Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 09 / 414 WW44 V1 A
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in het geschil tussen:
[Eiseres],
wonende te [woonplaats], eiseres,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hellendoorn,
verweerder,
Derde-belanghebbende: [Vergunninghouder], wonende te [woonplaats], vergunninghouder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Het besluit van verweerder d.d. 13 maart 2009.
2. Procesverloop
Bij ongedateerde aanvraag, op 19 oktober 2007 bij verweerder binnengekomen, heeft vergunninghouder verweerder verzocht hem een reguliere bouwvergunning te verlenen voor het vernieuwen en veranderen van een schuur voor recreatieve doeleinden (groepsaccommodatie) op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel). Bij brief van 18 oktober 2007, gevoegd bij voornoemde aanvraag om bouwvergunning, heeft vergunninghouder verweerder verzocht medewerking te verlenen aan het realiseren van een minicamping op het perceel.
Het ontwerpbesluit tot het verlenen van vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor zowel het bouwen (groepsaccommodatie) als het gebruiken (minicamping; 25 kampeerplaatsen) alsmede voor het verlenen van een reguliere bouwvergunning heeft vanaf 9 april 2008 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Onder meer eiseres heeft een zienswijze kenbaar gemaakt. Naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen heeft vergunninghouder op 2 juli 2008 een gewijzigd plan ingediend. Deze wijziging betreft het aantal kampeerplaatsen (14 in plaats van 25).
Bij besluit van 22 augustus 2008 (het primaire besluit), heeft verweerder vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend voor het gebruiken van een deel van het perceel als minicamping alsmede voor het kunnen verlenen van een bouwvergunning voor de beoogde groepsaccommodatie op het perceel en heeft verweerder een reguliere bouwvergunning verleend voor de groepsaccommodatie op het perceel. Bij brief van 4 september 2008 is, namens verweerder, meegedeeld dat het primaire besluit ziet op 14 (in plaats van 25) kampeerplaatsen.
Bij brief van 2 oktober 2008 heeft eiseres tegen het primaire besluit een bezwaarschrift ingediend. De hoorzitting heeft op 20 januari 2009 plaatsgevonden.
Bij besluit van 13 maart 2009 (de beslissing op bezwaar) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard, het primaire besluit gehandhaafd en bepaald dat hij de brief van 4 september 2008 voor zijn rekening neemt.
Hiertegen heeft eiseres bij fax van 23 april 2009 beroep ingesteld. Verweerder heeft op
22 juni 2009 verweer gevoerd. Op 17 juli 2009 zijn nadere beroepsgronden van eiseres bij de rechtbank ingediend.
Bij brief van 31 maart 2010 heeft de rechtbank ontbrekende stukken opgevraagd bij en vragen gesteld aan verweerder. Verweerder heeft hierop bij brief van 27 april 2010 gereageerd.
Op 23 september 2010 is een comparitiezitting gehouden. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
H.B. Meijer, ambtenaar in dienst van verweerders gemeente. Derde-belanghebbende is in persoon verschenen.
Ter comparitiezitting hebben partijen de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verleend.
3. Overwegingen
Ambtshalve overwegingen van de rechtbank
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Per deze datum is een aantal artikelen van de Woningwet gewijzigd. Het verzoek om bouwvergunning voor het realiseren van een groepsaccommodatie, en het daaruit voortvloeiende verzoek om vrijstelling te verlenen, alsmede het verzoek om vrijstelling te verlenen voor de realisatie van een minicamping op het perceel, zijn op 19 oktober 2007 bij verweerder binnengekomen. Gelet op het bepaalde in artikelen 9.5.1 en 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) is op deze verzoeken de Woningwet van toepassing zoals deze luidde voor 1 juli 2008 alsmede de WRO zoals deze luidde voor 1 juli 2008.
Het primaire (vrijstellings)besluit is tweeledig. Ten eerste is vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan verleend voor het gebruiken van een deel van het perceel als minicamping. Dit betreft een zogenaamde gebruiksvrijstelling zonder samenloop met een bouwvergunning. Ten tweede is vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan verleend ten behoeve van het kunnen verlenen van een bouwvergunning. Het gehele vrijstellingsbesluit is voorbereid met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op de redactie van het ontwerpbesluit, desgevraagd bevestigd ter comparitiezitting, is de bouwvergunning eveneens voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb. Gelet op het bepaalde in artikel 8:1, eerste lid juncto artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb is er sprake van rechtstreeks beroep en niet van een bezwaarfase. Verweerder had dan ook het bezwaarschrift van eiseres moeten aanmerken als beroepschrift en, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 6:15 van Pro de Awb, moeten doorzenden naar de rechtbank om als beroepschrift in behandeling te nemen. Verweerder heeft dit niet onderkend en heeft zich ten onrechte bevoegd geacht een beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseres. Reeds hierom is het beroep gegrond. De rechtbank zal de onbevoegd genomen beslissing op bezwaar d.d. 13 maart 2009 vernietigen. Gelet op de wens tot finale geschilbeslechting zal de rechtbank onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
Kern van het geschil
In rechte ligt de vraag voor of het bestreden besluit van 13 maart 2009 in stand kan blijven. Dit besluit ziet op het verlenen van vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO voor ten eerste het gebruiken van een deel van het perceel als minicamping (14 kampeerplaatsen) en ten tweede voor het kunnen verlenen van een bouwvergunning voor een groepsaccommodatie op het perceel. Voorts ziet dit besluit op het verlenen van reguliere bouwvergunning voor het realiseren van een groepsaccommodatie op het perceel.
Waar in deze uitspraak wordt verwezen naar ‘het project’ wordt daarmee bedoeld het gebruiken van het perceel als minicamping (14 kampeerplaatsen) en het vernieuwen/veranderen van een schuur ten behoeve van de realisatie van een groepsaccommodatie op het perceel.
Opvolgende planologische plannen en besluitvorming hieromtrent
De bestemming van het perceel was geregeld in het bestemmingsplan “Buitengebied 1995”. In dit plan was het perceel aangewezen voor “Waardevol agrarisch gebied (met bouwblok)” en “Waardevolle en karakteristieke objecten (dubbelbestemming)”.
Verweerder heeft een voorontwerpbestemmingsplan “Buitengebied” opgesteld. In dit plan is het perceel aangewezen voor “Woondoeleinden”, “Bos- en natuurgebied” en “Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden”. De groepsaccommodatie is gesitueerd op gronden met de bestemming “Woondoeleinden”. De minicamping is grotendeels gesitueerd op gronden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden” en deels op de bestemming “Bos- en natuurgebied”.
Bij brief van 10 juli 2007, verzonden 18 juli 2007, hebben gedeputeerde staten meegedeeld dat dit voorontwerpbestemmingsplan een basis kan vormen voor het verlenen van vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO, mits is voldaan aan de opmerkingen uit dit advies en mits de Inspectie VROM hiermee instemt. Bij brief van 26 september 2007 heeft de Inspectie VROM aan verweerder meegedeeld dat hij geen bezwaar heeft tegen toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO, mits wordt voldaan aan verweerders brief d.d. 14 september 2007 en zijn advies d.d. 4 juli 2007.
Op 18 december 2008 is het ontwerpbestemmingsplan “Buitengebied 2009” ter visie gelegd.
Op 2 december 2009 is het bestemmingsplan “Buitengebied 2009” in werking getreden. Blijkens dit bestemmingsplan is het perceel aangewezen voor “Wonen”, “Agrarisch met waarden” en “Natuur” De groepsaccommodatie is gesitueerd op gronden met de bestemming “Wonen”. De minicamping is gesitueerd op gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden” en “Natuur”.
Besluitvorming verweerder
In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de strijd met het destijds vigerende bestemmingsplan “Buitengebied 1995” kan worden opgeheven middels vrijstellingverlening ex artikel 19, tweede lid, van de WRO waarbij gebruik kan worden gemaakt van de door gedeputeerde staten afgegeven algemene klaring van geen bezwaar. Ter beantwoording van de vraag of het project, zowel voor wat betreft bouwen als gebruiken, wordt ‘afgedekt’ door deze verklaring van geen bezwaar, heeft verweerder – kort samengevat – in bezwaar getoetst of het project in overeenstemming is met het ten tijde van de beslissing op bezwaar ‘geldende’ ontwerpbestemmingsplan. Hierbij verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2004, LJN AR3800.
Gronden van beroep
Samengevat weergegeven en voor zover van belang stelt eiseres het volgende.
Zowel het beoogde gebruik (minicamping) als het verbouwen van de schuur (bouwen) is in strijd met het ontwerpbestemmingsplan. Voor wat betreft het gebruik is de reden daarvoor dat de minicamping gedeeltelijk wordt gerealiseerd op gronden met de bestemming “Natuur”. Ter comparitiezitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat de minicamping eveneens in strijd is met het voorontwerpbestemmingsplan alsmede het bestemmingsplan “Buitengebied 2009” vanwege de gedeeltelijke projectie op de natuurbestemming.
Overwegingen van de rechtbank
Tussen partijen is niet in geding dat het project, zowel wat betreft het gebruik als wat betreft het bouwen, in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied 1995”. De rechtbank onderschrijft dit standpunt. Verweerder heeft dan ook terecht bezien of deze strijd kan worden opgeheven middels vrijstellingverlening.
Om medewerking aan het project te kunnen verlenen heeft verweerder vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend. Artikel 19, tweede lid, van de WRO geeft verweerder de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan in door gedeputeerde staten aangegeven categorieën van gevallen. Deze lijst is opgenomen in de ‘Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen’ (hierna: de handreiking). In paragraaf 3.2 van de handreiking staat, voor zover in casu van belang, het navolgende vermeld:
Voor toepassing van artikel 19, lid 2 WRO gaat het om de volgende categorieën van gevallen:
I. (Voor)ontwerp ruimtelijke plannen van de gemeente voorzien van een positief advies van de provinciale diensten en de Inspecteur.
II. Vrijstellingen voor een aantal nader omschreven categorieën.
Ten aanzien van categorie I geldt, onder meer, de navolgende toepassingsvoorwaarde.
a. Het project waarvoor vrijstelling zal worden verleend dient met het ruimtelijk plan in overeenstemming te zijn. indien een negatief advies over een (onderdeel van een) ruimtelijk plan is uitgebracht, kan het verlenen van vrijstelling voor een project binnen het plan alleen met een verklaring van geen bezwaar van ons college (ex artikel 19 lid 2 WRO Pro).
In casu hebben gedeputeerde staten een zogenaamde algemene verklaring van geen bezwaar, zoals bedoeld onder categorie I, afgegeven. Deze algemene verklaring is afgegeven voor projecten die in overeenstemming zijn met het voorontwerpbestemmingsplan, zoals dat aan gedeputeerde staten is voorgelegd.
Uit het hiervoor beschreven besluitvorming door verweerder blijkt dat bij de beantwoording van de vraag of de afgegeven algemene verklaring kan worden gebruikt, verweerder het project heeft getoetst aan het ontwerpbestemmingsplan in plaats van aan het voorontwerpbestemmingsplan. Dit standpunt is gebaseerd op een foutieve interpretatie van de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2004, LJN AR3800, en is dan ook niet juist. De reden daarvoor is het volgende. Bij bouwvergunningverlening ex artikel 44 van Pro de Woningwet moet er, onder meer, worden getoetst aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Indien, nadat een bouwaanvraag is binnengekomen, een nieuw bestemmingsplan in werking treedt, waardoor er sprake is van een ander geldend bestemmingsplan, rijst de vraag of het bouwplan moet worden getoetst aan het ten tijde van de binnenkomst bouwaanvraag geldende bestemmingsplan of het hangende de bestuurlijke fase geldende nieuwe bestemmingsplan. Deze vraag heeft de Afdeling beantwoord in voornoemde uitspraak.
In casu is er geen sprake van een nieuw bestemmingsplan dat hangende de bestuurlijke fase in werking is getreden. Een ontwerpbestemmingsplan kan immers niet in werking treden en kan dan ook nimmer het geldende planologische regime zijn. Ditzelfde geldt voor een voorontwerpbestemmingsplan. Het bestemmingsplan “Buitengebied 2009” is op 2 december 2009 in werking getreden. Vanaf die datum is het bestemmingsplan “Buitengebied 2009” het geldende bestemmingsplan voor het perceel. Aangezien de datum 2 december 2009 dateert van na de datum van het bestreden besluiten (te weten 13 maart 2009), moet bij het bestreden besluit, in het kader van de toetsing ex artikel 44 Woningwet Pro en de toetsing aan de gebruiksbepaling van het geldende bestemmingsplan, worden getoetst aan bestemmingsplan “Buitengebied 1995”.
Deze toetsing betreft een geheel andere toetsing of gebruik kan worden gemaakt van een door gedeputeerde staten afgegeven algemene verklaring van geen bezwaar. Daarbij is bepalend voor welk ruimtelijk plan de verklaring van geen bezwaar is afgegeven. In casu hebben gedeputeerde staten een algemene verklaring van geen bezwaar afgegeven voor plannen die in overeenstemming zijn met het voorontwerpbestemmingsplan. Dat dit voorontwerp in de bestemmingsplanprocedure is ‘opgevolgd’ door een ontwerpbestemmingsplan, betekent niet de reeds afgegeven verklaring van geen bezwaar eveneens ziet op opvolgende ruimtelijke plannen.
Vorenstaande betekent dat verweerder aan het verkeerde ruimtelijke plan heeft getoetst.
In het kader van de finale geschilbeslechting heeft de rechtbank verweerder verzocht om te onderzoeken of het project in overeenstemming is met het voorontwerpbestemmingsplan. Ter comparitiezitting heeft verweerders gemachtigde meegedeeld dat de beoogde minicamping deels is geprojecteerd op gronden met een natuurbestemming, zodat het project niet in overeenstemming is met het voorontwerpbestemmingsplan. Dit betekent dat verweerder geen gebruik kan maken van de algemene verklaring van geen bezwaar, zodat verweerder niet bevoegd is om de strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied 1995” op te heffen middels het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Vorenstaande heeft tot gevolg dat de rechtgevolgen van het vernietigde bestreden besluit niet in stand kunnen worden gelaten. In de regel betekent dit dat de rechtbank zal volstaan met het vernietigen van het bestreden besluit en het opdragen aan verweerder dat hij een nieuwe beslissing neemt op het bezwaarschrift van eiseres.
In het kader van de finale geschilbeslechting heeft de rechtbank verweerder eveneens verzocht om te onderzoeken of het project in overeenstemming is met het thans geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2009”. Verweerders gemachtigde heeft ter comparitiezitting meegedeeld dat, vanwege de projectie van een deel van de minicamping op gronden met de bestemming “Natuur”, het project, voor wat betreft het gebruik, niet in overeenstemming is met het thans vigerende bestemmingsplan. Verweerders gemachtigde heeft ter comparitiezitting desgevraagd meegedeeld dat verweerder niet bereid is vrijstelling (als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO) te verlenen voor het kamperen op een natuurbestemming.
Vorenstaande betekent dat de beoogde (en vergunde) minicamping, vanwege de gedeeltelijke projectie op een natuurbestemming, op geen enkele wijze kan worden gelegaliseerd. Dit betekent dat verweerder, opnieuw beslissend op bezwaar na vernietiging, het bezwaarschrift van eiseres gegrond zal verklaren en het primaire besluit zal herroepen. De rechtbank zal, zelf in de zaak voorziend, het bezwaarschrift van eiseres gegrond verklaren en het primaire besluit herroepen.
Vorenstaande heeft tot gevolg dat verweerder thans opnieuw een beslissing zal moeten nemen op de aanvraag van vergunninghouder, zowel wat betreft bouwen als gebruiken.
Teneinde het geschil finaal te beslechten merkt de rechtbank tenslotte nog het volgende op.
Ter comparitiezitting heeft verweerders gemachtigde meegedeeld dat een aangepaste projectie van de minicamping thans bij recht is toegestaan zodat hiervoor ook geen aanvraag nodig is. De rechtbank geeft vergunninghouder in overweging om, tezamen met verweerder, in gesprek te gaan over de mogelijkheden hiertoe. De aanvraag voor een minicamping d.d. 18 oktober 2007, gewijzigd op 2 juli 2008, kan vervolgens door vergunninghouder worden ingetrokken.
Vergunninghouder kan zijn aanvraag om een bouwvergunning, binnengekomen 19 oktober 2007, handhaven. Verweerder dient een nieuw primair besluit te nemen op deze aanvraag. Hierbij dient getoetst te worden aan het thans geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2009”. De rechtbank verwijst hiertoe naar de hiervoor reeds besproken uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2004. Verweerder dient daarbij te bezien of er nog een binnenplanse vrijstelling is vereist dan wel dat deze bouwvergunning ‘bij recht’ kan worden vergund.
Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de reiskosten van haar voor het bijwonen van de comparitiezitting.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit d.d. 13 maart 2009;
- verklaart, zelf in de zaak voorziend, het bezwaarschrift van eiseres gegrond en herroept het primaire besluit d.d. 22 augustus 2008;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 29,--, door verweerder te betalen aan eiseres;
- verstaat dat verweerder aan eiseres het griffierecht ad € 150,- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gedaan door mr. R.J. Jue, rechter, in tegenwoordigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2010
Afschrift verzonden op
mtl