Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 05 / 217 AW AQ1 A
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 12 april 2006
in het geschil tussen:
[eiser],
wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. R.J.M.C.I. Janischka, werkzaam bij CNV Publieke Zaak te Apeldoorn,
en
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente [gemeente], verweerder,
gemachtigde: drs. H. Reit, werkzaam bij Adviesbureau Reit B.V. te Nijverdal.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 13 januari 2005.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Eiser is sedert september 2000 vanuit de politieorganisatie gedetacheerd bij de gemeente [gemeente] als inspecteur bijzondere wetten bij het teamonderdeel bijzondere wetten en sedert 1 december 2001 in die functie in vaste dienst bij verweerder benoemd.
Omdat onregelmatigheden zijn geconstateerd bij de verwerking van financiële transacties, die mogelijk kunnen duiden op ernstig plichtsverzuim, heeft de gemeentesecretaris [gemeentesecretaris] eiser bij schrijven van 10 maart 2004 namens verweerder doen weten dat hij voornemens is om eiser met ingang van 11 maart 2004 bij wijze van ordemaatregel, in het belang van de dienst, op grond van het bepaalde in artikel 8:15:1, lid d, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente [gemeente] (hierna: CAR), te schorsen gedurende de periode dat een onderzoek wordt ingesteld naar diens functioneren.
In een op 29 maart 2004 gehouden gesprek heeft eiser op eigen initiatief in het bijzijn van zijn toenmalige gemachtigde, ten overstaan van de gemeentesecretaris en het hoofd Personeel Informatisering Communicatie & Organisatie (PICO), zijn zienswijze op de geconstateerde feiten gegeven. Bij e-mail van 31 maart 2004 heeft eiser verweerder aanvullende informatie verstrekt.
Bij schrijven van 31 maart 2004 heeft de gemeentesecretaris eiser namens verweerder doen weten voornemens te zijn om hem met toepassing van het bepaalde in hoofdstuk 16 van de CAR op grond van zeer ernstig plichtsverzuim, de disciplinaire straf op te leggen van ongevraagd ontslag uit zijn functie van inspecteur bijzondere wetten. Daarbij is aangegeven dat eiser in de gelegenheid wordt gesteld om zich mondeling, dan wel schriftelijk te verantwoorden. Vervolgens heeft verweerder een onderzoek door het bureau Deloitte, Onderzoek en Integriteitsadvies (hierna: Deloitte) doen instellen naar de geconstateerde onrechtmatigheden bij het teamonderdeel bijzondere wetten.
Bij schrijven van 13 april 2004 heeft eiser schriftelijk verantwoording afgelegd ten aanzien van het voornemen tot strafontslag.
Bij schrijven van 29 april 2004 heeft de gemeentesecretaris eiser namens verweerder bericht dat de besluitvorming ten aanzien van het voornemen tot strafontslag zal worden aangehouden teneinde het resultaat van het lopende onderzoek af te wachten.
Vervolgens is eiser op 26 mei 2004 gehoord door de onderzoekscommissie van Deloitte. Op 16 juli 2004 heeft Deloitte rapport van het onderzoek teamonderdeel bijzondere wetten uitgebracht.
Bij schrijven van 12 augustus 2004 heeft de gemeentesecretaris eiser namens verweerder een nieuwe tenlastelegging doen toekomen. Daarin is eiser het navolgende ten laste gelegd:
• het in strijd met de regels storten van geïnde gelden afkomstig van bestuursdwang in de kas Bijzondere Wetten;
• het niet bijhouden van een adequate administratie van inkomsten en uitgaven;
• het aanwenden van gelden voor een doel waarvoor deze niet gebruikt mogen worden;
• het hebben van contact met collega’s Bijzondere Wetten op de avond van de dag waarop de schorsing is aangezegd, welk contact mede tot doel had om in gezamenlijkheid de nog af te leggen verklaringen op elkaar af te stemmen en het bestaan van de kas te verzwijgen. Tevens is daarbij gepoogd om een valse verklaring op te stellen dan wel af te laten leggen omtrent de herkomst van de alsnog af te dragen gelden in de zaak [aangeschrevene];
• het afleggen van een valse verklaring omtrent het afstorten van gelden bij de afdeling Financiën in de zaak [aangeschrevene].
Tevens is daarbij aangegeven dat het voornemen tot het opleggen van de straf van ongevraagd ontslag op basis van deze tenlastelegging ongewijzigd gehandhaafd blijft.
Bij schrijven van 3 september 2004 heeft eiser schriftelijk verantwoording afgelegd ten aanzien van de tenlastelegging.
Bij schrijven van 9 september 2004 heeft de gemeentesecretaris eiser vervolgens namens verweerder in kennis gesteld van het voornemen om hem op grond van ernstig plichtsverzuim met toepassing van het bepaalde in artikel 8:13 CAR Pro de straf van ongevraagd ontslag op te leggen. Subsidiair is daarbij aangegeven dat het vertrouwen in eiser als ambtenaar aanzienlijk is geschaad en dat zijn optreden getuigt van een grote mate van normvervaging, waaruit de conclusie dient te worden getrokken dat eiser ongeschikt moet worden geacht voor de verdere uitvoering van zijn functie bij het teamonderdeel bijzondere wetten en het voornemen bestaat om hem subsidiair ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekten of gebreken onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:6 van Pro de CAR.
Bij schrijven van 20 september 2004 heeft eiser zijn zienswijze ten aanzien van dit voornemen aan verweerder doen toekomen.
Bij besluit van 30 september 2004 heeft de gemeentesecretaris eiser vervolgens namens verweerder primair met toepassing van het bepaalde in artikel 8:13 van Pro de CAR de straf van ongevraagd ontslag opgelegd, waarbij die strafoplegging overeenkomstig het bepaalde in artikel 16:1:5 van Pro de CAR onmiddellijk ten uitvoer is gelegd. Subsidiair is eiser met toepassing van het bepaalde in artikel 8:6 van Pro de CAR de straf van ontslag op grond van ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekten of gebreken opgelegd.
Bij bezwaarschrift van 9 november 2004 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld om zijn bezwaar ter hoorzitting van de bezwarencommissie algemene rechtspositionele aangelegenheden (hierna: bezwarencommissie), gehouden op 16 december 2004, te doen toelichten, van welke gelegenheid eiser en zijn toenmalige gemachtigde gebruik hebben gemaakt. Vervolgens heeft de bezwarencommissie verslag en advies uitgebracht.
Bij besluit van 13 januari 2005 heeft verweerder, onder overneming van het advies van de bezwarencommissie, het bezwaar, voor zover gericht tegen de opgelegde disciplinaire straf van ongevraagd ontslag, gegrond verklaard en het besluit, voor zover het betreft het opleggen van de straf van disciplinaire straf van ongevraagd ontslag, in te trekken. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit gehandhaafd, waarmee het eervol ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekten of gebreken, onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:6 van Pro de CAR, blijft gehandhaafd.
Blijkens het beroepschrift van 25 februari 2005, nader aangevuld bij schrijven van 23 maart 2005, kan eiser zich niet met dat besluit verenigen.
Bij schrijven van 18 april 2005 heeft verweerder de rechtbank de aan het besluit ten grondslag liggende stukken, alsmede een verweerschrift doen toekomen.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 8 maart 2006, waar eiser in persoon is vers[aangeschrevene]en, bijgestaan door mr. R.J.M.C.I. Janischka, voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door de [gemeentesecretaris], gemeentesecretaris en H. Reit, voornoemd.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 13 januari 2005, inhoudende ontslag op grond van ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekten of gebreken op grond van het bepaalde in artikel 8:6 van Pro de CAR, in rechte in stand kan blijven.
Artikel 8:6, eerste lid, van de CAR bepaalt dat aan de ambtenaar ontslag kan worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken.
Blijkens het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat er sprake is van plichtsverzuim. Daarbij neemt verweerder in ogenschouw dat de handelingen en gedragingen van eiser geplaatst moeten worden in de context van de omstandigheden waarbij hij zich te veel heeft laten leiden door het optreden van de heer [collega 1] respectievelijk de heer [collega 1] als leidinggevende heeft beschouwd met bijbehorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
Verweerder stelt dat het dienstverband niet kan worden gehandhaafd, maar dat een ongevraagd strafontslag, gezien de feiten en omstandigheden, als onevenredig moet worden beschouwd. Verweerder acht de weg van het verlenen van een ontslag op grond van ongeschiktheid en onbekwaamheid een meer geëigende weg om het dienstverband tussen gemeente en eiser te verbreken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser gelet op zijn gedragingen de voor de functie benodigde eigenschappen van karakter, geest en/of gemoed mist.
Blijkens het ingediende beroepschrift stelt eiser zich op het standpunt dat de hem verweten handelingen en gedragingen geen ongeschiktheid voor zijn functie, anders dan wegens ziekte of gebreken, ex artikel 8:6 van Pro de CAR inhouden. Eiser erkent dat hij door het storten van € 550,- in de kas van de publieksbalie een fout heeft gemaakt, maar is van mening dat dit geen plichtsverzuim oplevert. Eiser merkt daarbij op dat hij zijn werkzaamheden binnen zijn teamonderdeel naar eer en geweten heeft verricht en volgens de procedure die binnen het team bestond. De werkwijze, waarbij er af en toe gebruik werd gemaakt van betalingen via een ingestelde kas, is voor eiser nooit aanleiding geweest om te twijfelen aan de legitimiteit van die kas. Nadat hij op 10 maart 2004 van zijn leidinggevende [collega 1] te horen kreeg dat ze als team in de problemen waren omdat mevrouw [aangeschrevene], nadat zij de kosten van bestuursdwang al contant had voldaan, door hun team was aangemaand om € 550,- te voldoen, heeft eiser zich samen met zijn collega’s laten meeslepen door de paniek van de heer [collega 1]. Eerst op dat moment werd het eiser duidelijk dat de kas blijkbaar niet door de beugel kon en heeft eiser, omdat geen van de collega’s daartoe bereid was, uit loyaliteit met de heer [collega 1], het bedrag van € 550,- via de publieksbalie teruggestort. Hoewel eiser achteraf beseft dat hij dit beter niet had kunnen doen, is hij van mening dat een zorgvuldige belangenafweging niet tot de conclusie kan leiden dat hij ongeschikt zou zijn voor zijn functie. Eiser meent dat een disciplinaire straf in de vorm van een schriftelijke berisping meer in overeenstemming met de ernst van de feiten zou zijn.
Verweerders gemachtigde heeft in het verweerschrift aangegeven dat niet in geschil is dat er bij het teamonderdeel bijzondere wetten een kas werd bijgehouden waarin gelden werden gestort die niet op die wijze geïnd mochten worden. Evenmin acht de gemachtigde van verweerder in geschil dat eiser in een aantal zaken zelf geld heeft geïnd en dit geld eveneens in voornoemde kas is gegaan. Verweerder acht daarbij niet van belang of eiser dit zelf in de kas heeft gedaan of dit aan de heer [collega 1] heeft gegeven.
Voorts wijst de gemachtigde van verweerder er op dat eiser blijkens een tweetal door hem opgestelde brieven wist dat men zich voor betalingen van de aan bestuursdwang verbonden bedragen diende te vervoegen bij de publieksbalie.
Ook wijst verweerder er op dat iedere ambtenaar weet dat gelden voor werkgerelateerde uitgaven via een formeel budget worden toegekend en derhalve niet middels het instellen van een kas als de onderhavige moeten worden bekostigd.
Voorts stelt verweerder dat eiser zich weliswaar liet meeslepen door de paniek van de heer [collega 1], maar zich toen tevens heeft gerealiseerd dat de kas niet door de beugel kon en derhalve had moeten doen wat hij de heer [collega 1] had geadviseerd, namelijk naar de gemeentesecretaris gaan. Eiser had kunnen weten dat het onder de medewerkers verzamelen van het ontbrekende geld en het vervolgens storten hiervan eveneens onrechtmatig zou zijn en had kunnen weten dat dit hem verweten zou worden.
Voorts wijst verweerder er op dat het plichtsverzuim naast het afstorten van het bedrag van € 550,- tevens is gebaseerd op het zelf innen van gelden en storten in de kas. Het had eiser duidelijk moeten zijn dat het gebruik van die geïnde gelden voor andere doeleinden in strijd met de geldende regelingen op het terrein van declaraties en toegestane bestedingen was. Het hieraan deelnemen moet worden gezien als plichtsverzuim.
Waar de kern van de taak van het teamonderdeel bijzondere wetten het uitoefenen van controle op naleving van wettelijke voorschriften behelst, telt het in strijd met de voorschriften handelen door eiser volgens verweerder des te zwaarder, hetgeen het plichtsverzuim extra zwaar maakt. Dit te meer daar eiser, ook gezien zijn ambtelijk verleden als politieambtenaar, op de hoogte was van regelingen met betrekking tot declaraties en toegestane bestedingen. Verweerder meent dan ook dat er sprake is van ernstig plichtsverzuim, waarmee in beginsel de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is, doch gelet op de context op advies van de bezwarencommissie is gekozen voor ongeschiktheidsontslag.
De rechtbank overweegt als volgt.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het advies van de bezwarencommissie ongewijzigd overgenomen en dit advies ten grondslag gelegd aan zijn beslissing op bezwaar. Daarbij heeft verweerder zich beperkt tot het overnemen van het advies, zonder verdere aanvulling daarvan te geven.
Uit het advies van de bezwarencommissie blijkt niet duidelijk wat eiser ten laste wordt gelegd. Mede gelet op het verhandelde ter zitting komt de rechtbank tot de conclusie dat eiser wordt verweten gelden, verkregen uit de toepassing van bestuursdwang te hebben gestort in de kas bijzondere wetten.
In het verweerschrift en ter zitting heeft gemachtigde van verweerder gesteld dat ook de aanwending van die gelden voor een doel waarvoor ze niet gebruikt mogen worden aan eiser wordt tegengeworpen. In het advies van de bezwarencommissie kan daarvoor echter geen enkele aanwijzing worden gevonden.
Eveneens in het verweerschrift en ter zitting heeft gemachtigde van verweerder gesteld dat aan eiser eveneens wordt verweten het storten van een bedrag van € 550,-- in de kas van de gemeente teneinde te verdoezelen dat mevrouw [aangeschrevene] dat bedrag contant aan het teamonderdeel bijzondere wetten had betaald en te verdoezelen dat dit bedrag buiten de reguliere kasstromen van de gemeente was gehouden. De rechtbank kan dit echter niet lezen in het door verweerder overgenomen en niet aangevulde advies van de bezwarencommissie. De passage uit het advies, luidende: “Vervolgens stelt de commissie vast dat ten aanzien van de storting van 550 euro in de kas, hetgeen door bezwaarde betiteld werd als zijnde het bedrag van mevrouw [aangeschrevene], is de commissie van oordeel dat deze verklaring niet zo zeer gezien moet worden als het afleggen van een valse verklaring maar als een verklaring van het afgestorte bedrag, reden om het geld, “het bedrag van mevrouw [aangeschrevene]” te noemen”, is voor de rechtbank volstrekt onbegrijpelijk. Als deze overweging een onderdeel van de tenlastelegging zou uitmaken, mag worden verwacht van verweerder dat hij dat in begrijpelijke taal en op een te volgen wijze tot uitdrukking brengt. Het beginsel van de rechtszekerheid brengt onder meer met zich dat besluiten duidelijk zijn geformuleerd en dat de betekenis ervan niet afhankelijk mag zijn van de uitleg door een ander. Wie geconfronteerd wordt met een besluit, zeker met een ontslagbesluit, moet kunnen weten waar hij aan toe is.
De rechtbank stelt vast dat ten opzichte van de oorspronkelijke tenlastelegging van 12 augustus 2004 niet meer aan eiser worden tegengeworpen:
• het niet bijhouden van een adequate administratie van inkomsten en uitgaven;
• het aanwenden van gelden voor een doel waarvoor deze niet gebruikt mogen worden;
• het hebben van contact met collega’s Bijzondere Wetten op de avond van de dag waarop de schorsing is aangezegd, welk contact mede tot doel had om in gezamenlijkheid de nog af te leggen verklaringen op elkaar af te stemmen en het bestaan van de kas te verzwijgen. Tevens is daarbij gepoogd om een valse verklaring op te stellen dan wel af te laten leggen omtrent de herkomst van de alsnog af te dragen gelden in de zaak [aangeschrevene];
• het afleggen van een valse verklaring omtrent het afstorten van gelden bij de afdeling Financiën in de zaak [aangeschrevene].
Eiser ontkent niet dat hij gelden, verkregen uit de toepassing van bestuursdwang, heeft gestort in de kas bijzondere wetten. Het is vervolgens de vraag of deze feiten en omstandigheden leiden tot de conclusie dat sprake is van plichtsverzuim. Daaronder wordt ingevolge artikel 16:1:1, tweede lid, van de CAR verstaan zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
De raad van de gemeente dient op grond van de Gemeentewet regels te stellen omtrent de controle op het financiële beheer en de inrichting van de financiële administratie. Op grond van deze regels heeft verweerder de Uitvoeringsregeling kassiers en subkassiers vastgesteld, alsmede de Procesomschrijving elektronisch kassasysteem en de Instructie Kassiers GKAS systeem. Verweerder heeft gesteld en door eiser is niet weersproken dat uit deze regels kan worden opgemaakt dat het contante geldverkeer tussen burgers en de gemeente slechts plaatsvindt via de bank dan wel door storting bij een kassier of subkassier. Een bepaling die het expliciet onmogelijk maakt aan andere ambtenaren dan de (sub)kassier te betalen heeft verweerder niet kunnen vinden. De kasinstructie is bestemd voor de kassier en de subkassier. Subkassiers worden aangewezen door het afdelingshoofd. Het teamonderdeel bijzondere wetten kent geen kassier of subkassier.
De rechtbank maakt hieruit op dat eiser niet een expliciet wettelijk voorschrift heeft overtreden. Dat neemt echter naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat van een ambtenaar als eiser mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van regels die ter zake van de financiële administratie en het kasbeheer gelden en bovendien dat hij op de hoogte is van de onwenselijkheid om buiten de kasstromen van de gemeente om een kas te voeden. De rechtbank concludeert hieruit dat, ofschoon van het overtreden van een expliciet voorschrift niet kan worden gesproken, eiser door het voeden van de kas wel heeft gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten.
Eiser stelt dat hem geen verwijt valt te maken omdat hij naar eer en geweten heeft gehandeld en nooit heeft getwijfeld aan de legitimiteit van de kas. In het door verweerder overgenomen advies van de bezwarencommissie wordt hieromtrent in het geheel niets overwogen. Hetgeen de bezwarencommissie overweegt lijkt veeleer de visie van eiser op dit punt te onderbouwen: gesteld wordt dat eiser aan zijn lot werd overgelaten toen hij in de organisatie zijn intrede deed, dat binnen deze situatie [collega 1] zijn mentor, leermeester en leidinggevende was en dat de gedragingen van eiser moeten worden geplaatst in de context van de omstandigheden waarbij eiser zich te veel heeft laten leiden door het optreden van [collega 1]. Het is in dat licht onbegrijpelijk voor de rechtbank dat verweerder vervolgens tot de conclusie komt dat het dienstverband van eiser niet kan worden gehandhaafd wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekten of gebreken.
Een besluit op bezwaar dient - behoudens enkele hier niet van belang zijnde in artikel 7:14 van Pro de Awb genoemde omstanddighede - te voldoen aan de eisen, die de wet stelt aan een primair besluit. Dat wil zeggen dat de bestuurlijke besluitvorming moet zijn gebaseerd op een volledig onderzoek naar alle betrokken belangen en een samenhangende afweging van die belangen waarbij dan vervolgens duidelijk en gemotiveerd moet blijken welke keuzes het bestuursorgaan heeft gemaakt, mede bezien in het licht van het wettelijk regime dat van toepassing is.
Het bestreden besluit op bezwaar, als vermeld zijnde het onverkort overgenomen en niet aangevulde advies van de bezwarencommissie, voldoet geenszins hieraan. Zoals hiervoor is geoordeeld, is onduidelijk welke feiten en omstandigheden eiser exact ten laste worden gelegd en is vervolgens onvoldoende gemotiveerd waarom eiser daarvan een verwijt kan worden gemaakt. Weliswaar biedt het besluit op bezwaar enig inzicht in de overwegingen waarom de in het primair besluit opgenomen straf van ongevraagd ontslag niet wordt gehandhaafd maar daarmee is nog niet voldoende gemotiveerd waarom een ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekten of gebreken onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:6 van Pro de CAR gerechtvaardigd is.
In het voornemen, door verweerder uitgebracht in het kader van de procedure om te komen tot het primaire besluit, heeft verweerder wél onderzoek gedaan naar de relevante feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. De overwegingen uit het voornemen noch uit het primaire besluit zijn echter ingelast in het besluit op bezwaar. Bovendien heeft verweerder zich in het voornemen en het primaire besluit gebaseerd op een tenlastelegging, die aanzienlijk meer omvat dan de in het besluit op bezwaar ten laste gelegde feiten en omstandigheden en heeft verweerder in het primaire besluit strafontslag opgelegd. Zo verweerder al zou hebben bedoeld de overwegingen uit de eerdere procedure in te lassen in het besluit op bezwaar, was er derhalve aanleiding om te bezien in hoeverre die overwegingen in het besluit op bezwaar nog zouden kunnen worden staande gehouden, gelet op de minder omvangrijke tenlastelegging en de andere aard van het besluit. Het besluit op bezwaar noch het advies van de bezwarencommissie geven echter blijk van deze overwegingen.
Nu verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van plichtsverzuim dat aan eiser verweten kan worden was hij niet bevoegd te komen tot het bestreden besluit. Gelet hierop dient het besluit te worden vernietigd.
Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde € 644,--.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 644,--, door de gemeente [gemeente] te betalen aan eiser;
- verstaat dat de gemeente [gemeente] aan eiser het griffierecht ad EUR 136,- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Aldus gegeven door mr. W.M.B. Elferink als voorzitter en mrs. R.J. Jue en H. van Ommeren als leden, in tegenwoordigheid van M.W. Hulsman.
Afschrift verzonden op
mtl