Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 05 / 1026 HUISV N1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
de stichting Evangelisch Bijbelgetrouw Voortgezet Onderwijs (EBVO),
gevestigd te Utrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. J.A. Keijser, werkzaam bij de Besturenraad Protestants Christelijk Onderwijs te Voorburg,
en
de raad van de gemeente Wierden, verweerder,
gemachtigde: mr. F.J. van der Vaart, advocaat te Enschede.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 12 juli 2005, verzonden op 21 juli 2005.
2. Het verloop van de procedure
Eiseres wenst in de gemeente Wierden een school voor voortgezet onderwijs te stichten onder de naam De Passie. Op 27 januari 2004 heeft zij een aanvraag ingediend om voorzieningen op te nemen in het programma voor huisvestingsvoorzieningen 2005 als bedoeld in artikel 76f van de Wet op het voortgezet onderwijs (oud) (WVO). Bij besluit van 14 december 2004, verzonden op 20 december 2004, heeft verweerder besloten het bekostigingsplafond (artikel 76d van de WVO (oud)) voor het voortgezet onderwijs voor 2005 op nul vast te stellen en de huisvestingaanvraag daarom af te wijzen
Op 17 januari 2005 heeft eiseres tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Bij het bestreden besluit van 12 juli 2005 heeft verweerder besloten de bezwaren van eiseres ongegrond te verklaren.
Blijkens het beroepschrift van 19 augustus 2005 kan eiseres zich niet verenigen met dit besluit.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 19 april 2007 waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door haar algemeen directeur G. Oosterhuis, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door H. Bosma en bijgestaan door zijn gemachtigde. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met het beroep tegen een besluit van burgemeester en wethouders van de gemeente Wierden over de huisvestingsvoorzieningen 2006 (zaaknummer 06/892). Deze zaken zijn vervolgens gesplist en in beide beroepen wordt nu afzonderlijk uitspraak gedaan.
3. Overwegingen
Het geschil
1.1 Eiseres richt haar beroep tegen het besluit van verweerder van 12 juli 2005. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit besluit zowel beslist op een bezwaar van eiseres tegen de vaststelling van het bekostigingsplafond (verder: het plafondbesluit) als op een bezwaar tegen de weigering de gevraagde voorzieningen in het programma voor huisvestingsvoorzieningen op te nemen (verder: het programmabesluit). Beide besluiten zijn immers tegelijkertijd genomen, vervat in één schriftelijk stuk en het laatstgenoemde besluit is onlosmakelijk verbonden met het eerstgenoemde besluit. Eiseres heeft in haar bezwaarschrift geen onderscheid gemaakt tussen de beide besluiten, zodat het bezwaar geacht moet worden tegen beide te zijn gericht. Verweerder heeft dit ook als zodanig begrepen. Hij heeft immers zowel het plafondbesluit als het programmabesluit en de gronden waarop deze besluiten berusten heroverwogen. In beroep zijn daarom beide beslissingen op bezwaar aan de orde.
1.2 Aan het plafondbesluit heeft verweerder, samengevat, ten grondslag gelegd dat door de unieke omstandigheden waarin de gemeente Wierden zich bevindt, de financiële gevolgen van huisvesting van De Passie zo groot zijn, dat voor de bekostiging geen budget voorhanden is. Het programmabesluit heeft verweerder, kort gezegd, op twee weigeringsgronden gestoeld. Ten eerste overstijgen de gevraagde uitgaven het bekostigingsplafond. Ten tweede kan met de realisering van de voorzieningen niet in 2005 een aanvang worden gemaakt.
1.3 Tegen het plafondbesluit heeft eiseres, in essentie, ingebracht dat het is genomen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir en met de specifieke wettelijke eisen die aan een dergelijk besluit worden gesteld. Het programmabesluit bestrijdt eiseres met het standpunt dat de overschrijding van het bekostigingsplafond volgens de wettekst geen weigeringsgrond is. Bovendien was er geen reden dat de voorzieningen niet in 2005 konden worden gerealiseerd, althans geen reden die verweerder niet zelf had geschapen.
De beoordeling van het plafondbesluit
2. De rechtbank overweegt over het plafondbesluit dat naar haar oordeel uit de wet een verplichting voor verweerder volgt om in een vorm van huisvesting van De Passie te voorzien.
3.1 Het systeem van de WVO houdt in dat de Minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen een plan van scholen vaststelt die binnen een bepaalde termijn in aanmerking zullen worden gebracht voor bekostiging uit ’s Rijks kas (artikel 65 van de WVO). Deze bekostiging omvat echter niet de huisvestingsvoorziening. De zorg voor de voorzieningen in de huisvesting van de gemeentelijke en van de andere dan gemeentelijke scholen op het grondgebied van een gemeente, droeg artikel 76b van de WVO namelijk sinds 1 januari 1997, en ook ten tijde van het bestreden besluit, op aan de gemeenteraad. Voorafgaand aan het jaar 1997 had het Rijk volgens de wet ook een verantwoordelijkheid voor de bekostiging van de huisvesting.
3.2 Volgens artikel 76d, eerste lid, onder e, van de WVO (oud) stelt verweerder jaarlijks ten behoeve van het eerstvolgende jaar voor een door hem te bepalen tijdstip een bekostigingsplafond vast voor de bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting voor onder andere scholen voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, voor hoger en middelbaar algemeen voortgezet onderwijs, voor voorbereidend beroepsonderwijs en voor praktijkonderwijs. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bekostigingsplafond zodanig wordt vastgesteld dat redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvesting van de in het eerste lid bedoelde scholen op het grondgebied van de gemeente.
3.3 Ingevolge artikel 76f, eerste lid, van de WVO (oud) stelt verweerder, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de andere dan gemeentelijke scholen op het grondgebied van de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hem te bepalen tijdstip een programma vast, dat blijkens het tweede lid onder meer de huisvestingsvoorzieningen bevat voor andere dan gemeentelijke scholen die in het jaar na vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht.
3.4 Ingevolge artikel 76m, eerste lid, van de WVO stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast voor de bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting. Het tweede lid van dit artikel schrijft voor dat de regeling zodanig wordt vastgesteld dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.
3.5 De rechtbank overweegt dat sinds de beslissing op bezwaar de WVO is gewijzigd, waarbij met name per 8 maart 2006 het college van burgemeester en wethouders is getreden in de bevoegdheden van de gemeenteraad als het gaat om de vaststelling van het bekostigingsplafond en het programma van huisvestingsvoorzieningen. Vanwege het ontbreken van enig specifiek overgangsrecht zal de rechtbank het plafond-, maar ook het programmabesluit, beoordelen naar het recht zoals dat gold ten tijde van die besluiten.
4.1 Uit dit wettelijk kader volgt niet een bevoegdheid van verweerder om te beslissen dat hij niet in de huisvesting van een school zal voorzien. Een dergelijk recht zou ook in strijd zijn met het wettelijk stelsel. Dit recht zou immers de taak van de minister doorkruisen om door het plan van scholen te komen tot een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen naar soort van onderwijs, mede gelet op het verlangde onderwijs in het betrokken gebied (artikel 65 van de WVO). Uit de tekst van de wet noch uit de toelichting daarop blijkt, dat de wetgever, nadat de beslissingen over huisvesting en overige bekostiging vroeger in één hand waren geweest, bij de decentralisatie in 1997 een dergelijke mogelijkheid van tegenstrijdige beslissingen heeft willen invoeren.
4.2 Integendeel, artikel 76b van de WVO (oud) legt de gemeenteraad juist een verplichting op voor de huisvesting te zorgen. Dit wordt bevestigd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de wet van 4 juli 1996 (Staatsblad 1996/402) waarbij de decentralisatie is ingevoerd. Daarin wordt het recht op huisvesting genoemd en wordt uiteengezet dat in een absoluut verlies van dit recht niet is voorzien:
“Een nieuw element in de procedure is hier de budgettaire afweging die de gemeente kan maken (…) De afweging betekent niet dat aan het recht op huisvesting afbreuk wordt gedaan. De voorzieningen waar men recht op heeft, worden immers in de gemeentelijke regels vastgelegd. Opnemen van deze budgettaire afwegingsmogelijkheid is in het systeem van dit wetsvoorstel noodzakelijk. De gemeente bekostigt de voorzieningen immers uit haar algemene middelen. Zij moet daarbij echter, weliswaar abstracte, maar toch wettelijke normen in acht nemen: redelijke eisen, redelijke behoeften. De geschiedenis leert dat ook deze abstracte normen beslissingen genereren die via de jurisprudentie tot algemeen afdwingbare rechten leiden. Dan moet de gemeente ook in staat worden gesteld zelf maatregelen te nemen om haar uitgaven beheersbaar te houden, zonder dat dit tot absoluut verlies van rechten van scholen op voorzieningen leidt.”
(TK 1995-1996, 24455, nr. 3, blz. 22 en 23)
4.3 In deze zin dient de norm van artikel 76d, tweede lid, van de WVO te worden uitgelegd. Dat het bekostigingsplafond zodanig wordt vastgesteld dat redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvesting van scholen, betekent dat de vorm van huisvesting moet voldoen aan eisen van redelijkheid. Deze bepaling stelt niet de vraag aan de orde of het voorzien in huisvesting als zodanig redelijk is. Deze uitleg is ook terug te vinden in de formulering van artikel 76m, tweede lid, van de WVO. Deze bepaling beoogt naar het oordeel van de rechtbank hetzelfde te waarborgen als artikel 76d, tweede lid, van de WVO. De tekst van artikel 76m, tweede lid, van de WVO maakt duidelijk dat de redelijkheid primair wordt bepaald door de eisen van het onderwijs en niet door bijvoorbeeld de financiële middelen die de gemeente ter beschikking staan.
5.1 In het licht van het voorgaande dient de rechtbank te beoordelen of het plafondbesluit in overeenstemming is met de wet. In dit verband oordeelt de rechtbank, anders dan verweerder, dat artikel 76d, tweede lid, van de WVO een regel bevat waarop eiseres zich in rechte kan beroepen. In beginsel zal immers steeds bij de bestuursrechter een beroep kunnen worden gedaan op wettelijke regels die het handelen van het bestuur normeren. Verweerder heeft niets aangevoerd waaruit volgt dat het hier, bij wijze van uitzondering, gaat om een wettelijke bepaling waarop eiseres geen beroep zou kunnen doen, door verweerder aangeduid als een instructienorm. Gelet op de beleidsvrijheid die artikel 76d van de WVO (oud) aan verweerder laat, zal de rechtbank de hoogte van een bekostigingsplafond evenwel marginaal dienen te toetsen.
5.2 Echter, ook bij een marginale toetsing is het plafondbesluit naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 76d, tweede lid, van de WVO. Het vaststellen van het plafond op nul houdt immers in dat huisvesting van De Passie zonder meer wordt afgewezen. De Passie is echter opgenomen in het plan van scholen 2003-2005 van 1 oktober 2002 en verweerder dient daarom te voorzien in een redelijke vorm van huisvesting. De gestelde financiële belangen van de gemeente Wierden kunnen weliswaar een rol spelen bij de vaststelling van het bekostigingsplafond, maar niet zodanig dat huisvesting van De Passie in zijn geheel wordt uitgesloten.
6. Voor zover verweerder heeft aangevoerd dat de WVO op dit punt een weeffout bevat en daardoor voor de gemeente Wierden onaanvaardbare consequenties heeft, kan dit niet leiden tot een ander oordeel. De WVO is niet in strijd met enige hogere, geschreven rechtsregel. De rechter kan verder een wet in formele zin zoals de WVO niet toetsen aan het ongeschreven recht.
De beoordeling van het programmabesluit
7.1 Aan de weigering de door eiseres gevraagde voorzieningen op te nemen in het huisvestingsprogramma heeft verweerder ten eerste ten grondslag gelegd dat het bekostigingsplafond niet toereikend is voor de gevraagde voorzieningen.
7.2 Volgens artikel 76f, derde lid, aanhef en onder b, van de WVO (oud) neemt verweerder uitsluitend voorzieningen in de huisvesting in het programma op, voor zover niet een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 76k, van toepassing is. Ingevolge artikel 76k, eerste lid, aanhef en onder e, van de WVO (oud) wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd indien het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 76d, niet toereikend is voor de te verstrekken voorzieningen voor scholen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, van dat artikel.
7.3 Eiseres heeft aangevoerd dat deze weigeringsgrond niet van toepassing is op de aangevraagde voorzieningen voor de Passie, die een school is als bedoeld in artikel 76d, eerste lid, onder e, van de WVO (oud). Dit artikelonderdeel wordt in artikel 76k, eerste lid, onder e, van de WVO immers niet genoemd. De rechtbank verwerpt echter dit betoog. Zij is met verweerder van oordeel dat een redelijke wetsuitleg met zich meebrengt dat de weigeringsgrond van artikel 76k, eerste lid, onder e, van de WVO ook van toepassing is op het bekostigingsplafond voor het onderwijs als beoogd door De Passie. De rechtbank wijst daarbij op de wetshistorie. Bij de invoering van de decentralisatie, de eerder genoemde wet van 4 juli 1996, was de weigeringsgrond namelijk wel van toepassing. Daarna is bij een wetswijziging per 1 augustus 1998 het hier bedoelde onderwijs verplaatst van onderdeel c naar onderdeel e van artikel 76d, eerste lid, zonder dat tevens de verwijzing in artikel 76k is aangepast. Voor dit laatste geeft de toelichting op deze wet echter geen verklaring. Inmiddels is bij wet van 17 november 2005 (Staatsblad 2005/697) deze omissie per 30 december 2005 hersteld. De rechtbank neemt daarom als uitgangspunt dat hier sprake is van een kennelijke vergissing van de wetgever, die nooit heeft beoogd de weigeringsgrond te laten vervallen.
7.4 Dit neemt echter niet weg dat deze weigeringsgrond niet aan het programmabesluit ten grondslag kan worden gelegd. Zoals hiervoor overwogen is het bekostigingsplafond waaraan verweerder heeft getoetst immers in strijd met de wet en zal de rechtbank de beslissing op het bezwaar tegen het plafondbesluit vernietigen.
8.1 Als tweede weigeringsgrond heeft verweerder aangevoerd dat met de realisering van de voorzieningen niet in 2005 een aanvang kon worden gemaakt omdat op dat moment verweerder het plan van scholen 2003-2005 nog bestreed en het beroep tegen dat plan aanhangig was bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
8.2 Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, van artikel 76f van de WVO (oud) neemt de gemeenteraad uitsluitend voorzieningen in de huisvesting in het programma op voor zover met de voorzieningen in het kalenderjaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma redelijkerwijs een aanvang kan worden gemaakt dan wel de voorziening wordt gerealiseerd.
8.3 Naar het oordeel van de rechtbank houdt ook deze weigeringsgrond geen stand. Zoals eiseres terecht heeft aangevoerd had het beroep tegen de vaststelling van het plan van scholen geen schorsende werking. Verweerder diende daarom na de vaststelling van het plan daarnaar te handelen. Omdat verder geen beletselen zijn gesteld om een aanvang te maken met de voorzieningen, kon de hier bedoelde grond geen reden zijn de gevraagde voorzieningen niet in het programma op te nemen.
Slotoverwegingen
9.1 Uit het voorgaande volgt dat het plafondbesluit in strijd is met artikel 76d van de WVO (oud) en het programmabesluit in strijd is met artikel 76f van de WVO (oud). De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en de beslissing op het bezwaar tegen deze besluiten vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding haar uitspraak in de plaats te stellen van de vernietigde besluiten op bezwaar en tevens het primaire besluit van 14 december 2004 te herroepen. Eiseres heeft dit wel verzocht. Verweerder zal echter zelf een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen en daarbij moeten beoordelen of hij het primaire besluit herroept.
9.2 Gelet op de vernietiging acht de rechtbank het op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep. Dit zijn de kosten voor beroepsmatig verleende rechtbijstand. Deze kosten worden berekend naar één punt voor het indienen van het beroepschrift, een half punt voor het verstrekken van schriftelijke inlichtingen en één punt voor het bijwonen van de zitting, steeds bij een zaak van gemiddelde zwaarte.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit zowel wat betreft de beslissing op het bezwaar tegen de vaststelling van het bekostigingsplafond als de beslissing op het bezwaar tegen de weigering de gevraagde voorzieningen in het programma voor huisvestingsvoorzieningen op te nemen;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 805,--, door de gemeente Wierden te betalen aan eiseres;
- verstaat dat de gemeente Wierden aan eiseres het griffierecht ad EUR 276,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
N.B. In deze uitspraak heeft de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Indien de rechtbank daarbij beroepsgronden uitdrukkelijk heeft verworpen en een partij daarin niet wil berusten, dan moet die partij binnen bovengenoemde termijn hoger beroep instellen tegen deze uitspraak.
Aldus gegeven door mr. M.E. van Wees, mr. R.J. Jue en mr. M.A. Heldeweg, in tegenwoordigheid van G. Kootstra als griffier en in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2007
Afschrift verzonden op
CK