Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummers: 05 / 1389 WET AQ1 A en 06 / 73 WET AQ1 A
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d.
in het geschil tussen:
[eiseres],
gevestigd te Haaksbergen, eiseres,
gemachtigde: mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Arnhem,
en
De Raad van de gemeente Enschede, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van eiseres van 14 maart 2005, alsmede de beslissing op het bezwaar van 19 december 2005.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij brief van 29 september 2003 heeft eiseres een verzoek om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 17 januari 2005 heeft verweerder overeenkomstig het advies van de Schadebeoordelingscommissie Enschede het verzoek van eiseres afgewezen. Bij brief van
9 februari 2005 heeft verweerder dit besluit aan eiseres bekend gemaakt.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 14 maart 2005, aangevuld op 11 april 2005, een bezwaarschrift ingediend.
Op verzoek van eiseres heeft verweerder er mee ingestemd om met toepassing van artikel 7:1a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bezwaarfase over te slaan en rechtstreeks beroep in te stellen bij de rechtbank.
Bij uitspraak van 9 juni 2005 heeft de rechtbank de zaak naar verweerder terugverwezen om het beroepschrift als bezwaarschrift in behandeling te nemen.
Op 9 augustus 2005 is eiseres gehoord door de Commissie Bezwaarschriften. Deze commissie heeft geadviseerd om de bezwaren van eiseres gegrond te verklaren, het bestreden besluit te herroepen en alsnog planschade te vergoeden waarvan de hoogte door de Schadebeoordelingscommissie diende te worden bepaald. Dit advies is op 7 oktober 2005 aan eiseres en verweerder verzonden.
Bij brief van 10 november 2005 heeft het College van Burgemeester en Wethouders eiseres meegedeeld dat het verweerder heeft voorgesteld om op 16 januari 2006 een beslissing op bezwaar te nemen.
Bij brief van 15 november 2005 is namens eiseres een beroepschrift ingediend tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op haar bezwaren en heeft zij de rechtbank gevraagd om verweerder op te dragen in de eerstvolgende raadsvergadering een beslissing op bezwaar te nemen op straffe van een dwangsom van € 250,00 voor iedere dag dat deze termijn wordt overschreden.
Op 29 november 2005 heeft het College van Burgemeester en Wethouders verweerder voorgesteld om de bezwaren van eiseres, in afwijking van het advies van de Commissie Bezwaarschriften, ongegrond te verklaren. Per fax van 30 november 2005 is eiseres hiervan in kennis gesteld.
Bij brief van 6 december 2005 heeft het College van Burgemeester en Wethouders de rechtbank bericht dat verweerder in diens vergadering van 19 december 2005 een beslissing op bezwaar zal nemen.
Bij besluit van 19 december 2005 heeft verweerder op de bezwaren van eiseres beslist, hetgeen hij bij brief van 21 december 2005 aan eiseres bekend heeft gemaakt en aan de rechtbank per fax van 23 december 2005. Bij deze beslissing heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit van 17 januari 2005 gehandhaafd.
Met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt het beroep van eiseres geacht mede te zijn gericht tegen deze beslissing op bezwaar. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 06/00073.
Bij brief van 20 januari 2006 is eiseres door de rechtbank in de gelegenheid gesteld om (aanvullende) gronden van beroep in te dienen. Van deze mogelijkheid is namens eiseres bij brief van 23 januari 2006 gebruikt gemaakt.
Bij brief van 20 februari 2006 heeft de rechtbank verweerder verzocht om een aanvullend verweerschrift in te dienen, hetgeen verweerder bij brief van 10 maart 2006 heeft gedaan. Voorts heeft verweerder bij deze brief diverse stukken in het geding gebracht.
Het beroep is behandeld ter zitting van 11 december 2006 waar eiseres is vertegenwoordigd door H.J. Hesselink en bijgestaan door haar gemachtigde voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mevrouw L.M. Kelly-van Oort, ambtenaar van de gemeente Enschede.
Gebleken is dat het onderzoek in deze procedure niet volledig is geweest. Bij beslissing van 21 december 2006 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en bepaald dat verweerder binnen 1 week de stukken in de hoger beroepszaken diende toe te zenden waaruit blijkt dat het College van Burgemeester en Wethouders volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevoegd wordt geacht om namens de Raad verweer te voeren. Na binnenkomst van deze stukken zou de rechtbank binnen zes weken uitspraak doen. Partijen hebben er mee ingestemd dat een (nieuwe) zitting achterwege kan blijven.
De gevraagde stukken heeft het College van Burgemeester en Wethouders bij brief van 12 december 2006 aan de rechtbank doen toekomen. Bij brief van 22 december 2006 heeft de rechtbank deze stukken aan eiseres toegezonden.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van eiseres van 14 maart 2005, aangevuld op 11 april 2005, en de beslissing op bezwaar d.d. 19 december 2005 in rechte in stand kunnen blijven. Bij deze beslissing zijn de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en is het besluit van 9 februari 2005 gehandhaafd.
Namens eiseres wordt beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift. Voorts wordt namens haar aangevoerd dat de crux is of eiseres kan worden verweten dat zij in de periode van 10 maart 1995 tot 10 mei 1996 geen poging heeft gedaan tot het feitelijk realiseren van de recreatieve bestemming. Eiseres meent dat dit haar niet kan worden verweten.
Blijkens de reactie van 6 december 2005 stelt verweerder zich met betrekking tot het niet tijdig beslissen op het standpunt dat inderdaad sprake is van een termijnoverschrijding omdat niet binnen 10 weken nadat de rechtbank het beroepschrift als bezwaarschrift heeft teruggezonden aan verweerder op het bezwaar van eiseres is beslist. Voor zover acht verweerder het beroep van eiseres gegrond.
Wat betreft de inhoud van de zaak stelt verweerder dat hij het verzoek van eiseres om vergoeding van planschade heeft afgewezen omdat sprake is van passieve risicoaanvaarding. Verweerder neemt het standpunt in dat eiseres veertien maanden de tijd heeft gehad om het College van Burgemeester en Wethouders te verzoeken om de bestemming “Kampeerterreinen” nader uit te werken overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de WRO. Dit lag volgens verweerder des te meer voor de hand vanwege de volgende omstandigheden:
- het bestemmingsplan Buitengebied 1978 is al ouder dan 10 jaar;
- op de Vinexlokatie De Eschmarke worden 4.000 woningen gebouwd;
- het agrarische bedrijf van eiseres staat onder druk;
- het bestemmingsplan Buitengebied 1996 was in procedure met de aanwijzingen dat sprake was van één beoogd terrein voor verblijfsrecreatie.
Het feit dat eiseres gedurende veertien maanden geen voldoende concrete poging tot realisatie heeft ondernomen, door een verzoek om nadere uitwerking van de bestemming “Kampeerterreinen” in te dienen, wordt volgens verweerder in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) aangemerkt als passieve risicoaanvaarding oftewel riskant stilzitten op grond waarvan de schade redelijkerwijs ten laste van eiseres behoort te blijven. In verband met het aan de rechtbank gerichte verzoek van eiseres om de zaak zelf af te doen door alsnog een planschadevergoeding toe te kennen, wijst verweerder ten overvloede op het volgende. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 12 januari 2005, zaaksnummer 200402061/1 bepaald dat, indien de in het oude bestemmingsplan opgenomen uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid niet is verwezenlijkt, daaraan noch in de vergelijking van het nieuwe plan met het oude plan, noch bij de beantwoording van de vraag of de planologische verslechtering voorzienbaar was, betekenis toekomt. Verweerder wijst tevens op de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2005, zaaksnummer 200404021. Dit betekent dat ten aanzien van het verzoek van eiseres bij de planologische vergelijking geen rekening hoeft te worden gehouden met de gebruiks - en bebouwingsmogelijkheden als bedoeld in artikel 11 “Kampeerterreinen” onder “A Nadere uitwerking” en onder “B Realisering bebouwing” van de voorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied 1978”, waardoor het niet mogelijk was de grond overeenkomstig de bestemming te gebruiken of te bebouwen, waarbij het hoe dan ook uitgesloten was ter plaatse zomerhuisjes op te richten. Volgens verweerder rijst daarom de vraag in hoeverre een redelijk denkende en handelende koopgegadigde dan wel eigenaar wenst te investeren in een stuk grond dat nu absoluut ongeschikt is als kampeerterrein en waarbij zeer grote bedragen geïnvesteerd moeten worden om het exploitabel te maken, aldus de heer H.J. Hesselink tijdens de hoorzitting, terwijl hij tevens te maken heeft met een concurrent op een aangrenzend terrein, waarbij de schaal van het perceel ook nog eens te klein is om het echt rendabel te maken. De vraag rijst volgens verweerder dus of eiseres inderdaad schade lijdt ten opzichte van de huidige gebruiksmogelijkheid met opbrengst van landbouwgewassen.
Eiseres voert aan dat de door verweerder genoemde omstandigheden gezamenlijk noch ieder voor zich omstandigheden zijn op basis waar van voortekenen van een wijziging van de bestemming voldoende zichtbaar moeten worden geacht:
a. ouderdom van het bestemmingsplan
Het bestemmingsplan “Buitengebied 1978” dateert van 1978 maar de globale bestemming kampeerterrein rust sinds november 1984 op het perceel van eiseres. Ten tijde van de verkrijging was het plan dus nauwelijks 10 jaar oud en was ook een bestemmingsplan in procedure waarbij de recreatieve bestemming werd gehandhaafd.
b. de bouw van circa 4.000 woningen in de Eschmarke
De voorgenomen bouw van deze woningen is juist een reden om te veronderstellen dat de recreatiebestemming eerder gehandhaafd blijft dan een agrarische bestemming, die immers niet past bij een woonomgeving.
c. het agrarische bedrijf van eiseres staat onder druk
Het agrarische bedrijf stond inderdaad onder druk vanwege het feit dat de gemeente op die locatie woningbouw wilde realiseren. De boerderij is in 2000 door de gemeente aangekocht. De druk betekende nog niet dat de wijziging van de bestemming voorzienbaar was.
d. het in procedure zijn van het bestemmingsplan “Buitengebied 1996”
Dit bestemmingsplan was ten tijde van de verkrijging in eigendom inderdaad in procedure. Dit in 1992 voor inspraak ter visie gelegde bestemmingsplan maakte melding van de recreatieve bestemming. Eiseres hoefde derhalve niet te verwachten dat de bestemming zou wijzigen. Verweerder had ook helemaal geen plannen voor een wijziging, zo bleek uit het ontwerpbestemmingsplan “Buitengebied 1978” van 10 mei 1996.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ter zitting van 11 december 2006 heeft de rechtbank de vraag aan de orde gesteld of het College van Burgemeester en Wethouders (hierna: het College), dat het verweerschrift in het onderhavige beroep heeft opgesteld, hiertoe bevoegd is, gelet op het feit dat het bestreden besluit door de Raad van de gemeente Enschede is genomen, en of, gelet hierop, de door het College gemachtigde vertegenwoordiger, zonder daartoe nadrukkelijk gemachtigd te zijn, bevoegd is om namens de Raad ter zitting op te treden.
Nadat het onderzoek ter zitting is heropend, heeft de gemachtigde twee uitspraken van de Afdeling overgelegd waaruit zou blijken dat het College bevoegd is om namens de Raad schriftelijk verweer te voeren. Het betreft uitspraken van 13 oktober 2005 (200403890/1) en 21 juni 2006 (200507631/1). Verder heeft het College stukken toegezonden in een tweetal zaken, waarin zowel deze rechtbank als de Afdeling het College blijkbaar zonder machtiging bevoegd heeft geacht om namens de Raad in rechte op te treden.
Ingevolge artikel 160 van de Gemeentewet is het College in ieder geval bevoegd, voor zover hier van belang, te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.
De rechtbank stelt naar aanleiding van de twee genoemde uitspraken van de Afdeling het volgende vast. In de zaak 200507631/1 had verweerder nadrukkelijk aangevoerd dat het door het College ingestelde hoger beroep niet-ontvankelijk diende te worden verklaard omdat dit niet namens de Raad was ingediend. De Afdeling overweegt ten aanzien van deze grief dat het College, gelet op artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet, bevoegd is om namens de gemeenteraad het hoger beroep in te stellen. Dat het College in het beroepschrift niet expliciet heeft vermeld dat het hoger beroep namens de Raad is ingesteld, doet daaraan volgens de Afdeling niet af.
In de zaak 200403890/1 stelt de Afdeling vast dat het College, gelet op artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet, bevoegd is om namens de gemeenteraad het hoger beroep in te stellen. Dat het College in het beroepschrift niet expliciet heeft vermeld dat het beroep namens de Raad is ingesteld en heeft volstaan met een verwijzing naar genoemde bevoegdheidsartikel, doet daaraan volgens de Afdeling niet af.
Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het College op basis van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet bevoegd is om namens de Raad een verweerschrift in te dienen en ter zitting de Raad te vertegenwoordigen zonder dat hij daartoe expliciet door de Raad is gemachtigd. Gelet hierop is het verweerschrift op een rechtens juiste wijze namens de Raad ingediend en was de vertegenwoordiger van het College ter zitting gemachtigd om namens de Raad op te treden. De rechtbank zal derhalve acht slaan op het verweerschrift en hetgeen ter zitting namens verweerder is aangevoerd.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat eiseres schade heeft geleden als gevolg van de wijziging van de bestemming “Kampeerterreinen” in het bestemmingsplan “Buitengebied 1978” in de bestemming “Agrarisch gebied” in het bestemmingsplan “Buitengebied 1996”. Op grond van artikel 49 van de WRO zoals dat artikel luidde ten tijde van het bestreden besluit kent de raad belanghebbende in dat geval een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe voor zover hij schade lijdt welke redelijkerwijs niet te zijnen laste behoort te blijven.
Het geschil betreft de vraag of het risico van het vervallen van de onder de vigeur van het oude bestemmingsplan “Buitengebied 1978” aanwezige bestemming “Kampeerterreinen” voorzienbaar was en mitsdien voor rekening van eiseres dient te blijven, in het bijzonder of eiseres door in de periode van 10 maart 1995 tot 10 mei 1996 geen plannen bij verweerder ter realisering van deze bestemming in te dienen het risico heeft aanvaard dat het bestemmingsplan in voor haar nadelige zin zou worden gewijzigd (passieve risicoaanvaarding).
In dit verband is naar het oordeel van de rechtbank van belang of de voortekenen van de voor eiseres nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Er is sprake van passieve risicoaanvaarding als er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het onderhavige perceel zou gaan veranderen in een voor hem negatieve zin. Daarbij is het niet relevant of de belanghebbende al dan niet over beroepsmatig inzicht beschikt. Niet is vereist dat het bewustzijn van het risico daadwerkelijk bij belanghebbende aanwezig was. Het antwoord op de vraag wanneer de voortekenen van een bestemmingswijziging voldoende zichtbaar moeten worden geacht is afhankelijk van de omstandigheden (uitspraken van de Afdeling van onder meer 14 april 2004, zaaksnummer 200303391 en 6 oktober 2004, zaaksnummer 200401629).
In dit verband acht de rechtbank het volgende van belang.
Eiseres is op 10 maart 1995 eigenaresse geworden van een perceel met de bestemming “Kampeerterreinen, op grond van artikel 11 WRO nader uit te werken door Burgemeester en Wethouders”. Deze nadere uitwerking heeft nooit plaatsgevonden.
In het ontwerpbestemmingsplan “Buitengebied 1996” was voor het perceel een bestemming “Verblijfsrecreatie” voorzien. Het ontwerpbestemmingsplan heeft vanaf 10 mei 1996 ter inzage gelegen.
Naar aanleiding van een zienswijze van de landinrichtingscommissie op 6 juni 1996 heeft verweerder op 8 september 1997 het bestemmingsplan “Buitengebied 1996” gewijzigd vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 17 maart 1999 in werking getreden, waarbij het perceel de bestemming “Agrarisch gebied” kreeg.
Eiseres kon er op 10 maart 1995 van op de hoogte zijn dat de bestemming op grond van het toen geldende bestemmingsplan nooit was uitgewerkt. Op dat moment lag verder het voorontwerpbestemmingsplan “Buitengebied 1996” voor dat, evenals het ontwerpbestemmingsplan, ter plaatse in een bestemming “Verblijfsrecreatie” voorzag. Op grond van de bij deze bestemming behorende voorschriften was het mogelijk één terrein voor verblijfsrecreatie in te richten met ten hoogste 380 plaatsen. Tevens was blijkens de voorschriften één ontsluiting mogelijk, op de plankaart met een zwarte pijl aangegeven ter hoogte van camping de Twentse Es, gelegen naast het perceel van eiseres.
De omstandigheid dat de bestemming krachtens het geldende bestemmingsplan niet was uitgewerkt, in combinatie met het voorontwerpbestemmingsplan en daarna het ontwerpbestemmingsplan dat een meer beperkte recreatiebestemming op het perceel van eiseres legde en dat het aantal kampeermogelijkheden beperkte tot het aantal plaatsen waarover de camping, gelegen naast het perceel van eiseres reeds beschikte, had naar het oordeel van de rechtbank voor eiseres aanleiding moeten zijn met spoed plannen te ontwikkelen en in te dienen teneinde de bestemming te realiseren.
Dit had, zoals verweerder terecht heeft gesteld, in ieder geval nog gekund tot 10 mei 1996, het moment waarop het bestemmingsplan “Buitengebied 1996” in ontwerp ter inzage werd gelegd. Het enkele feit dat voor het perceel van eiseres een recreatieve bestemming in het ontwerpbestemmingsplan werd gehandhaafd doet hieraan niet af, nu deze bestemming een aanzienlijke beperking inhield ten opzichte van de daarvoor geldende bestemming.
De rechtbank is van oordeel dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaresse, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het onderhavige perceel zou gaan veranderen in een voor haar negatieve zin. De situatie op 10 maart 1995 was naar het oordeel van de rechtbank, gegeven de uitermate beperkte mogelijkheden, die het ontwerpbestemmingsplan op dat moment bood, zodanig dat een redelijk denkend koper er van zou hebben afgezien over te gaan tot verwerving van het perceel dan wel, indien het perceel reeds verworven zou zijn, zou overgaan tot spoedige realisering van de bestemming. Eiseres heeft de grond verworven doch is niet overgegaan tot realisering van de bestemming. Het risico van een voor eiseres negatieve wijziging van het bestemmingsplan dient, gelet op het vorenstaande, bij eiseres te worden gelegd.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte in stand kan worden gelaten.
Voor zover het beroep zich richt tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het bezwaarschrift van eiseres is de rechtbank van oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard aangezien het belang van eiseres bij behandeling van dit beroep met het bestreden besluit is komen te vervallen.
De rechtbank acht het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde € 644,00 en reiskosten zijnde € 11,54.
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het bezwaarschrift van eiseres, niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 655,54, door verweerders gemeente te betalen aan eiseres;
- verstaat dat verweerder aan eiseres het griffierecht ad € 276,00 vergoedt;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gegeven door mr. W.M.B. Elferink, in tegenwoordigheid van mr. G.J.M. Annink als griffier.
Afschrift verzonden op
CK