Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummers: 09 / 51 WET BI1 A en 09 / 53 WET BI1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in de geschillen tussen:
1. [naam eiser sub 1], gevestigd te [vestigingsplaats],
2. [naam eiser sub 2], wonende te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde: mr. M.W. van Ochten, advocaat te Nijmegen,
en
De directie van de RDW, verweerder.
1. Bestreden besluiten
Besluiten van verweerder d.d. 14 januari 2009.
2. Procesverloop
Bij besluiten van 22 september 2008, kenmerken RN20008/0289 en RN2008/0290, heeft verweerder de aan eiser sub 1 verleende erkenning en de aan eiser sub 2 verleende bevoegdheid voor het uitvoeren van periodieke keuringen door eisers voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg respectievelijk voor onbepaalde tijd en voor zes maanden ingetrokken.
Bij de bestreden besluiten van 14 januari 2009 heeft verweerder de daartegen door eisers gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 22 september 2008, onder aanvulling en verbetering van de motivering, gehandhaafd.
Tegen deze besluiten is op 16 januari 2009, door eisers aangevuld op 10 februari 2009, beroep ingesteld bij deze rechtbank. Tevens is aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van de bestreden besluiten (reg.nrs. 09/50 WET en 09/52 WET). Bij uitspraken van 20 februari 2009 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken toegewezen.
Verweerder heeft op 10 april 2009 een verweerschrift ingediend. Op 28 april 2009 heeft verweerder de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Eisers hebben op 14 augustus 2009 gereageerd op het verweerschrift.
De beroepen zijn behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 11 december 2009, waar eisers zijn verschenen bij hun gemachtigde en eiser sub 2 in persoon, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door C. van der Berg.
3. Overwegingen
Kern van de geschillen is de vraag of de steekproefkeuring van het voertuig met kenteken [kenteken] (hierna: het voertuig) niet op een doelmatige hefinrichting is gebeurd, of er niet alle medewerking is verleend aan de steekproef en of de opgelegde sancties te zwaar zijn.
Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder a en f, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend niet meer voldoet aan de voor de erkenning gestelde eisen of handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
Ingevolge artikel 87a, tweede lid onder c, van de WVW kan de Dienst Wegverkeer de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken of wijzigen indien degene aan wie de bevoegdheid is verleend handelt in strijd met een of meer andere uit de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voortvloeiende verplichtingen.
Deze verplichtingen zijn nader uitgewerkt in de Erkenningsregeling APK, zoals die luidde ten tijde hier in het geding.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Erkenningsregeling APK, voor zover thans van belang, is in de keuringsruimte een doelmatige hefinrichting aanwezig die geschikt is voor de groep voertuigen waarvoor de erkenning voor de betrokken keuringsplaats wordt aangevraagd en die is voorzien van een doelmatige verlichting.
Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Erkenningsregeling APK kan de in het eerste lid bedoelde hefinrichting ten minste vier wielen van het voertuig ondersteunen. Een met steunpoten gecombineerde hefinrichting voldoet niet aan deze eis.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Erkenningsregeling APK blijven de keuringsplaatsen voortdurend voldoen aan de eisen, gesteld in de artikelen 3 tot en met 8.
Ingevolge artikel 38, derde lid, van de Erkenningsregeling APK worden, indien als gevolg van een wijziging als bedoeld in het voorgaande lid de bedrijfsvoering van het reeds erkende bedrijf wordt voortgezet door een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon, de toegekende bonus- en strafpunten van het systeem als bedoeld in artikel 53, eerste lid, beschouwd als te zijn toegekend aan deze natuurlijke persoon of rechtspersoon. Dit geldt ook voor de opgelegde sancties.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de Erkenningsregeling APK gelden, indien het voertuig blijkens mededeling van de Dienst Wegverkeer aan een steekproef wordt onderworpen, de in het tweede tot en met zesde lid genoemde verplichtingen.
Ingevolge artikel 45, vijfde lid, aanhef en onder d, van de Erkenningsregeling APK wordt aan een steekproef alle medewerking verleend en worden de ter zake door de Dienst Wegverkeer gegeven aanwijzingen in acht genomen. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan dat de desbetreffende ruimte en apparatuur gedurende de steekproef beschikbaar worden gesteld.
Ingevolge artikel 58 van Pro de Erkenningsregeling APK wordt, indien door de erkenninghouder de in de artikelen 43 en 44 neergelegde verplichtingen, de in artikel 45, tweede, vierde en vijfde lid, opgenomen voorschriften, dan wel het bepaalde in artikel 48, eerste lid, laatste volzin, niet worden nageleefd, terstond begonnen met een procedure voor intrekking van de erkenning.
Met betrekking tot het toezicht op de APK-erkenninghouders en het opleggen van sancties voert verweerder een beleid dat is neergelegd in de zogeheten Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW (hierna: Beleidsbrief) van mei 2008, die aan elke erkenninghouder en keurmeester is verstrekt. Aan de Beleidsbrief zijn twee bijlagen toegevoegd, te weten de bijlage Erkenninghouder APK en de bijlage APK Keurmeester. Het beleid is sinds 1 juni 2008 van kracht.
In hoofdstuk 4 van de Beleidsbrief is de categorisering van de overtredingen opgenomen.
Uit paragraaf 4.5 van dit hoofdstuk blijkt dat de RDW mogelijke overtredingen heeft ondergebracht in vier categorieën, te weten I tot en met IV, waarbij categorie I de lichtere overtredingen bevat, en categorie IV de zwaarst mogelijke overtredingen bevat. De hoogte van de sanctie wordt in beginsel bepaald door de categorie waarin een overtreding wordt ingedeeld. In een stroomschema worden de sancties schematisch weergegeven. In dit stroomschema is rekening gehouden met de zwaarte van overtredingen en het herhaaldelijk begaan van overtredingen. In het stroomschema is uitgegaan van een enkelvoudige overtreding. Het kan voorkomen dat er tijdens een bedrijfsbezoek of controlemoment, meerdere overtredingen op hetzelfde moment worden geconstateerd. De RDW spreekt dan van een meervoudige overtreding. Bij een meervoud aan overtredingen worden de categorieën van de geconstateerde overtredingen bij elkaar opgeteld. Bij een uitkomst van IV of hoger houdt de RDW de sanctiezwaarte van een categorie IV aan. Bij het doorlopen van het stroomschema wordt ook nog rekening gehouden met de historie. Uit het stroomschema blijkt dat wanneer er in de afgelopen 30 maanden een overtreding categorie IV is geconstateerd, de erkenning bij wijze van sanctie voor onbepaalde tijd wordt ingetrokken.
In hoofdstuk 4 van de bijlagen Erkenninghouder APK en APK Keurmeester zijn voorbeelden opgenomen van welke overtredingen tot welke categorie worden gerekend.
In hoofdstuk 6 van de bijlagen Erkenninghouder APK en APK Keurmeester is de beoordeling van de erkenningseisen van de hefinrichting opgenomen. Hierin is onder andere opgenomen dat onder een doelmatige hefinrichting wordt verstaan dat de afrijdbeveiliging volledig werkt als een voertuig op de hefinrichting staat. Dit geldt voor zowel de voorzijde als de achterzijde van het voertuig. De afrijdbeveiliging mag niet zijn verwijderd. Op grond van de bijlage moet permanent aan deze eisen worden voldaan.
Blijkens de bestreden besluiten heeft verweerder de aan eisers verleende erkenning en bevoegdheid ingetrokken naar aanleiding van de constatering op 21 augustus 2008 bij de steekproefherkeuring van het voertuig met kenteken [kenteken] dat het voertuig niet is gekeurd op een doelmatige hefbrug, waardoor het voertuig buiten de erkenning valt. Daarnaast heeft verweerder eisers verweten dat er niet alle medewerking is verleend aan de steekproef omdat er geen adequate apparatuur ter beschikking is gesteld. Volgens verweerder zijn hiermee met name de artikelen 4, eerste en derde lid, artikel 34, eerste lid, en artikel 45, vijfde lid, onder d, van de Erkenningsregeling APK overtreden en is sprake van een meervoud aan overtredingen. Op grond van het sanctiebeleid heeft verweerder in bezwaar zowel de erkenning als de bevoegdheid voor onbepaalde tijd ingetrokken. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat eisers reeds eerder een categorie IV overtreding hebben opgelegd gekregen, te weten op respectievelijk op 6 april 2007 en op 4 mei 2007. Voorts heeft verweerder het uitvoeren van een keuring in een keuringsplaats waarvoor de erkenning niet geldt, aangemerkt als een categorie III overtreding, en de overtreding van artikel 45, vijfde lid, onder d, als een categorie I overtreding. Samen komt dit neer op een categorie IV overtreding.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in de bestreden besluiten ook gewag heeft gemaakt van het overtreden van de artikelen 43 en 44 van de Erkenningsregeling APK. Nu verweerder deze overtredingen verder niet heeft betrokken bij het vaststellen van de zwaarte van de opgelegde sancties, gaat ook de rechtbank aan die overtredingen voorbij.
De rechtbank stelt verder vast dat verweerder in het verweerschrift heeft aangegeven dat in het bestreden besluit ten aanzien van eiser sub 2 abusievelijk is opgenomen dat de bevoegdheid voor onbepaalde tijd is ingetrokken. In overeenstemming met het beleid is de bevoegdheid voor de duur van zes maanden ingetrokken. In zoverre kan het bestreden besluit van eiser sub 2 niet in stand blijven.
Eisers hebben in beroep - samengevat - aangevoerd dat de opgelegde sancties te zwaar zijn, omdat de steekproef wel degelijk doorgang kon vinden. Eisers bestrijden dat sprake is van een meervoud aan overtredingen. Verweerder heeft voorts ten onrechte de sanctiehistorie van de keuringsinstantie met het nummer [nummer keuringsinstantie] meegewogen.
Uit de bevindingen van het steekproefcontrolerapport van 21 augustus 2008, dat mede door eiser sub 2 is ondertekend, blijkt dat eiser sub 2 op 21 augustus 2008 het genoemde voertuig heeft gekeurd zonder dat een afrijdbeveiliging aan de voorzijde van de hefinrichting aanwezig was. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op grond van die feitelijke situatie terecht op het standpunt gesteld dat er, gelet op hetgeen in hoofdstuk 6 van de bijlage Erkenninghouder APK is opgenomen, geen doelmatige hefinrichting aanwezig was, zodat niet voldaan is aan artikel 4, eerste lid, van de Erkenningsregeling APK. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat verweerder met de beleidsregel heeft beoogd een nadere invulling te geven van het begrip “doelmatige hefinrichting” en dat een hefinrichting, die niet is voorzien van een deugdelijke afrijdbeveiliging, gelet op de risico’s van het achterwege blijven van een dergelijke voorziening, terecht is aangemerkt als een niet doelmatige hefinrichting.
Uit de bevindingen van het steekproefcontrolerapport van 21 augustus 2008 blijkt voorts dat het voertuig, gezien de wielbasis, niet op de hefinrichting paste zonder demontage van de afrijdbeveiliging. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond daarvan terecht heeft geconcludeerd dat de hefinrichting niet gebruikt kon worden voor het uitvoeren van de steekproef en dat sprake was van een overtreding van artikel 45, vijfde lid, onder d, van de Erkenningsregeling APK. De rechtbank kan eisers niet volgen in hun stelling dat het voertuig wel degelijk paste op de hefinrichting en dat zelfs de afrijdbeveiliging aan voor- en achterzijde kon worden aangebracht. Nu uit het eerdergenoemde steekproefcontrolerapport blijkt dat het te keuren voertuig niet op de hefinrichting paste, welk rapport mede door eiser sub 2 is ondertekend, moet er ook naar het oordeel van de rechtbank van uit worden gegaan dat dit juist is. Daarbij is van belang dat het steekproefcontrolerapport het mogelijk maakt middels het plaatsen van een handtekening bezwaar aan te tekenen tegen het resultaat van de steekproef. Eiser sub 2 heeft echter kennelijk ingestemd met het resultaat. Verweerder mocht daar ook op afgaan. De foto’s, die eisers hebben overgelegd en waaruit zou blijken dat het voertuig inclusief afrijdbeveiliging voor en achter op de hefinrichting past, maken dit niet anders. De foto’s zijn immers niet gemaakt op het moment van de steekproef.
Het vorenstaande houdt in dat eisers in strijd hebben gehandeld met artikel 4 en Pro artikel 45, vijfde lid, aanhef en onder d, van de Erkenningsregeling APK. Gelet hierop was verweerder bevoegd op grond van artikelen 87 en 87a van de WVW over te gaan tot intrekking van de erkenning en de bevoegdheid.
De rechtbank stelt voorop dat zij het door verweerder gevoerde sanctiebeleid, zoals eerder in deze uitspraak is weergegeven, niet kennelijk onredelijk of anderszins onjuist acht. Met name acht de rechtbank het niet onaanvaardbaar dat in de Toezichtsbeleidsbrief niet alle mogelijke overtredingen zijn benoemd, maar slechts voorbeelden zijn gegeven van overtredingen die in een van de vier categorieën thuishoren en dat verweerder een overtreding die daarin niet expliciet is benoemd, categoriseert en sanctioneert. Daarbij merkt de rechtbank op dat ook in het beleid, zoals dat luidde voor 1 juni 2008, voorbeelden werden gegeven van overtredingen die aanleiding gaven tot het opleggen van een sanctie. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) volgt dat deze omstandigheid er niet aan in de weg stond om aan te nemen dat het desbetreffende beleid niet onredelijk was. Dat thans, anders dan voorheen, bij een meervoud aan overtredingen de categorieën van de geconstateerde overtredingen bij elkaar worden opgeteld, acht de rechtbank evenmin een reden om het nieuwe beleid niet aanvaardbaar te achten. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat ook in dit opzicht het beleid niet wezenlijk verschilt van het eerder gevoerde beleid dat door de AbRS is gesanctioneerd. Het nieuwe beleid is wel meer gedifferentieerd, nu onder dit beleid, naast het aantal overtredingen, middels optelling van de categorieën nog een extra toets plaatsvindt om de zwaarte van de sanctie te bepalen.
Wat betreft de zwaarte van de opgelegde sancties overweegt de rechtbank allereerst dat verweerder terecht in aanmerking heeft genomen dat eisers reeds eerder een categorie IV overtreding hebben opgelegd gekregen, te weten op 6 april 2007. Het betoog van eisers dat de besluiten van 6 april 2007 en 4 mei 2007 zien op een andere keuringsinstantie met het nummer [nummer keuringsinstantie] en daarom niet aan hen kan worden toegerekend, volgt de rechtbank niet. De desbetreffende erkenning had betrekking op het bedrijf dat eiser sub 2, zoals eiser sub 2 ter zitting desgevraagd ook heeft bevestigd, samen met zijn vader, [naam vader] dreef. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat indertijd geen sprake was van een economische eenheid en dat eiser sub 2 de bedrijfsvoering van het erkende bedrijf van zijn vader niet heeft voortgezet. De omstandigheid dat de keuringsinstantie van eisers een ander nummer heeft, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Uit het beroepschrift blijkt dat eisers bij het overnemen binnen 6 maanden een nieuwe erkenning kan aanvragen.
Gelet op het door verweerder gevoerde sanctiebeleid heeft verweerder in de bestreden besluiten terecht overwogen dat elke overtreding die na een categorie IV overtreding volgt, zorgt voor een intrekking van de erkenning en de keuringsbevoegdheid.
De rechtbank stelt vast dat in hoofdstuk 4 van de bijlage Erkenninghouder APK onder categorie I als voorbeeld wordt genoemd “geen adequate apparatuur ter beschikking gesteld”. Gelet hierop is de overtreding van artikel 45, vijfde lid, onder d, van de Erkenningsregeling APK op zich zelf aan te merken als een categorie I overtreding. Het uitvoeren van een keuring in een keuringsplaats waarvoor de erkenning niet geldt, wordt in hoofdstuk 4 van de bijlage Erkenninghouder APK niet als voorbeeld genoemd van een categorie III overtreding. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding om te oordelen dat deze overtreding om die reden op zich zelf niet zou kunnen worden aangemerkt als een categorie III overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank ligt deze overtreding in het verlengde van het wel genoemde voorbeeld van een categorie III overtreding “keuren en afmelden van een voertuig waarvoor de erkenning niet geldt”.
Ofschoon verweerder naar het oordeel van de rechtbank voormelde overtredingen, gelet op het vorenstaande, op zich zelf bezien en gelet op het door hem gevoerde beleid, op de juiste wijze heeft gecategoriseerd, volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt dat deze overtredingen samen neerkomen op een categorie IV overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank kan in het onderhavige geval, anders dan verweerder kennelijk meent, niet worden gesproken van een meervoud aan overtredingen. De omstandigheid dat de hefbrug niet geschikt was voor het keuren van het betrokken voertuig, brengt immers automatisch met zich dat er gedurende de steekproef geen adequate apparatuur ter beschikking kan worden gesteld. Onder die omstandigheden acht de rechtbank het niet redelijk dat verweerder eisers twee overtredingen ten laste legt voor een en dezelfde gedraging. Dat, zoals verweerder in zijn verweerschrift heeft aangegeven, het feit dat een steekproef plaatsvindt los staat van de geconstateerde overtreding, namelijk dat eisers een voertuig hebben gekeurd dat zij niet hadden mogen keuren, acht de rechtbank onvoldoende rechtvaardiging voor het bij elkaar optellen van de categorieën. Daarbij komt dat uit een interne mailwisseling dat verweerder in een andere vergelijkbare zaak betrokkene alleen heeft verweten dat buiten de erkenning om is gekeurd en niet ook dat geen medewerking is verleend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit opzicht zijn beleid niet op de juiste wijze toegepast. In zoverre zijn de bestreden besluiten niet deugdelijk gemotiveerd. De beroepen zijn derhalve gegrond en de bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De rechtbank ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven. De omstandigheid dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van een meervoud aan overtredingen, laat onverlet dat, nu er op 21 augustus 2008 een overtreding is geconstateerd en er ook in de 30 maanden daarvoor een overtreding categorie IV is geconstateerd, de intrekking van de erkenning en de bevoegdheid voor respectievelijk onbepaalde tijd en voor zes maanden, past in het door verweerder gevoerde sanctiebeleid. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder ervan had moeten afzien een sanctie op te leggen of de sancties had moeten matigen, is ook de rechtbank niet gebleken.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van deze beroepen. De rechtbank merkt de hier aan de orde zijnde beroepen aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De kosten zijn op grond van het bepaalde in het Bpb vastgesteld op € 644,- (1 punt voor de samenhangende beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-) en de reiskosten (Vriezenveen - Almelo v.v.).
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten, die worden bepaald op € 648,40, door verweerder te betalen aan eisers;
- verstaat dat verweerder aan eisers het griffierecht ad in totaal € 433,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gedaan door mr. E.C.R. Schut als voorzitter, en mrs. R.J. Jue en A.M.S. Kuipers als leden, in tegenwoordigheid van J. Wenniger, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 10 FEBRUARI 2010.
Afschrift verzonden op
AB