Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 06 / 960 WW44 AQ1 V
uitspraak van de voorzieningenrechter als bedoeld in artikel 8:84 Algemene Pro wet bestuursrecht d.d. 18 september 2006
in het geschil tussen:
A,
wonende te B, verzoeker,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Almelo,
verweerder.
Derde-belanghebbende: C., vergunninghoudster.
1. Besluit waarop het verzoek betrekking heeft
Besluiten van verweerder d.d. 25 juli 2006, kenmerk B05-838 BWT en B05-839 BWT.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij aanvraag van 21 november 2005, op 23 november 2005 bij verweerder binnengekomen, heeft vergunninghoudster verweerder verzocht haar een reguliere bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een verkoopgebouw met bijbehorende kas op het perceel Xstraat (locatie Y) te Almelo (hierna: het bouwperceel). Deze aanvraag is geregistreerd onder nummer B05-838.
Gelijktijdig heeft vergunninghoudster een aanvraag om een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een hoveniersgebouw en tuinhoutopslag op het bouwperceel bij verweerder ingediend. Deze aanvraag is door verweerder geregistreerd onder nummer B05-839.
De Overijsselse welstandscommissie heeft op 23 februari 2006 een negatief advies uitgebracht over beide bouwaanvragen.
De ontwerp-vrijstellingsbesluiten ex artikel 19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) hebben vanaf 4 januari 2006 gedurende 6 weken voor een ieder ter visie gelegen. Onder meer verzoeker heeft een zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij besluiten van 25 juli 2006 (primaire besluiten 1 en 2) heeft verweerder vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO en, onder toepassing van artikel 50, vierde lid, van de Woningwet, reguliere bouwvergunningen verleend voor het bouwen van respectievelijk een verkoopgebouw met bijbehorende kas, en een hoveniersgebouw en tuinhoutopslag op het bouwperceel.
Bij bezwaarschrift van 3 augustus 2006 heeft verzoeker tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Gelijktijdig is aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen inhoudende het schorsen van beide primaire besluiten totdat op de (nog aan te vragen) milieuvergunning is beslist.
Verweerder heeft op 23 augustus 2006 de op de geding betrekking hebbende stukken en een verweerschrift naar de rechtbank gezonden.
Verzoeker en verweerder hebben op respectievelijk 13 en 14 september 2006 nadere stukken in het geding gebracht.
Openbare behandeling van het verzoek heeft plaatsgevonden ter zitting van 15 september 2006, alwaar verzoeker in persoon is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door E.S. Fikkert en S. Volkerink, ambtenaren in dienst van verweerders gemeente. Vergunninghoudster heeft zich doen vertegenwoordigen door H. Oude Wesselink.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, door de indiener van het bezwaarschrift aan de voorzieningenrechter van de rechtbank een voorlopige voorziening worden gevraagd. Bij de beoordeling van een zodanig verzoek dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt uitgesproken dat tevens het onderwerp van de bezwarenprocedure raakt, heeft dit oordeel een voorlopig karakter. Gelet hierop dient in het onderhavige geding de vraag te worden beantwoord of onverwijlde spoed vereist dat de besluiten van 25 juli 2006, inhoudende het verlenen van
vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO en, onder toepassing van artikel 50, vierde lid, van de Woningwet, het verlenen van reguliere bouwvergunningen voor het bouwen van respectievelijk een verkoopgebouw met bijbehorende kas, en een hoveniersgebouw en tuinhoutopslag op het bouwperceel, wordt geschorst dan wel dat anderszins een voorlopige voorziening wordt getroffen. Hieromtrent wordt het volgende overwogen.
Wettelijk kader
Artikel 40, eerste lid, van de Woningwet bepaalt dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Art 44, eerste lid, van de Woningwet bepaalt, voor zover hier van belang, dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd indien:
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend.
Artikel 12a, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Woningwet bepaalt dat de gemeenteraad een welstandsnota vaststelt, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die burgemeester en wethouders toepassen bij hun beoordeling of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk of standplaats, waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand.
Artikel 46, derde lid, van de Woningwet bepaalt, voor zover van belang, dat een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO geacht wordt mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Artikel 19, eerste lid, van de WRO bepaalt dat de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling kan verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Artikel 52, eerste lid, van de Woningwet bepaalt, voor zover van belang, dat burgemeester en wethouders de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning aanhouden indien er geen grond is om de vergunning te weigeren en het bouwen tevens is aan te merken als het oprichten of veranderen van een inrichting waarvoor een vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is vereist.
Planologisch kader / besluitvorming door verweerder
De bestemming van het bouwperceel is “Agrarisch gebied” volgens het bestemmingsplan “Buitengebied 1984, gemeente Borne” (hierna: bestemmingsplan 1). Deze gronden zijn aangewezen voor:
- de uitoefening van de landbouw;
- de exploitatie en vestiging van volwaardige agrarische bedrijven zulks met behoud van de mogelijkheid van intensivering schaalvergroting van agrarische bedrijven;
- behoud en/of herstel van de natuurwaarden, kultuurwaarden, alsmede de relaties tussen de natuur- en kultuurwaarden, zulks met behoud van de ontwikkelingsmogelijkheden van de landbouw;
- extensieve recreatie.
Op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd die ter plaatse nodig zijn in het kader van het agrarisch grondgebruik (artikel 7 lid Pro A van bestemmingsplan 1).
Om medewerking aan de bouwplannen te verlenen heeft verweerder een procedure om te komen tot een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO gestart. Tevens heeft verweerder het ontwerpbestemmingsplan “Oost, Groenpark Y” (hierna: bestemmingsplan 2) in procedure gebracht. In dit bestemmingsplan is het bouwperceel aangewezen als “Bedrijfsdoeleinden BDY” en “Bedrijfsdoeleinden BDX”.
Bestemmingsplan 2 is bij besluit van 6 december 2005 vastgesteld door de raad van verweerders gemeente. Gedeputeerde staten hebben bij besluit van 26 juni 2006 dit bestemmingsplan goedgekeurd. Tegen dit goedkeuringsbesluit is beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Voorts heeft verzoeker binnen de beroepstermijn de Voorzitter van de Afdeling verzocht het goedkeuringsbesluit te schorsen.
Standpunten van partijen
Verzoeker stelt, voor zover van belang, dat verweerder de bouwplannen had moeten toetsen aan bestemmingsplan 2 nu gedeputeerde staten dit bestemmingsplan hebben goedgekeurd voordat de primaire besluiten werden genomen. Indien de bouwplannen in overeenstemming zijn met bestemmingsplan 2, zoals verweerder stelt, dan heeft verweerder ten onrechte zich bevoegd geacht tot het verlenen van vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO.
Indien daarentegen de bouwplannen in strijd zijn met bestemmingsplan 2 dan had verweerder geen vrijstelling mogen verlenen omdat met zijn belangen onvoldoende rekening is gehouden. Verzoeker verwijst naar het door hem ingediende verzoek om schorsing van bestemmingsplan 2 dat hij tot de Voorzitter van de Afdeling heeft gericht.
Met betrekking tot de bouwvergunningsbesluiten merkt verzoeker op dat de bouwplannen, anders dan tijdens de voorlichtingsavond werd gesuggereerd, niet passen in de natuurlijke omgeving. Verzoeker vraagt zich af of er wel een gunstig welstandsadvies is afgegeven voor de bouwplannen. Tevens stelt verzoeker dat de bouwplannen niet op zich zelf moeten worden bezien maar dat deze onderdeel uitmaken van een groter geheel, te weten een Groenpark. Dit Groenpark is in zijn geheel milieuvergunningplichtig zodat verweerder de beslissing omtrent de aanvragen om bouwvergunning had moeten aanhouden totdat de (tot op heden niet aangevraagde) milieuvergunning is verleend. De werkwijze van verweerder, waarbij de bouwplannen op zichzelf worden getypeerd als meldingplichtig, resulteert in een oneigenlijke omzeiling van deze aanhoudingsplicht.
Verweerder stelt dat hij gehouden was om de bouwplannen te toetsen aan bestemmingsplan 1 omdat bestemmingsplan 2 ten tijde van de primaire besluiten nog niet in werking was getreden nu hangende de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening tot de Voorzitter van de Afdeling is gericht. Aangezien de bouwplannen in strijd zijn met bestemmingsplan 1 was hij bevoegd tot het verlenen van vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO. Verweerder stelt dat hij in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Hierbij wordt verwezen naar de Nota zienswijzen die hij heeft opgesteld ten behoeve van het vaststellingsbesluit van bestemmingsplan 2 door de raad van zijn gemeente. Nu de vrijstellingsprocedure ex artikel 19, eerste lid, van de WRO is ‘losgekoppeld’ van een herziening van het vigerende bestemmingsplan behoeft het feit dat aan de Voorzitter van de Afdeling is verzocht bestemmingsplan 2 te schorsen geen consequenties te hebben voor de thans bestreden vrijstellingsbesluiten, aldus verweerder.
Ten aanzien van de grieven inzake de bouwvergunningsbesluiten merkt verweerder op dat de bouwaanvragen zien op het realiseren van een deel van het totale Groenpark. Aangezien hij een besluit moet nemen op basis van hetgeen thans voorligt en niet op basis van hetgeen mogelijk in de toekomst aan de orde zal zijn, dienen de bouwplannen op zichzelf staand beoordeeld te worden, aldus verweerder. Nu voor het oprichten van een tuincentrum, bestaande uit een verkoopgebouw en een hoveniersgebouw, volstaan kan worden met een melding op basis van het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven, is van een aanhoudingsplicht ex artikel 52 van Pro de Woningwet geen sprake.
Verweerder is van mening dat hij in de primaire besluiten genoegzaam heeft gemotiveerd waarom hij van oordeel is dat de bouwvergunningen moeten worden verleend ondanks beide negatieve welstandsadviezen.
Overwegingen van de voorzieningenrechter met betrekking tot de vrijstellingsbesluiten
Verzoeker heeft binnen de beroepstermijn de Voorzitter van de Afdeling verzocht bestemmingsplan 2 te schorsen. Gelet op het bepaalde in artikel 56b, eerste lid, van de WRO is hierdoor de inwerkingtreding van bestemmingsplan 2 opgeschort totdat de Voorzitter van de Afdeling een uitspraak over dit verzoek heeft gedaan. Ten tijde van de primaire besluiten was bestemmingsplan 2 dan ook nog niet in werking getreden zodat verweerder terecht de bouwplannen heeft getoetst aan bestemmingsplan 1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwen van een verkoopgebouw met bijbehorende kas, een hoveniersgebouw en een tuinhoutopslag in strijd is met de bestemming “Agrarisch gebied”. De voorzieningenrechter onderschrijft dit standpunt.
Nu de bouwplannen in strijd zijn met bestemmingsplan 1, bestemmingsplan 1 niet voorziet in binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden ex artikel 15 van Pro de WRO en vrijstellingen op grond van artikel 19, tweede of derde lid, van de WRO in casu geen soulaas bieden om deze strijd op te heffen, heeft verweerder terecht bezien of vrijstelling krachtens het eerste lid van artikel 19 van Pro de WRO tot de mogelijkheden behoort. Verweerder heeft vervolgens vrijstelling (van het bepaalde in bestemmingsplan 1) verleend ex artikel 19, eerste lid, van de WRO. Bestemmingsplan 2 is hierbij gebruikt als ‘goede ruimtelijke onderbouwing’.
Verzoeker stelt dat hij de Voorzitter van de Afdeling heeft verzocht bestemmingsplan 2 te schorsen. De voorzieningenrechter begrijpt deze grief aldus dat verzoeker stelt dat op dit moment onduidelijk is of de ruimtelijke onderbouwing wel deugdelijk is. Ten aanzien hiervan merkt de voorzieningenrechter het volgende op.
In haar uitspraak van 7 december 2005, zaaksnummer 200501043, gepubliceerd in AB 2006, 114, oordeelde de Afdeling dat, indien een bestemmingsplan wegens strijd met het recht niet in stand kan blijven, een vrijstellingsbesluit waaraan dat bestemmingsplan als ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd, evenmin in stand kan blijven. De ruimtelijke onderbouwing is in deze situatie ook in strijd met het recht. In dezelfde uitspraak oordeelde de Afdeling vervolgens dat de vernietiging van een besluit tot goedkeuring van een bestemmingsplan, in afwijking van art. 8:72, tweede lid, Awb, géén terugwerkende kracht heeft als het bestemmingsplan al voorlopig van kracht was op het tijdstip van de beslissing op bezwaar inzake een bouwvergunning.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in dit geval bestemmingsplan 2 (nog) niet in werking is getreden omdat verzoeker binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening tot de Voorzitter van de Afdeling heeft gericht tot schorsing van het besluit van Gedeputeerde Staten tot goedkeuring van bestemmingsplan 2. Tot het moment dat de Voorzitter van de Afdeling over het verzoek tot schorsing uitspraak heeft gedaan is het derhalve onzeker of bestemmingsplan 2 in werking zal treden. Daarmee bestaat onzekerheid over de vraag of de ruimtelijke onderbouwing uiteindelijk in overeenstemming met het recht zal zijn. Immers, eerst wanneer de Afdeling zich uitgesproken heeft over het besluit tot goedkeuring van bestemmingsplan 2 zal hierover definitieve duidelijkheid bestaan, zo blijkt uit bovengenoemde uitspraak van de Afdeling.
Uit die uitspraak blijkt eveneens dat de zaak anders ligt wanneer op het tijdstip van de beslissing op bezwaar het bestemmingsplan al voorlopig van kracht was. In dat geval dient het bestuursorgaan immers te beslissen op de aanvraag om bouwvergunning, daarbij toetsende aan het van kracht zijnde bestemmingsplan.
Gelet hierop heeft verzoeker, wiens woning is gelegen temidden van het mogelijk aan te leggen groenpark, er alle belang bij dat niet met de bouw wordt gestart voordat duidelijk is of bestemmingsplan 2 al dan niet in werking zal zijn.
Ook echter vergunninghoudster heeft daar belang bij. Indien immers verweerder een besluit op het bezwaar zou nemen vóórdat de Voorzitter van de Afdeling zich zou uitspreken over het verzoek tot schorsing van het besluit tot goedkeuring van bestemmingsplan 2 dan zou het besluit op bezwaar in een eventueel beroep bij de rechtbank mogelijk geen stand houden omdat, indien bestemmingsplan 2 in strijd met het recht zou zijn, een vrijstellingsbesluit waaraan dat bestemmingsplan als ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd eveneens in strijd met het recht is. Ter zitting heeft vergunninghoudster desgevraagd verklaard belang te hebben bij een spoedige realisatie van de gebouwen. Er is sprake van een overplaatsing van zijn bedrijf naar het onderhavig perceel omdat de locatie waarop hij thans zijn bedrijf uitoefent wordt opgeheven in verband met de aanleg van de Nijreessingel. Van een noodzaak tot onmiddellijke overplaatsing van het bedrijf is de voorzieningenrechter echter niet gebleken.
Verweerder heeft nog verwezen naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 11 oktober 2005, kenmerk 05/1148, waarin de voorzieningenrechter in een soortgelijke zaak nadrukkelijk heeft overwogen dat de vrijstelling van artikel 19, eerste lid, van de WRO een zelfstandige procedure is die los staat van een herziening van het ten tijde van de vrijstelling geldende bestemmingsplan. Ten aanzien hiervan merkt de voorzieningenrechter op dat deze uitspraak dateert van vóór de genoemde uitspraak van de Afdeling van 7 december 2005 waarin de Afdeling heeft overwogen dat het gegeven dat de vrijstellingsprocedure en de bestemmingsplanprocedure losstaande procedures zijn niet wegneemt dat, indien een bestemmingsplan wegens strijd met het recht niet in stand kan blijven, een vrijstellingsbesluit waaraan dat bestemmingsplan als ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd, evenmin in stand kan blijven.
Alle belangen afwegend komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat in dit geval aan de belangen van verzoeker de voorkeur moeten worden gegeven boven die van vergunninghoudster. Er bestaat derhalve aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening en wel die van schorsing van de bestreden besluiten tot het moment van het nemen van besluiten op het bezwaar. Ten aanzien van het moment waarop het besluit op bezwaar wordt genomen merkt de voorzieningenrechter nog op dat het in de rede ligt dat verweerder niet op het bezwaar beslist alvorens de Voorzitter van de Afdeling zich uitgesproken heeft over de gevraagde schorsing. Eerst dan immers is duidelijk of bestemmingsplan 2 in werking zal treden, in welk geval verweerder de bouwvergunning – zij het op een andere wettelijke grondslag – in stand dient te houden, dan wel niet in werking zal treden, in welk geval verweerder een – mogelijk andersluidend – besluit op het bezwaar zal dienen te nemen. De voorzieningenrechter zoekt hierbij aansluiting bij een uitspraak van de Afdeling van 21 december 1999, AB 2000, 78, overweging 2.5.5 waaruit blijkt dat, met het oog op de rechtsbescherming van derden, van het bestuursorgaan wordt verlangd dat de besluitvorming op het bezwaarschrift tegen een bouwvergunningsbesluit wordt aangehouden totdat de Voorzitter van de Afdeling een uitspraak heeft gedaan.
Gelet op vorenstaande schorst de voorzieningenrechter de bestreden primaire besluiten totdat op het bezwaarschrift van verzoeker is beslist. Met het oog op de komende besluitvorming in bezwaar en de wens tot finale geschilbeslechting zal de voorzieningenrechter de grieven tegen de bouwvergunningsbesluiten eveneens bespreken.
Overwegingen van de voorzieningenrechter met betrekking tot de bouwvergunningsbesluiten
De voorzieningenrechter onderschrijft het standpunt van verweerder dat hij, wat betreft de vraag of de bouwplannen milieuvergunningplichtig dan wel meldingplichtig zijn, de bouwplannen dient te bezien voor zover deze aan hem zijn voorgelegd. Eventuele toekomstige ontwikkelingen op het terrein, zoals het realiseren van een horeca-inrichting, zijn niet aan verweerder voorgelegd zodat deze toekomstige ontwikkelingen geen rol spelen bij de huidige typering van de activiteiten als vergunning- dan wel meldingplichtig. Van een aanhoudingsplicht ex artikel 52 van Pro de Woningwet is dan ook geen sprake.
Verzoeker stelt in zijn brief van 13 februari 2006, waarnaar hij verwijst in zijn bezwaarschrift, dat hij zich afvraagt of er wel een positief welstandsadvies is afgegeven. Uit de stukken blijkt dat Het Oversticht in zijn adviezen van 23 februari 2006 het standpunt heeft ingenomen dat een adequate beoordeling van de bouwplannen eerst mogelijk is nadat de specifieke criteria voor de onderhavige situatie door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Tot dat moment is de welstandscommissie genoodzaakt negatieve adviezen uit te brengen. Verweerder heeft in de primaire besluiten ten aanzien van deze negatieve adviezen overwogen dat deze zijn ingegeven door het ontbreken van een op de situatie toegesneden categorie in de gemeentelijke welstandsnota. Om een dergelijke toets wel mogelijk te maken dient de gemeenteraad een nieuwe categorie in de welstandsnota op te nemen. Verweerder heeft ervoor gekozen om de hiertoe te doorlopen procedure niet af te wachten maar het bestemmingsplan zo in te richten dat de ruimtelijke en architectonische kwaliteit van de bebouwing en de inrichting van het park op de plankaart tot uiting komt. De voorzieningenrechter is, mede gelet op het verhandelde ter zitting, van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen afwijken van de negatieve welstandsadviezen zodat verweerder terecht de bouwvergunningen heeft verleend.
Resumerend
Resumerend schorst de voorzieningenrechter de bestreden primaire besluiten totdat op het bezwaarschrift van verzoeker is beslist.
De voorzieningenrechter is niet gebleken van proceskosten die op grond van het bepaalde in artikel 8:84, vierde lid, van de Awb juncto artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking komen. Wel zal de voorzieningenrechter verweerder veroordelen tot vergoeding van het door verzoeker betaalde griffierecht.
4. Beslissing
De voorzieningenrechter van de Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst de bestreden besluiten totdat verweerder een beslissing heeft genomen op het bezwaarschrift van verzoeker;
- verstaat dat de gemeente Almelo aan verzoeker het griffierecht ad € 141,- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
Aldus gegeven door mr. W.M.B. Elferink, in tegenwoordigheid van mr. A.E.M. Lever als griffier.
Afschrift verzonden op
AW