Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 09 / 1076 BESLU W1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
[naam] en [naam],
gevestigd te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. H.A. Verbakel-van Bommel, werkzaam bij Remie Fiscaal Juridisch Adviesbureau te Uden,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
(voorheen: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluiten van verweerder d.d. 2 september 2009 en 9 mei 2011.
2. Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2009 heeft verweerder aan eiseres in het kader van de Meststoffenwet (Msw) een bestuurlijke boete opgelegd van € 75.796,--.
Tegen dit besluit heeft eiseres op 13 maart 2009 bezwaar gemaakt.
Eiseres is op 6 mei 2009 gehoord.
Bij besluit van 2 september 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de opgelegde boete gehandhaafd.
Blijkens het beroepschrift van 12 oktober 2009 kan eiseres zich niet met dit besluit verenigen.
Verweerder heeft op 11 januari 2010 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 25 maart 2011, waar voor eiseres zijn verschenen [naam] en [naam], bijgestaan door mr. H.A. Verbakel-van Bommel, voornoemd, en ing. H.A.M. van Welie als deskundige. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders ministerie.
Op 6 april 2011 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en bepaald dat vragen aan partijen zullen worden gesteld en/of nadere stukken zullen worden opgevraagd bij partijen. Bij schrijven van 28 april 2011 heeft eiseres de gevraagde informatie in het geding gebracht.
Op 9 mei 2011 heeft verweerder een herziene beslissing op het bezwaarschrift van eiseres van 13 maart 2009 genomen. In die beslissing is de hoogte van de bestuurlijke boete verlaagd tot € 42.889,--. Dit nieuwe besluit is door de rechtbank onder toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meegenomen bij de beoordeling van het
beroep van eiseres. Vervolgens heeft verweerder op 12 mei 2011 antwoord gegeven op de door de rechtbank gestelde vragen. Op 14 juni 2011 heeft eiseres nog een nadere reactie gegeven op de door verweerder ingediende stukken, waaronder het besluit van 9 mei 2011.
Voortgezette behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter openbare zitting van de rechtbank van 30 augustus 2011, waar dezelfde personen aanwezig waren als ter zitting van 25 maart 2011. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt bepaald dat, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoetkomt.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 2 september 2009, waarbij haar bezwaar tegen de bestuurlijke boete van € 75.796,-- ongegrond is verklaard. Bij besluit van 9 mei 2011 heeft verweerder het besluit van 2 september 2009 in die zin herroepen, dat de bestuurlijke boete wordt verlaagd tot € 42.889,--. De rechtbank overweegt dat, nu verweerder het bestreden besluit van 2 september 2009 niet onverkort handhaaft, het beroep, voor zover gericht tegen dat besluit, gegrond is.
Uit de stukken blijkt dat met het besluit van 9 mei 2011 niet geheel tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren van eiseres. Derhalve wordt het beroep tegen het besluit van 2 september 2009 mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van 9 mei 2011.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder in bezwaar op goede gronden aan eiseres een bestuurlijke boete van € 42.889,-- heeft kunnen opleggen, omdat eiseres niet heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht zoals beschreven in artikel 14 van Pro de Msw.
Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Msw kan degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de verantwoording betrekking heeft op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en mede de afnemers betreft waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat
de verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert mede betrekking heeft op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat voor de toepassing van het eerste lid op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering wordt gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Msw wordt in deze titel verstaan onder
a. overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7, 9, tweede lid, 11, vijfde lid, 13, derde lid, 14, eerste lid, 15, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40;
b. overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt;
c. bestuurlijke boete: bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom;
d. (…).
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt, indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Msw kan Onze Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Ingevolge artikel 52 van Pro de Msw legt Onze Minister geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 53 van Pro de Msw legt Onze Minister geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens hetzelfde feit reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete, ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord.
Ingevolge artikel 62, eerste lid, van de Msw bedraagt, ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, de bestuurlijke boete ten hoogste € 45.000,00 per overtreding begaan door een natuurlijke persoon en ten hoogste € 450.000,00 per overtreding begaan door een rechtspersoon, een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid of een maatschap.
Op 4 september 2008 heeft verweerder aan eiseres het voornemen bekend gemaakt haar wegens overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Msw een bestuurlijke boete op te leggen van € 101.895,--, omdat over het jaar 2007 6.715 kg stikstof en 4.990 kg fosfaat uit de productie van dierlijke mest niet is verantwoord. Bij besluit van 13 februari 2009 heeft verweerder naar aanleiding van de zienswijze van eiseres de boete vastgesteld op € 75.796,--, dit wegens het niet kunnen verantwoorden van 5.174 kg stikstof en 3.598 kg fosfaat uit dierlijke meststoffen. De boete is bij besluit van 2 september 2009 gehandhaafd en vervolgens bij besluit van 9 mei 2011 verlaagd tot € 42.889,--, aangezien in het besluit van 2 september 2009 ten onrechte geen rekening was gehouden met de mogelijkheid van vervluchtiging van een deel van de stikstof.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat op basis van de door eiseres opgegeven gegevens inzake de voorraad mest, de mestproductie en de mestafvoer gecontroleerd is of het bedrijf van eiseres in 2007 aan de Msw heeft voldaan. Uit het door eiseres ingevulde formulier “Aanvullende gegevens landbouwbedrijven meststoffen en dieren 2006” blijkt volgens verweerder dat met betrekking tot de categorie staldierenmest de beginvoorraad mest voor 2007 als volgt is bepaald: 18.368 kg fosfaat en 20.220 kg stikstof. Een hoeveelheid van 3.598 kg fosfaat en 5.174 kg stikstof kan over dat jaar dan niet worden verantwoord. Deze niet verantwoorde hoeveelheden zijn vastgesteld door de beginvoorraden fosfaat en stikstof en de geproduceerde hoeveelheden te verminderen met de afgevoerde hoeveelheden en de eindvoorraad. Hetgeen dan overblijft zijn de laatstgenoemde hoeveelheden fosfaat en stikstof, die geleid hebben tot een bestuurlijke boete van € 75.796,-- wegens overtreding van artikel 14 van Pro de Msw, naderhand verlaagd tot € 42.889,--.
Eiseres merkt in beroep op dat zij een grondloos bedrijf heeft met een vleesvarkenstak en een pluimveeopfokgedeelte. Eind 2006 is een nieuwe pluimveestal in gebruik genomen voor maximaal 70.000 opfokdieren. De eerste dieren zijn in oktober 2006 in de stal opgezet en ten tijde hier van belang waren 5 rondes dieren volledig opgefokt. Eiseres wijst erop dat, als het saldo van de mestproductie in de jaren 2006, 2007 en 2008 wordt verminderd met de mestproductie in 2006, blijkt dat er in de jaren 2007 en 2008 1.200 ton mest meer is geproduceerd en afgevoerd dan in 2006: 1.200 ton gedeeld door 5 is 240 ton mest per ronde. Bij een gemiddeld aantal dieren van 65.000 per ronde bedraagt de mestproductie per dier 3,4 kg. In exact gelijke stallen van andere pluimveehouders produceren de dieren het dubbele, zonder dat de gehaltes fosfaat en stikstof ook twee keer zo hoog zijn. Eiseres vermoedt dat het droge stofgedeelte van de mest op haar bedrijf veel hoger is dan op andere bedrijven. Als gevolg daarvan komt haar bedrijf er bij een vergelijking met andere referentiestallen mineraaltechnisch slecht uit.
Eiseres stelt primair dat zij geen overtreding heeft begaan nu alle mest wel is verantwoord. Voorts is de bemonstering volgens haar niet op een juiste wijze geschied, waardoor de analyseresultaten niet betrouwbaar zijn. Subsidiair stelt zij dat een eventuele overtreding haar niet kan worden verweten. Ook staat de hoogte van de opgelegde boete volgens haar niet in verhouding tot de beweerdelijke overtreding en moet de boete gematigd worden.
Eiseres verwijst met name naar de brief van de deskundige Van Welie van 10 november 2009. In deze brief wordt aangegeven dat de hoeveelheid mest per 1 januari 2007 in eerste instantie door eiseres op basis van een schatting is bepaald, hetgeen in een pluimveestal niet goed mogelijk is. Vervolgens is een nadere berekening gemaakt, waarbij de mestproductie per dag volgens de KWIN-normen is vermenigvuldigd met het aantal opzette dieren en het aantal dagen dat die in de stal rondliepen. Deze berekening leidt de deskundige tot de conclusie dat alle op het bedrijf geproduceerde mest is afgevoerd.
In het verweerschrift heeft verweerder herhaald dat de overtreding is geconstateerd op basis van door eiseres zelf verstrekte gegevens. Hoewel eiseres later heeft aangegeven dat die gegevens onjuist zijn, stelt verweerder geen steun te kunnen vinden voor de juistheid van die stelling van eiseres.
Naar aanleiding van vragen van de rechtbank in het kader van de heropening van het onderzoek heeft de deskundige van eiseres zijn berekening bij schrijven van 28 april 2011 nader uiteengezet. Verweerder heeft op 12 mei 2011 herhaald dat hij blijft uitgaan van de beginvoorraad mest zoals die destijds door eiseres zelf is opgegeven.
De rechtbank overweegt dat allereerst de vraag beantwoord moet worden of eiseres de in het eerste lid van artikel 14 van Pro de Msw neergelegde norm heeft overtreden. Uit het voorgaande volgt dat eiseres op enig moment niet heeft kunnen verantwoorden dat de op haar bedrijf geproduceerde en/of aangevoerde dierlijke meststoffen daadwerkelijk zijn afgevoerd. Wel is er een geschatte opgave gedaan van de op 1 januari 2007 aanwezige beginvoorraad, doch eiseres is hierop teruggekomen. Hieruit volgt dat de norm van artikel 14, eerste lid, van de Msw is geschonden en dat verweerder bevoegd was om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
Vervolgens dient met inachtneming van het bepaalde in artikel 58, eerste lid, van de Msw de hoogte van de boete wegens het niet kunnen verantwoorden van bepaalde hoeveelheden fosfaat en stikstof te worden vastgesteld.
De rechtbank overweegt voorts dat, nu het een punitieve sanctie betreft, het aan verweerder is om aan te tonen dat de genoemde hoeveelheden fosfaat en stikstof niet zijn afgevoerd. Dit betekent dat de bewijslast ter bepaling van de hoogte van de boete primair bij verweerder berust.
Verweerder heeft zich bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete gebaseerd op gegevens omtrent de beginvoorraad mest in 2007, die door eiseres zijn ingezonden. Het betreft hier, naar zowel uit de stukken als ter zitting is gebleken, echter schattingen van de voorraad op dat tijdstip. Nadien is eiseres zowel in beroep als in haar antwoord op vragen van de rechtbank na heropening van het onderzoek met meer gedetailleerde gegevens gekomen omtrent de beginvoorraad mest in 2007. Afgezien van de opmerking dat door eiseres bij die berekening ten onrechte de KWIN-normen zijn toegepast, heeft verweerder die berekeningen verder niet gemotiveerd bestreden, ook niet in reactie op de nadere door eiseres ingediende stukken en evenmin ter zitting van 30 augustus 2011. Verweerder blijft van mening, dat uitgegaan moet worden van de destijds door eiseres aangeleverde gegevens.
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Eiseres heeft immers gemotiveerd aangegeven dat de beginvoorraad mest in 2007 anders was dan de schatting die zij heeft opgegeven. Ze heeft ook verklaard dat dit onder meer het gevolg is van het feit, dat in een grote pluimveestal waarin zich tienduizenden dieren bevinden, het welhaast ondoenlijk is om de voorraad mest die zich daar op de bodem bevindt correct in te schatten. Een en ander is ter zitting van de kant van verweerder niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank dienen de nadere berekeningen van eiseres daarom als uitgangspunt te worden genomen. Met betrekking tot de opmerking van verweerder dat daarbij ten onrechte de KWIN-normen zijn gebruikt merkt de rechtbank op, dat uit de berekening van de deskundige Van Welie van 10 november 2009 kan worden afgeleid, dat deze normen weliswaar zijn gebruikt, doch alleen ter nadere bepaling van de mestproductie per dier per dag, terwijl de berekening voor het overige nader gespecificeerd is ten behoeve van het bedrijf van eiseres.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in voldoende mate aangetoond dat zij de afvoer van fosfaat en stikstof van haar bedrijf thans wel volledig kan verantwoorden. Verweerder heeft de nadere berekeningen van eiseres niet weerlegd, doch zich beroepen op de eerste schattingen van eiseres. De rechtbank merkt op, dat verweerder op grond van de relevante regelgeving niet gehouden is om uit te gaan van een eerste schatting. Indien daarvoor aanleiding bestaat heeft verweerder de mogelijkheid een eenmaal opgelegde boete te verlagen of op nihil te stellen. In deze zaak heeft verweerder er al twee keer blijk van gegeven de boete te willen verminderen. Nu eiseres de afgevoerde hoeveelheden fosfaat en stikstof over 2007 wel heeft verantwoord, had verweerder in de argumenten van eiseres aanleiding moeten zien om de boete gelet op het bepaalde in artikel 58, eerste lid, van de Msw te verlagen of op nihil te stellen. Nu dit niet is gebeurd kan het bestreden besluit wegens strijd met de wet niet in stand blijven. Het beroep is dan ook in zoverre gegrond en het besluit van 9 mei 2011 komt voor vernietiging in aanmerking.
Met het oog op de finale beslechting van het geschil ziet de rechtbank in dit geval aanleiding om onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en de bestuurlijke boete op nihil te stellen.
Op grond van het vorenstaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep. Deze kosten worden met inachtneming van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op
€ 1311,-- (1 punt voor beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting; 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen en voor het verschijnen ter nadere zitting; in totaal 3 punten à € 437,-- bij een zaak van gemiddelde zwaarte (wegingsfactor 1) is € 1.311,--, alsmede de reiskosten van [namen] in verband met de zittingen van 25 maart 2011 en 30 augustus 2011).
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond, vernietigt de besluiten van verweerder van 2 september 2009 en 9 mei 2011 en herroept het besluit van 13 februari 2009;
- stelt de hoogte van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete op nihil en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 9 mei 2011;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke worden bepaald op € 1.311,-- + 4 x reiskosten Bentelo – Almelo v.v. is € 1330,20;
- verstaat dat verweerder aan eiseres het griffierecht, zijnde € 297,--, vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven te Den Haag.
Aldus gedaan door mr. J.H. Keuzenkamp als voorzitter, en mrs. R.J. Jue en W.M.B. Elferink als leden, in tegenwoordigheid van G. Kootstra, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2011
Afschrift verzonden op
mtl