekking op projectbesluiten, beheersverordeningen en bestemmingsplannen die onder de Wro worden opgesteld. Niet op een binnenplanse ontheffing als thans aan de orde.
Het betoog van eisers faalt.
Eisers hebben verder betoogd dat het door de ontheffing toegelaten gebruik leidt tot een bezoekersstroom die geen enkele relatie heeft met de agrarische sector. Zeker indien de bezoekers wandelingen maken in de directe omgeving, is kruisbesmetting, en daarmee het gevaar van insleep van dierziekten naar de mening van eisers niet denkbeeldig. Ten onrechte heeft verweerder hiernaar geen onderzoek gedaan. Het besluit is naar de mening van eisers op dit punt onzorgvuldig tot stand gekomen.
Naar het oordeel van de rechtbank vindt mogelijk besmettingsgevaar (insleep dierenziektes) in hoofdzaak zijn regeling in de regelgeving betreffende de dierengezondheid. Daarnaast is het een aspect dat in beginsel bij de bescherming van het belang van het milieu moet worden betrokken voor zover het besmettingsgevaar niet voortvloeit uit de bijzondere gevoeligheid van de in het betrokken bedrijf gehouden dieren. Gelet hierop heeft verweerder kunnen volstaan met de motivering dat het bedrijf van vergunninghouder zich niet richt op de intensieve veeteelt en dat het perceel ook thans voor bezoekers toegankelijk is. Daarbij geldt dat het perceel is gelegen in een extensiveringsgebied als bedoeld in de reconstructiewet concentratiegebieden, waarbij een belangrijkere rol voor niet-agrarische functies juist is beoogd. Bovendien is de mogelijke toeloop door derden reeds door de planwetgever afgewogen, hetgeen onder meer blijkt uit de mogelijkheid van recreatieve voorzieningen als bed en breakfast en de bouw van appartementen op het perceel.
Het betoog van eisers faalt.
Voor wat betreft het standpunt van eisers dat te weinig bekend is over de aard en de omvang van de educatieve activiteiten, terwijl evenmin inzichtelijk is geworden op welke tijdstippen de bezoekers komen, met hoeveel vervoersbewegingen dit gepaard mag gaan, of er voldoende parkeergelegenheid is en of de infrastructuur wel op het gebruik is afgestemd, overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder diende in het kader van de voorgenomen ontheffingverlening te beoordelen of het gebruik van het perceel ten behoeve van educatieve activiteiten in ruimtelijk opzicht aanvaardbaar is. Daartoe diende het – aan de hand van de in het bestemmingsplan neergelegde voorwaarden – vooreerst te bezien of het bevoegd is de ontheffing te verlenen. Vervolgens diende het de belangen van de aanvrager van de ontheffing en die van de andere belanghebbenden tegen elkaar af te wegen en op basis daarvan te motiveren waarom de ruimtelijke ingreep die het gebruik van het perceel ten behoeve van educatieve activiteiten met zich brengt, niet zodanig is dat de ontheffing zou moeten worden geweigerd. In dat kader kan tevens aan de orde komen of aanleiding bestaat aan de ontheffing voorschriften te verbinden ter waarborging van de belangen van de omliggende agrarische bedrijven.
Uit het voorgaande volgt niet zonder meer dat het verbinden van voorschriften aan de gevraagde ontheffing noodzakelijk is. Van belang is slechts dat verweerder, gelet op de bij de beoogde ruimtelijke ingreep betrokken belangen, het verlenen van de ontheffing van een motivering dient te voorzien en daarbij, gegeven de omstandigheden van het concrete geval, de vraag dient te betrekken of het verbinden van voorschriften aan de ontheffing al dan niet noodzakelijk is.
De rechtbank is met eisers van oordeel dat verweerder dit in het hier aan de orde zijnde geval ten onrechte heeft nagelaten. Eisers hebben er terecht op gewezen dat de verleende ontheffing de facto onbegrensd is, zowel wat betreft de inhoud van de educatieactiviteiten als de frequentie waarmee zij worden gehouden. Dit klemt, nu de educatieve activiteiten ingevolge het bepaalde in artikel 5.5.5 van de planvoorschriften verwant dienen te zijn met de agrarische activiteiten en enige relatie dienen te hebben met het buitengebied. Verder dienen de educatieve activiteiten ondergeschikt en ondersteunend te zijn aan de agrarische bedrijfsactiviteiten. Zonder nadere begrenzing in aard en omvang van de activiteiten staat niet vast dat hieraan wordt voldaan. De rechtbank merkt daarbij op dat zij niet twijfelt aan de intentie van vergunninghouder om in beperkte mate educatieve activiteiten te verzorgen in kader van het concept “Boeren voor Natuur”. Dit staat evenwel niet in het bestreden besluit. Voorstelbaar is dat op enig moment een vorm van educatie plaatsvindt waarbij de relatie met de agrarische bestemming minder duidelijk is. Dit kan leiden tot handhavingsproblemen.
Voorgaande geldt evenzeer ten aanzien van de tijdstippen waarop de activiteiten plaatsvinden en het aantal bezoekers dat gemiddeld aanwezig is. Ook deze aspecten zijn niet nader gereguleerd. Wat betreft het aantal vervoersbewegingen heeft verweerder gesteld dat
wordt gebleven binnen de ruimte van de verleende milieuvergunning (gemiddeld 28 per week), doch dit biedt onvoldoende adequate bescherming indien blijkt dat het aantal vervoersbewegingen in de toekomst toeneemt. Zoals door eisers terecht is opgemerkt kan de milieuvergunning immers komen te vervallen, bijvoorbeeld doordat het agrarische bedrijf vanwege zijn omvang komt te vallen onder de werking van het Activiteitenbesluit.
Van enige beschermende werking vanuit het milieuspoor kan dan niet meer worden gesproken.
Het betoog van eisers slaagt.
Wat betreft het standpunt van eisers dat de [weg] een smalle weg betreft en niet duidelijk is of het bezoekersverkeer de boerderij van vergunninghouder te allen tijde kan benaderen, overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge de in artikel 5.5.5 van de planvoorschriften opgenomen binnenplanse vrijstellingsbepaling, dient de verkeersaantrekkende werking van de nevenactiviteit in voldoende mate te zijn afgestemd op de feitelijke ontsluitingssituatie. Verweerder heeft gesteld dat hij dit heeft onderzocht en dat de ontsluitingssituatie voldoet, doch eisers hebben er op gewezen dat reeds eenmaal een touringcar is gebruikt die de draai naar het perceel van vergunninghouder niet kon maken. De bus heeft dientengevolge op de openbare weg moeten parkeren.
De rechtbank stelt vast dat verweerder onvoldoende inzichtelijke heeft gemaakt in welke mate de feitelijke ontsluitingssituatie bezoekersverkeer naar de educatieruimte aankan. Het besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog van eisers slaagt.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan het bestreden besluit niet zonder meer in stand blijven. Vanwege de wens tot finale geschilbeslechting, acht de rechtbank termen aanwezig om het onderzoek in deze zaak ter heropenen en verweerder onder toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen het genoemde motiveringsgebrek te herstellen en daarvan schriftelijk mededeling te doen aan de rechtbank.
De termijn waarbinnen verweerder kan herstellen wordt door de rechtbank bepaald op 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak. Indien verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid om het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen of de termijn die daarvoor is bepaald ongebruikt is verstreken, zal de behandeling van het beroep op de gewone wijze worden voortgezet.
Indien verweerder van mening is dat de gegeven termijn van zes weken te kort is om het gebrek te herstellen, dan kan verweerder schriftelijk een gemotiveerd verzoek tot verlenging van deze termijn bij de rechtbank indienen.
De rechtbank wijst er op dat zij in beginsel slechts eenmaal de mogelijkheid biedt om een gebrek te herstellen. Indien het gebrek in de ogen van de rechtbank niet wordt hersteld, zal de rechtbank vervolgens proberen zoveel mogelijk zelf in de zaak te voorzien door de rechtsverhouding tussen partijen vast te stellen (finale geschillenbeslechting).
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak de daarin genoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen en daarvan schriftelijk mededeling te doen aan de rechtbank, zulks met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;
- houdt iedere verder beslissing aan.
Tegen deze tussenuitspraak kan alleen hoger beroep worden ingesteld tegelijk met het hoger beroep tegen de einduitspraak.
Aldus gegeven door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, en mrs. J.H. Keuzenkamp en
W.M.B. Elferink, rechters, in tegenwoordigheid van M.W. Hulsman als griffier.
de griffier, de voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 18 JANUARI 2012.
Afschrift verzonden op
AB