Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummers: 09/311 WW44 A1 A en 09/325 WW44 AQ1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
1. [Eiseres], gevestigd te Tubbergen, eiseres,
gemachtigde: mr. E.W. Roessingh, advocaat te Hengelo,
2. [Eiser], wonende te Albergen, eiser,
gemachtigde: mr. I. van Ast, advocaat te Zwolle,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Tubbergen,
verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 11 februari 2009.
2. Procesverloop
Bij aanvraag van 19 juli 2007, op 20 juli 2007 bij verweerder binnengekomen, heeft de [vergunninghoudster] (hierna: vergunninghoudster) verweerder verzocht haar een reguliere bouwvergunning te verlenen voor het gedeeltelijk vergroten van de basisschool [naam] op het perceel [adres] (hierna: het perceel). Bij besluit van 2 juli 2008, verzonden 4 juli 2008, heeft verweerder ten behoeve daarvan vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) verleend. Tevens heeft verweerder bij besluit van dezelfde datum een reguliere bouwvergunning verleend voor het vergroten van de school op het perceel.
Bij brief van 16 juli 2008 heeft eiseres tegen de primaire besluiten een bezwaarschrift ingediend. Bij fax van 24 juli 2008 heeft eiser tegen de primaire besluiten een pro forma bezwaarschrift ingediend. De gronden zijn bij fax van 11 september 2008 ingediend.
Bij besluit van 11 februari 2009, verzonden 13 februari 2009 (het bestreden besluit), heeft verweerder de bezwaarschriften van eiseres en eiser ongegrond verklaard en de primaire besluiten tot het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning gewijzigd gehandhaafd.
Bij brief van 20 maart 2009 heeft eiseres hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 09/311. Bij fax gedateerd 23 maart 2009, verzonden en binnengekomen op 24 maart 2009, heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 09/325. De gronden zijn bij fax van 24 april 2009 ingediend.
De beroepen zijn behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 28 september 2009, waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd. Eiser is, met kennisgeving, niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S. Grendelman en door ing. J. Beekman, beiden ambtenaar in dienst van verweerders gemeente.
Na de openbare zitting heeft de rechtbank bij uitspraak van 5 oktober 2009 het onderzoek heropend en verweerder nadere informatie gevraagd. Verweerder heeft deze informatie verstrekt op 30 oktober 2009. Eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 11 november 2009. Eiser heeft gereageerd bij fax van 23 november 2009.
De beroepen zijn opnieuw behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 1 maart 2010 waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd. Eiser en zijn gemachtigde zijn, met kennisgeving, niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S. Grendelman.
3. Overwegingen
Kern en afbakening van het geschil
In rechte ligt de vraag voor of het bestreden besluit in stand kan blijven. Het bestreden besluit ziet op het in bezwaar gewijzigd handhaven van de primaire besluiten tot het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO en reguliere bouwvergunning voor het gedeeltelijk vergroten van de school op het perceel. De wijziging betreft een uitbreiding van de motivering en het repareren van een onjuiste omschrijving van de bestemmingen van de gronden waarop de uitbreiding van de school is beoogd.
De aanvraag tot het gedeeltelijk vergroten van de school is voor verweerder aanleiding geweest een plan op te stellen voor het herinrichten van de omgeving. Het plan omvat een oplossing voor de bestaande knelpunten met betrekking tot verkeer en parkeren om en nabij basisschool Kadoes alsmede een afdoende oplossing voor de extra parkeergelegenheid vanwege het uitbreiden van de school. Het totale pakket aan maatregelen betreft, voor zover van belang, het aanleggen van twee parkeerterreintjes, bestaande uit 45 parkeerplaatsen, het verwijderen van een deel van de bestaande parkeerplaatsen langs de openbare weg, het aanleggen van parkeerplaatsen op een andere locatie aan de openbare weg en het nemen van verkeersmaatregelen, te weten het instellen van éénrichtingsverkeer op (een deel van) De Weer.
Om zowel aan dit plan tot herinrichting van de openbare ruimte als aan de uitbreiding van de school medewerking te kunnen verlenen, heeft verweerder een vrijstellingsbesluit als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO genomen. Het primaire (vrijstellings)besluit is tweeledig. Ten eerste is vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan verleend voor het aanleggen van (een deel van de beoogde) parkeerplaatsen. Dit betreft een zogenaamde gebruiksvrijstelling zonder samenloop met een bouwvergunning. Ten tweede is vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan verleend ten behoeve van het kunnen verlenen van een bouwvergunning.
Het gehele vrijstellingsbesluit is voorbereid met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op het bepaalde in artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb juncto artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet (zoals dit luidde ten tijde van de datum van het indienen van de bouwaanvraag), moet het tweeledige vrijstellingsbesluit qua rechtsbescherming worden gesplitst. Voor zover het vrijstellingsbesluit ziet op gebruiken (in dit geval de aanleg van parkeerplaatsen), is er sprake van rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Voor zover het vrijstellingsbesluit betrekking heeft op bouwen (in dit geval samenloop met een ingediende bouwaanvraag) dient allereerst een bezwaarschrift te worden ingediend alvorens in beroep kan worden gegaan bij de rechtbank.
In de thans aan de orde zijnde zaken ligt het beroep tegen de beslissing op bezwaar inzake het vrijstellingsbesluit met betrekking tot bouwen alsmede inzake de reguliere bouwvergunning voor het uitbreiden van de school, voor. Hieronder ressorteert eveneens de aanleg van 6 nieuwe parkeerplaatsen, die volgens verweerder noodzakelijk zijn in verband met de uitbreiding van de school. Blijkens de stukken zullen deze 6 parkeerplaatsen op gronden met de bestemming “Verblijfsgebied” (hoek De Venmoat/De Kapittelhuisstraat) worden gerealiseerd. De aanleg van de overige 39 parkeerplaatsen, enkel en voor zover deze in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan, wordt geregeld in het vrijstellingsbesluit dat ziet op de aanleg van parkeerplaatsen. Dat vrijstellingsbesluit ligt in rechte voor in beroepszaken 08/777, 08/832, 08/944, 08/945 en 08/946. In deze beroepen zal de rechtbank afzonderlijk uitspraak doen.
Gelet op het thans voorliggende geschil worden alle beroepsgronden, die zien op de herinrichting van de openbare ruimte (minus de aan de bouwvergunning toegerekende 6 parkeerplaatsen) door de rechtbank gepasseerd. Voorts blijkt uit de stukken dat er procedures in verband met reeds aanwezige noodlokalen op het perceel zijn opgestart. Deze procedures liggen thans in rechte niet voor. Alle beroepsgronden die zien op deze noodlokalen, worden door de rechtbank eveneens gepasseerd.
Gronden van beroep
Eiseres voert aan dat verweerder niet bevoegd was met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen omdat een integrale afweging aan de hand van een procedure tot wijziging van het bestemmingsplan noodzakelijk was en omdat niet aan de algemene toepassingsvoorwaarden van Gedeputeerde Staten van Overijssel (hierna: GS) is voldaan.
Eiser voert aan dat onvoldoende aandacht is besteed aan de gevolgen voor de flora en fauna, zijn woongenot en de parkeerdruk als gevolg van de uitbreiding.
Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.
Overwegingen van de rechtbank inzake het bestreden besluit
De bestemming van het perceel is “Maatschappelijke doeleinden” en “Groen” volgens het bestemmingsplan “Geesteren en Albergen” (hierna: het bestemmingsplan). De tot “Maatschappelijke doeleinden” bestemde gronden zijn, voor zover van belang, bestemd voor instellingen en voorzieningen op educatief gebied, met bijbehorende bouwwerken, (parkeer)voorzieningen en (on)bebouwde gronden (artikel 7.1 van het bestemmingsplan). De gebouwen mogen uitsluitend binnen de bouwvlakken worden gebouwd (artikel 7.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan). De tot “Groen” bestemde gronden zijn onder meer bestemd voor plantsoenen, groenstroken en overige aanplanten, met bijbehorende voorzieningen, geen gebouw zijnde (artikel 14.1 van het bestemmingsplan). Blijkens artikel 14.2 van het bestemmingsplan mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, met een hoogte van maximaal 2 meter worden opgericht.
Het bouwplan is, voor zover deze wordt gerealiseerd op gronden met de bestemming “Groen” en voor zover deze wordt gerealiseerd op gronden met de bestemming “Maatschappelijke doeleinden”, buiten het bouwvlak, in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft zich dan ook terecht bevoegd geacht om te bezien of deze strijd met het bestemmingsplan opgeheven kan worden middels het verlenen van vrijstelling.
Verweerder heeft vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend. Dit artikel luidt als volgt: “Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.”
De categorieën van gevallen zijn opgenomen in de “Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen” (hierna: de handreiking). In paragraaf 3.2 van de handreiking staat, voor zover hier van belang, het navolgende vermeld:
II Vrijstellingen voor een aantal nader omschreven projecten (zoals aangegeven in de
provinciale vrijstellingenlijst van april 2005)
A. Projecten in bestaand stedelijk gebied (bebouwde kom)
2. Bijzondere doeleinden
- (bouw)projecten (waaronder wijziging van het gebruik) voor lokale educatieve … voorzieningen… met bijbehorende voorzieningen als wegen en groen;
Algemene toepassingsvoorwaarden
Van de in de lijst genoemde mogelijkheden mag alleen gebruik worden gemaakt indien het project:
- geen onevenredige afbreuk doet aan of onevenredige hinder/beperkingen oplevert voor aangrenzende of nabij gelegen functies of bestemmingen;
- (…).
Projecten waarvoor wel een verklaring van geen bezwaar moet worden aangevraagd (artikel 19 lid 2 WRO)
Verder moet een verklaring van geen bezwaar worden aangevraagd voor (nieuwbouw)projecten, behoudens een incidenteel woningbouwproject (een enkele woning) in alle in het streekplan vermelde kleine kernen.
Verweerder heeft zich in zijn brief van 30 oktober 2009 op het standpunt gesteld dat op grond van de handreiking geen verklaring van geen bezwaar nodig is. Daartoe wijst verweerder op een verschil in formulering in de algemene vrijstellingenlijst, waarin wordt vermeld “(bouw)projecten (waaronder wijziging van het gebruik) voor lokale educatieve … voorzieningen… met bijbehorende voorzieningen als wegen en groen” en in de algemene toepassingsvoorwaarden waarin wordt vermeld “(nieuwbouw)projecten, behoudens een incidenteel woningbouwproject (een enkele woning) in alle in het streekplan vermelde kleine kernen.” Volgens verweerder is de uitbreiding van het schoolgebouw geen (nieuwbouw)project.
Naar het oordeel van de rechtbank valt uitbreiding van het schoolgebouw wel onder de omschrijving (nieuwbouw)projecten nu immers sprake is van een project. Gelet op de tekst van de handreiking is in geval van een project in een in het streekplan vermelde kleine kern een verklaring van geen bezwaar nodig.
In het verweerschrift heeft verweerder zich verder op het standpunt gesteld dat een verklaring van geen bezwaar niet is vereist, gelet op de brief van GS van 22 april 2008. In die brief maken GS een nieuwe provinciale werkwijze bekend in verband met de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening. Bij de brief hoort een bijlage waarin categorieën plannen zijn aangewezen waarvoor geen vooroverleg gevoerd hoeft te worden. Daaronder vallen ook:
“plannen/projectbesluiten (waaronder wijziging van het gebruik) voor lokale educatieve … voorzieningen … met bijbehorende voorzieningen als wegen en groen.”
De algemene toepassingsvoorwaarden, die GS hanteren bij dit nieuwe beleid wijken af van de algemene toepassingsvoorwaarden uit de handreiking, onder meer in die zin dat geen verklaring van geen bezwaar meer nodig is.
In haar uitspraak van 6 december 2006 (te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN AZ4260) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geoordeeld dat “de algemene toepassingsvoorwaarden, vermeld in de op 13 juli 2005 door het college van gedeputeerde staten van Overijssel vastgestelde provinciale vrijstellingenlijst, hun wettelijke basis vinden in artikel 19, tweede lid, van de WRO. Deze bepaling biedt het college van gedeputeerde staten expliciet de mogelijkheid categorieën van gevallen aan te wijzen waarin het college zonder tussenkomst van de provincie vrijstelling van het bestemmingsplan mag verlenen. Het college van gedeputeerde staten heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt door een provinciale vrijstellingenlijst vast te stellen. De algemene toepassingsvoorwaarden maken integraal onderdeel uit van deze lijst en dienen als algemeen verbindende voorschriften bij de beoordeling of een project valt binnen een door het college van gedeputeerde staten aangewezen categorie door het college in acht te worden genomen.”
In haar uitspraak van 27 juni 2007 (LJN BA8119) heeft de Afdeling als volgt geoordeeld “De provinciale lijst betreft een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 136, eerste lid, van de Provinciewet verbinden besluiten van het provinciebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet dan wanneer zij bekend zijn gemaakt. Ingevolge artikel 136, tweede lid, van de Provinciewet geschiedt bekendmaking door plaatsing in het provinciaal blad, dat algemeen verkrijgbaar wordt gesteld.”
Desgevraagd heeft verweerder de rechtbank bericht dat de wijziging van de handreiking niet is bekendgemaakt overeenkomstig artikel 136 van de Provinciewet. Naar het oordeel van de rechtbank is deze wijziging dan ook niet verbindend. Verweerder heeft derhalve geen gebruik kunnen maken van de mogelijkheden, die voortvloeien uit de brief van GS van 22 april 2008, maar had dienen te handelen overeenkomstig hetgeen in de handreiking is voorgeschreven. Overeenkomstig de handreiking had verweerder een verklaring van geen bezwaar dienen aan te vragen. Nu verweerder dat niet heeft gedaan en geen verklaring van geen bezwaar is verkregen is niet voldaan aan één van de voorwaarden als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, zodat verweerder niet bevoegd was vrijstelling te verlenen.
De rechtbank concludeert dat verweerder in bezwaar ten onrechte het besluit tot het verlenen van de vrijstelling heeft gehandhaafd.
Nu verweerder niet bevoegd was de vrijstelling te verlenen, had verweerder de bouwvergunning moeten weigeren omdat het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan (artikel 44, eerste lid, onder c van de Woningwet).
Verweerder heeft verzocht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, kort gezegd, in verband met de omstandigheid dat GS niet hebben gereageerd op de vrijstellingenlijst, die verweerder heeft ingezonden, en in verband met de omstandigheid dat de gewijzigde wetgeving op het gebied van de ruimtelijke ordening leidt tot een andere verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Deze omstandigheden kunnen echter naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot het opzijzetten van een algemeen verbindend voorschrift.
De beroepen zijn derhalve gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met de wet voor vernietiging in aanmerking.
Gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser en eiseres redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde voor eiseres de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand ad € 966,-- (3 punten: 1 punt voor het beroepschrift, 2 punten voor het tweemaal verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht) en voor eiser de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand ad € 322,-- (1 punt voor het beroepschrift bij een zaak van gemiddeld gewicht).
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiser en eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 322,--, door verweerder te betalen aan eiser en op € 966,-- door verweerder te betalen aan eiseres;
- verstaat dat verweerder aan eiser het griffierecht ad € 145,- vergoedt en dat verweerder aan eiseres het griffierecht ad € 297,- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gedaan door mr. W.M.B. Elferink als voorzitter, en mrs. M.A. Heldeweg en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2010
Afschrift verzonden op
mtl