Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 05 / 1096 WW44 AQ1 V
uitspraak van de voorzieningenrechter als bedoeld in artikel 8:84 Algemene wet bestuursrecht d.d. 14 oktober 2005
in het geschil tussen:
[verzoekster] Supermarkt B.V.,
wonende te [plaats], verzoekster,
gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Almelo,
en
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Oldenzaal,
verweerder.
derde-partij: [derde] Supermarkten B.V., vergunninghoudster,
gemachtigde: mr. M. Lanen, advocaat te Utrecht.
1. Besluit waarop het verzoek betrekking heeft
Besluit van verweerder van 14 juli 2005.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij besluit van 14 juni 2005 heeft verweerder aan vergunninghoudster een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) verleend tot 1 augustus 2008 ten behoeve van de tijdelijke uitbreiding van de supermarkt C-1000 op het adres [adres] (hierna: de supermarkt).
Voorts heeft verweerder bij afzonderlijk besluit van 14 juli 2005 met gebruikmaking van de artikelen 17 van de WRO en 45 van de Woningwet onder toepassing van die vrijstelling een bouwvergunning verleend voor het verbouwen/uitbreiden van die supermarkt. De instandhoudingstermijn is bepaald tot uiterlijk 1 augustus 2008.
Bij bezwaarschrift van 18 augustus 2005 heeft verzoekster tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij verzoekschrift van 14 september 2005 is aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende de schorsing van de verleende bouwvergunning.
Bij uitspraak van 19 september 2005 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst totdat op het verzoek van verzoekster om voorlopige voorziening is beslist.
Bij schrijven van 21 september 2005 heeft verweerder de aan het besluit ten grondslag liggende stukken aan de rechtbank doen toekomen.
Vergunninghoudster heeft bij brieven van 5 en 7 oktober 2005 stukken ingediend.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 11 oktober 2005. Namens verzoekster zijn verschenen [vertegenwoordigers], bijgestaan door gemachtigde mr. Dunhof-Lampe. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door J.J.M. Oude Avenhuis, ambtenaar in dienst van verweerder. Namens vergunninghoudster zijn verschenen […] bijgestaan door gemachtigde mr. Lanen.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, door de indiener van het bezwaarschrift aan de voorzieningenrechter van de rechtbank een voorlopige voorziening worden gevraagd.
Bij de beoordeling van een zodanig verzoek dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt uitgesproken dat tevens het onderwerp van de bezwarenprocedure raakt, heeft dit oordeel een voorlopig karakter.
Gelet hierop dient in het onderhavige geding de vraag te worden beantwoord of onverwijlde spoed vereist dat het besluit van verweerder van 14 juli 2005, inhoudende de verlening van een reguliere bouwvergunning met een instandhoudingstermijn tot 1 augustus 2008 ten behoeve van de tijdelijke uitbreiding van de supermarkt, wordt geschorst dan wel dat anderszins een voorlopige voorziening wordt getroffen. Hieromtrent wordt het volgende overwogen.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders met het oog op een voor een bepaalde termijn voorgenomen afwijking van het bestemmingsplan voor die termijn vrijstelling verlenen van dat plan. De termijn kan, ook na mogelijke verlenging, ten hoogste vijf jaar belopen.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet wordt in een bouwvergunning voor een bouwwerk, ten aanzien waarvan artikel 17 van de WRO wordt toegepast, een termijn gesteld, na het verstrijken waarvan het bouwwerk niet langer in stand mag worden gehouden. Ingevolge het vierde lid is de termijn gelijk aan die, waarvoor vrijstelling, als bedoeld in artikel 17 van de WRO, is verleend.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 (hierna Bro) wordt de vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO slechts verleend indien aannemelijk is dat het beoogde bouwwerk, werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheid dan wel gebruik niet langer dan vijf jaar in stand zal blijven respectievelijk voortduren.
Standpunten van partijen
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de uitbreiding van de supermarkt een tijdelijke oplossing biedt voor de overlast (parkeren, laden/lossen) die de buurt van de supermarkt ondervindt. De supermarkt ligt in een door de [straten] begrensd gebied ([locatie]). Het bestemmingsplan ‘Glinde-Hooiland’ kent aan dat gebied een wijzigingsbevoegdheid toe, als bedoeld in artikel 11 van de WRO ten behoeve van de herontwikkeling van het gebied. Daarmee is nog niet begonnen omdat bodem op twee plaatsen verontreinigd is. Ook de tot voor kort bestaande onduidelijkheid over de ontwikkelingsmogelijkheden van de supermarkt belemmerde de herontwikkeling. Met de vaststelling van de Detailhandelstructuurvisie op 26 mei 2005 door de gemeenteraad is daarover nu duidelijkheid. Bepaald is dat het gebied zal worden herontwikkeld voor woningbouw. Volgens verweerder is ook in het bestemmingplan omschreven dat maximaal het thans aanwezige aantal vierkante meters aan winkelvoorzieningen herbouwd mag worden. Verweerder verwacht dat in 2008 met de bouwwerkzaamheden kan worden begonnen, nadat in 2007 de procedure tot wijziging van het bestemmingsplan is doorlopen en de benodigde vergunningen zijn verleend. Sloopvergunningen zijn reeds afgegeven, aldus verweerder.
Daarnaast heeft de gemeenteraad op 10 maart 2005 het Programma Stedelijke Vernieuwing 2005-2009 vastgesteld. Daarin wordt aan de herontwikkeling van het gebied prioriteit toegekend. Bovendien is het project volgens verweerder een provinciaal ‘aanjaagproject’ en zal de Regioraad van de Regio Twente in zijn eerstvolgende vergadering in het kader van het Besluit Locatiegebonden Subsidiemiddelen een bijdrage van € 580.000,- toekennen aan de woonmaatschappij WBO en de gemeente, opdat in het projectgebied vóór 2010 vervangende huurwoningen worden gerealiseerd. Als de gemeente en WBO in gebreke blijven worden zij op dit bedrag gekort.
Verweerder stelt verder dat de woonmaatschappij de in het gebied aanwezige woningen vóór 2008 gesloopt wil hebben. Ten behoeve van de tijdelijke uitbreiding van de supermarkt worden de woningen [adressen] (eerder) gesloopt. De woonmaatschappij en vergunninghoudster zullen overeenkomen dat het vrijkomende terrein tot 1 augustus 2008 door vergunninghoudster mag worden gebruikt. Aan deze overeenkomst wordt de laatste hand gelegd, aldus verweerder. Het tijdelijke karakter van de uitbreiding is aldus gewaarborgd.
Verweerder stelt tot slot dat de tijdelijke uitbreiding van de supermarkt past in de voornoemde Detailhandelstructuurvisie. Hierin is vastgelegd dat aan supermarkten de mogelijkheid wordt geboden om uit te breiden tot een eigentijdse omvang, te weten een maximum winkelverkoopvloeropppervlakte van 1.250 m2. Het winkelbestand in Oldenzaal dient gemoderniseerd te worden om op termijn een duurzame verstoring van de verzorgingsstructuur te voorkomen.
De implementatie van dit beleid in bestemmingsplannen kan volgens verweerder gevolgen hebben voor bestaande supermarkten. Verweerder stelt echter niet gehouden te zijn tot het reguleren van concurrentieverhoudingen. Het beschermen van de marktpositie van gevestigde bedrijven past niet in een bestemmingsplan. Verweerder is van mening dat het gemeentelijk beleid erop gericht is om de nadelige gevolgen van het beleid voor bestaande supermarkten zo mogelijk te beperken. Van onrechtmatig handelen jegens verzoekster is volgens verweerder geen sprake.
Verzoekster voert hiertegen aan dat zij twee supermarktvestigingen in Oldenzaal heeft die getroffen zullen worden door de gevolgen van de ‘tijdelijke’ uitbreiding. Volgens haar is de uitbreiding niet tijdelijk van aard, maar is sprake van een uitbreiding vooruitlopend op de definitieve ontwikkelingsplannen voor het gebied [locatie]. Deze plannen hebben echter geen enkele juridische status en kunnen dus niet als grondslag voor de verlening van een vrijstelling dienen. Met het bouwplan wordt volgens verzoekster een structurele uitbreiding van zowel opslagcapaciteit als verkoopvloeroppervlakte van de supermarkt beoogd. Uit de stukken blijkt bovendien dat vergunninghoudster op de huidige locatie uit wil breiden en niets ziet in vestiging elders.
Daarnaast stelt verzoekster dat de gemeenteraad reeds in 1997 bij de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Glindeflat’ heeft besloten om niet mee te werken aan de uitbreiding van de supermarkt op de huidige locatie. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Glinde-Hooiland’ is dat herhaald. In het goedkeuringsbesluit van 21 september 2004 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel (hierna: GS) volgens verzoekster bovendien overwogen dat verdere uitbreiding van de supermarkt niet is toegestaan en dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Verzoekster stelt dat het bouwplan de verzorgingsstructuur in Oldenzaal structureel zal ontwrichten. De uitbreiding zal namelijk een belangrijke verschuiving in die verzorgingsstructuur teweegbrengen. Er zullen supermarkten verdwijnen waardoor in een aantal verzorgingsgebieden geen supermarkt meer is. Dit is in strijd met een goede ruimtelijk ordening en het in de Detailhandelstructuurvisie verwoorde beleid. Verzoekster verwijst in dit verband naar rapporten uitgebracht door het Bureau voor Ruimtelijk Economisch Advies en Procesmanagement Droogh Trommelen Broekhuis (hierna: DTB) van 25 juni 2002 en 28 maart 2003. Hieruit blijkt dat de capaciteit van bestaande supermarkten meer is dan voor Oldenzaal nodig is. Volgens verzoekster is aangetoond dat de uitbreiding zal leiden tot een daling van de gemiddelde omzet per m2 voor de andere supermarkten. Met name de kleinschalige servicesupermarkten van verzoekster aan de [straten] zullen hieronder lijden. Om zich te handhaven zullen deze winkels (noodgedwongen) uit moeten breiden. Op 18 maart 2005 heeft DTB opnieuw een notitie geschreven. Ook met de daarin weergegeven aanbevelingen is volgens verzoekster niets gedaan: verweerder heeft afgezien van nader onderzoek en de consequenties voor de overige supermarkten niet in kaart gebracht. Verweerder heeft zijn beleid aldus drastisch gewijzigd. Verzoekster acht dat onzorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid.
Inhoudelijke beoordeling van het geschil
Vast staat dat de supermarkt in strijd met het bestemmingsplan Glinde-Hooiland twee panden aan het, achter de woningen aan de [adressen] gelegen binnenterrein, gebruikt als magazijn/opslagruimte. Verweerder heeft vergunninghoudster een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat vergunninghoudster het gebruik van die panden voor opslag, los- of laadplaats dient te staken. De begunstigingstermijn is door verweerder (na een verlenging) vastgesteld op 1 januari 2006.
Artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet bepaalt dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld. De gronden waarop het bouwplan is gesitueerd hebben volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan Glinde-Hooiland de bestemming ‘wonen’ of de bestemming ‘detailhandel’. Vast staat dat de uitbreiding van de supermarkt in strijd is met het ter plaatse geldende woonbestemming en dat binnenplanse vrijstelling daarvoor niet mogelijk is.
Verweerder heeft onder toepassing van artikel 17 van de WRO een buitenplanse vrijstelling verleend voor een tijdelijke uitbreiding van de supermarkt. De voorzieningenrechter zal hierna eerst beoordelen of er voldoende concrete, objectieve gegevens zijn om aan te nemen dat de uitbreiding van de supermarkt slechts tijdelijk op de door verweerder vergunde locatie zal worden gevestigd.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij herhaling overwogen dat de omstandigheid dat de verleende vrijstelling voor maximaal drie dan wel vijf jaar is verleend, op zichzelf onvoldoende waarborg biedt dat sprake is van een tijdelijke situatie. Teneinde het tijdelijke karakter te mogen aannemen, dienen daartoe concrete objectieve gegevens voorhanden te zijn. Bij het ontbreken daarvan is toepassing van artikel 17 van de WRO niet mogelijk.
De voorzieningenrechter constateert dat de door verweerder en vergunninghoudster gewenste tijdelijke uitbreiding van de supermarkt in het herontwikkelingsgebied [locatie] ligt. Hoewel de gemeenteraad de herontwikkeling van het gebied al bij de vaststelling van het bestemmingsplan Glinde-Hooiland heeft voorzien, daar nu prioriteit aan toekent en de provincie het gebied als aanjaagproject aanmerkt, volgt hieruit niet dat daarmee aannemelijk is dat op de locatie van de tijdelijke uitbreiding vóór 1 augustus 2008 de herontwikkeling is gerealiseerd.
Ter zitting is gebleken dat er thans voor [locatie] twee stedenbouwkundige modellen bestaan. Vast staat dat, voor welk van de modellen ook wordt gekozen, een bestemmingsplanwijziging noodzakelijk is om de in beide modellen voorziene uitbreiding van de supermarkt te realiseren. De wetgever heeft deze bevoegdheid neergelegd bij de gemeenteraad die bij de vaststelling van het bestemmingsplan Glinde-Hooiland in 2004 (andermaal) zijn voorkeur heeft uitgesproken voor verplaatsing van de supermarkt. Uitbreiding op de huidige locatie is volgens de gemeenteraad pas aan de orde wanneer verplaatsing niet realiseerbaar is. GS hebben bij de goedkeuring van het bestemmingsplan bovendien overwogen zich met dit gemeentelijk standpunt te kunnen verenigen.
Vast staat ook dat de gemeenteraad tot op heden niet gekend is in de plannen van verweerder om de supermarkt op de huidige locatie uit te laten breiden. De voorzieningenrechter acht het dan ook aannemelijk dat de wijziging van het bestemmingsplan Glinde-Hooiland, an sich een tijdrovende procedure, onder deze politieke verhoudingen meer tijd in beslag gaat nemen dan door verweerder wordt verwacht. Het afronden van deze procedure in 2007 lijkt op dit moment niet realistisch, zodat hierin geen steun kan worden gevonden voor de (impliciete) stelling van verweerder dat alle betrokkenen op een lijn zitten en ernaar streven in 2008 met de bouwwerkzaamheden te beginnen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter biedt ook de door verweerder gestelde financiële prikkel in de vorm van een prestatieafspraak met de Regioraad hiervoor onvoldoende waarborg. De voorzieningenrechter kent de precieze inhoud van deze afspraak niet en constateert bovendien dat verweerder spreekt van vóór 2010 (en niet 2008) te realiseren woningen.
De tijdelijkheid van de uitbreiding van de supermarkt blijkt evenmin uit de relatie tussen vergunninghoudster en woonmaatschappij WBO. Dat vergunninghoudster en WBO zouden zijn overeengekomen dat de locatie tot 1 augustus 2008 door de eerstgenoemde mag worden gebruikt voor de tijdelijke uitbreiding is de voorzieningenrechter niet gebleken. Verweerder en vergunninghoudster verwijzen in dit verband naar een brief van 17 januari 2005 gericht aan vergunninghoudster en afkomstig van de woonmaatschappij. Aan het einde van deze brief leest de voorzieningenrechter:
‘Graag ontvangen wij van u een schriftelijke reactie, of u akkoord gaat met het hierboven beschreven voorstel (…). De hier op volgende overeenkomst zal door een advocaat opgesteld worden en door beide partijen ondertekend worden.’
Hoewel de voorzieningenrechter ter zitting van 11 oktober 2005 nadrukkelijk om een exemplaar van de overeenkomst heeft gevraagd, heeft verweerder noch vergunninghoudster deze overgelegd. Vergunninghoudster stelt zich daarbij op het standpunt dat partijen mondeling akkoord hebben bereikt over inhoud van voornoemde brief.
Wanneer de voorzieningenrechter aanneemt dat partijen inderdaad een mondelinge overeenkomst hebben gesloten waarvan de inhoud gelijk is aan de inhoud van de brief van 17 januari 2005, valt op dat de woonmaatschappij in de brief stelt dat ‘het eventueel verlengen van de overeenkomst aan het einde van de looptijd wordt bepaald. Hiervoor kunnen wij u geen garanties geven. Dit zal afhankelijk zijn van de omstandigheden. Niet alleen van het wel of niet starten van de sanering. Het besluit tot eventuele verlenging wordt alleen door WBO genomen.’ Uit deze passage maakt de voorzieningenrechter op dat de mogelijkheid van een verlenging van de overeenkomst tussen partijen niet expliciet is uitgesloten. Bovendien volgt hieruit dat verweerder op de duur van de overeenkomst geen invloed heeft. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat, mocht er al een overeenkomst bestaan tussen woonmaatschappij en vergunninghoudster, deze onvoldoende de tijdelijkheid van de uitbreiding van de supermarkt waarborgt.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich ten onrechte bevoegd geacht om de gevraagde bouwvergunning onder verlening van een tijdelijke vrijstelling af te geven, aangezien onvoldoende concrete objectieve gegevens voorhanden zijn om het tijdelijk karakter van de uitbreiding aannemelijk te achten. Thans staat dus onvoldoende vast dat het bestreden besluit in bezwaar in stand kan blijven. Er is dus voldoende reden dat besluit te schorsen.
Aan de vraag of er voor verweerder in redelijkheid tot de door hem gekozen wijze van bevoegdheidsaanwending heeft kunnen besluiten, komt de voorzieningenrechter gelet op het vorenstaande niet toe, zodat de hiertegen door verzoekster aangevoerde gronden onbesproken kunnen blijven.
De voorzieningrechter acht het billijk om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de kosten die verzoekster redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit verzoek, zijnde een bedrag van € 644,- aan juridische bijstand en een bedrag van € 6,80 aan reiskosten (Enschede-Almelo v.v.).
4. Beslissing
De voorzieningenrechter van de Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit van 14 juli 2005 tot 6 weken nadat verweerder op het bezwaarschrift van verzoekster heeft beslist;
- veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 650,80 door de gemeente Oldenzaal te betalen aan verzoekster;
- bepaalt dat de gemeente Oldenzaal aan verzoekster het griffierecht van EUR 276,- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
Aldus gegeven door mr. W.M.B. Elferink, in tegenwoordigheid van mr. R. Raat als griffier.
Afschrift verzonden op
AW