Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: 04 / 377 WW44 AQ1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Gebr. [eiseres] Import en Export B.V., wonende te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. J.G.M. Roijers, advocaat te Rotterdam,
en
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hof van Twente, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 9 maart 2004.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij besluit van 25 november 2003 heeft verweerder de door eiseres gevraagde bouwvergunning voor het verhogen en verplaatsen van de schoorsteen van haar slachtafvalverwerkingsbedrijf op het perceel [adres] te [plaats] geweigerd wegens strijdigheid met het geldende bestemmingsplan “TSB-terrein” (hierna: het bestemmingsplan).
Bij brief van 5 januari 2004, aangevuld op 19 januari 2004, is namens eiseres een bezwaarschrift tegen dit besluit ingediend. Op 16 februari 2004 heeft eiseres haar bezwaren tijdens een hoorzitting van de Commissie van bezwaar- en beroepschriften (hierna: Commissie) nader toegelicht.
Bij besluit van 16 maart 2004 heeft verweerder de bezwaren overeenkomstig het advies van de Commissie ongegrond verklaard en het besluit van 25 november 2003 gehandhaafd.
Blijkens het op 22 april 2004 namens eiseres ingediende beroepschrift kan zij zich niet met dit besluit verenigen. Bij brief van 26 mei 2004 zijn de beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft op 24 juni 2004 een verweerschrift in het geding gebracht. Bij brief van 14 juli 2004 heeft verweerder een negatief advies van de Welstandscommissie d.d. 24 juni 2004 overgelegd.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 16 maart 2005, waar eiseres is verschenen bij gemachtigde voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. S. Boonstra, werkzaam bij verweerders gemeente, en mr. Van Dijk, werkzaam bij de provincie Overijssel.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 9 maart 2004 in rechte in stand kan blijven.
Namens eiseres worden in beroep de volgende gronden aangevoerd.
Ingevolge artikel 5, vijfde lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (hierna: planvoorschriften) kan vrijstelling worden verleend van de maximale bouwhoogte van bedrijfsgebouwen tot 15 meter en voor silo’s tot 20 meter. Minder volumineuze bouwwerken, zoals silo’s, mogen derhalve een grotere bouwhoogte hebben dan meer volumineuze. De op te richten schoorsteen heeft een beperktere diameter dan een silo. Alhoewel hiervoor geen expliciete bepaling in het bestemmingsplan is opgenomen, zou de schoorsteen volgens de bedoeling van het bestemmingsplan redelijkerwijs hoger kunnen zijn dan een silo. Gelet op deze doelstelling van het bestemmingsplan is de verwachting gewekt dat de schoorsteen niet strijdig is met het bestemmingsplan en kan zij om die reden vergund worden.
Deze verwachting blijkt ook uit verweerders vrijstellingenbeleid ex artikel 19, derde lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Hierin is aangegeven dat een schoorsteen als ondergeschikt bouwdeel voor de berekening van de bouwhoogte van een gebouw niet moet worden meegerekend. Ook om deze reden is de schoorsteen niet in strijd met het bestemmingsplan omdat het als ondergeschikt bouwdeel moet worden beschouwd en niet de bouwhoogte bepaalt.
Zelfs indien het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan moet verweerder vrijstelling ex artikel 15 WRO Pro of artikel 19 WRO Pro verlenen. Op basis van het vorenstaande zal voor de schoorsteen als minder volumineus bouwwerk dan een silo en als ondergeschikt bouwdeel een binnenplanse vrijstelling moeten worden verleend.
Voorts moet vrijstelling worden verleend op basis van artikel 19, derde lid, WRO. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom deze vrijstelling niet kan worden verleend. Het oprichten van de schoorsteen zal immers geen wijziging van het percentage bebouwd terrein tot gevolg hebben. Om deze reden is het bestreden besluit ook in strijd met artikel 3:2 en Pro 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerders algemene vrijstellingenbeleid ex artikel 19, derde lid, WRO is niet van toepassing op een bedrijfsgebouw. Om die reden is dit beleid niet van toepassing. Dit beleid geeft echter wel aan dat de hoogte van de schoorsteen geen negatieve invloed heeft op het verlenen van een vrijstelling. De vrijstelling moest derhalve worden verleend. Bij de motivering van het bestreden besluit heeft verweerder ook niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het vrijstellingenbeleid als dit naar de mening van verweerder niet van toepassing is op bedrijfsgebouwen. Eiseres noemt artikel 4:82 van Pro de Awb.
De overwegingen, die verweerder ten grondslag legt aan de weigering om een vrijstelling op grond van de WRO in het algemeen en artikel 19, eerste lid, WRO in het bijzonder te verlenen, zijn volgens eiseres in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Zo heeft verweerder geen rekening gehouden met de reeds aanwezige bebouwing, het bedrijfsgebouw waar de schoorsteen op zal worden geplaatst, het zicht op de schoorsteen en de bestaande schoorstenen en hoogtes van bestaande bedrijfsgebouwen. Het besluit is derhalve in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Ook de belangen van eiseres zijn niet bij het besluit betrokken, hetgeen in strijd is met artikel 3:4 van Pro de Awb. De schoorsteen kan volgens eiseres niet als een ingrijpend bouwwerk worden aangemerkt, gelet op de omliggende bebouwing en de uitstraling die de omgeving thans heeft. De schoorsteen zal slechts in geringe mate vanaf de openbare weg zichtbaar zijn. Verweerder laat aspecten als de kleur, plaatsing en zichtbaarheid van de schoorsteen buiten beschouwing. Het besluit is derhalve ondeugdelijk gemotiveerd en in strijd met het formele zorgvuldigheidsbeginsel.
Verweerder gaat er volgens eiseres ten onrechte van uit dat de revisievergunning definitief is geweigerd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is immers nog in afwachting van een advies van de Stichting advisering bestuursrechtspraak. Verweerder heeft derhalve nagelaten de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen te vergaren. Ook de overweging dat met de op te richten schoorsteen niet aan de vereiste milieunormen zou worden voldaan, is niet op enig feit gebaseerd. Eiseres vindt het onbegrijpelijk dat verweerder de onderzoeksresultaten van TNO zonder enige motivering verwerpt. Daarnaast is de afwijzing van de revisievergunning mede gebaseerd op het feit dat door verweerder geen medewerking wordt verleend aan de schoorsteenverhoging en dat om die reden niet zou kunnen worden voldaan aan de geldende milieuvereisten. Deze overweging is volgens eiseres onjuist en onzorgvuldig. Verweerder had ook eerst een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO bij Gedeputeerde Staten moeten aanvragen, omdat geen sprake is van een bouwaanvraag maar een voorafgaande toets of er gronden zijn om de bouwvergunning te weigeren. Eiseres meent voorts dat de bevoegdheid van verweerder feitelijk door Gedeputeerde Staten wordt ingevuld. De besluitvorming is immers in nauw overleg en in samenspraak met Gedeputeerde Staten tot stand gekomen. Het bestreden besluit is derhalve onbevoegd genomen. Daarnaast gebruikt verweerder zijn bevoegdheden voor een ander doel dan waarvoor die zijn verleend, namelijk voor het dienen van het milieubeleid van Gedeputeerde Staten.
Op basis van het voorgaande ontbeert het bestreden besluit een deugdelijke motivering en is het strijdig met artikel 3:46 van Pro de Awb. De eerder ingediende zienswijze beschouwt eiseres als herhaald en ingelast.
Verweerder stelt zich blijkens het verweerschrift op het standpunt dat hij terecht heeft geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De schoorsteen voldoet immers niet aan de bestemmingsplanvoorschriften.
Van een ondergeschikt bouwdeel, dat bij de bepaling van de hoogte niet wordt meegenomen, is geen sprake. De schoorsteen is namelijk 13 meter hoog, heeft een omvang van 80 centimeter en is met tuidraden van 23 meter respectievelijk 15 meter bevestigd. Dit is ook niet de bedoeling van de planwetgever geweest. Er is weliswaar een vrijstellingsmogelijkheid in het bestemmingsplan voor een silo, maar een schoorsteen is geen silo. Bovendien wordt de schoorsteen verhoogd naar 25 meter, terwijl een silo maximaal 20 meter hoog mag zijn.
Verweerder meent dat een vrijstelling ex artikel 19, derde lid, WRO niet verleend kan worden. Het moet dan gaan om een kruimelgeval. De redenering van de gemachtigde van eiseres dat aan artikel 20, eerste lid, sub a, onder 3, van het Besluit op de ruimtelijke ordening (hierna Bro) wordt voldaan, is op zich juist. Het verlenen van deze vrijstelling is evenwel een bevoegdheid en geen automatisme. De schoorsteen kan om de redenen als hiervoor genoemd niet als een kruimelgeval worden aangemerkt.
Ook kan verweerder geen vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, WRO verlenen. De geuremissie zal met de nieuwe schoorsteen ongeveer 2,5 ge/m3 bedragen, zodat niet aan de norm van 1 ge/m3, die in de milieuvergunning van 1994 is gesteld, wordt voldaan.
Ook wordt de volgens Gedeputeerde Staten toelaatbare geuremissie, zoals die uit de milieuvergunning van 16 december 2003 blijkt, overschreden. Gedeputeerde Staten hanteren namelijk een gewenste streefwaarde van 1 ge/m3 en een grenswaarde van 2 ge/m3. Hieraan zal, ook indien de schoorsteen wordt verhoogd, niet worden voldaan.
Verder heeft de schoorsteen volgens verweerder zowel esthetisch als ruimtelijk gezien een grote impact op de omgeving en detoneert hij daardoor ernstig ten opzichte van de rest van het gebied.
Tevens is zijdens verweerder tijdens de hoorzitting van 16 februari 2004 van de bezwaarschriftencommissie aangegeven dat de rayonarchitect op 10 februari 2004 heeft meegedeeld dat de schoorsteen in deze vorm niet acceptabel is en in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Gelet op het limitiatief-imperatieve stelsel van artikel 44 van Pro de Woningwet is het derhalve niet mogelijk de bouwvergunning te verlenen.
Verweerder meent bovendien dat rekening moet worden gehouden met de overlast die het bedrijf veroorzaakt. Het bedrijf hoort eigenlijk niet meer op de huidige locatie thuis in de onmiddellijke nabijheid van een groot aantal woningen. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat hij terecht de vrijstelling heeft geweigerd.
De rechtbank overweegt als volgt.
De bouwaanvraag heeft betrekking op het oprichten – in de aanvraag heeft eiseres ten onrechte aangegeven verhogen en verplaatsen – van een schoorsteen op het perceel [adres] te [plaats]. Ter plaatse geldt de bestemming “Bedrijfsbebouwing”. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften is op gronden met deze bestemming bebouwing toegestaan tot een maximale hoogte van 10 meter. Ingevolge artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften kan vrijstelling worden verleend van de voorgeschreven maximale hoogte tot 15 meter. Zoals verweerder terecht heeft geconstateerd is het bouwplan in strijd met de planvoorschriften en kan niet een vrijstelling ex artikel 15 WRO Pro worden verleend. Dat artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften voor silo’s een andere hoogte toelaat (20 meter) maakt dit niet anders en kan ook niet – zoals eiseres stelt – een vertrouwen wekken dat een grotere hoogte dan 15 meter voor andere bouwwerken dan silo’s zou zijn toegestaan. Verweerder was dan ook, gelet op artikel 44, aanhef en eerste lid, onder c, van de Woningwet, gehouden de bouwvergunning te weigeren.
Op grond van artikel 46, derde lid, tweede volzin, van de Woningwet wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in – onder meer – artikel 19 WRO Pro geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden. Op grond van artikel 19, derde lid, WRO kan verweerder in de in artikel 20 Bro Pro genoemde gevallen vrijstelling verlenen. Blijkens het door verweerder overgenomen advies van de Commissie is verweerder van mening dat hij niet bevoegd is vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, WRO te verlenen omdat geen van de in artikel 20 Bro Pro genoemde gevallen zich voordoet. Naar het oordeel van de rechtbank is deze opvatting onjuist. Op grond van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a3°, Bro is het mogelijk een vrijstelling te verlenen voor de uitbreiding van een ander gebouw dan een woongebouw in de bebouwde kom tenzij de uitbreiding tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% bebouwd is en de oppervlakte die op grond van het geldende bestemmingsplan voor bebouwing in aanmerking komt met meer dan 50% wordt overschreden. Nu sprake is van de opbouw van een schoorsteen op een bestaand gebouw kan niet gesteld worden dat als gevolg van die uitbreiding het terrein voor meer dan 50% wordt bebouwd dan wel dat het bebouwingspercentage ingevolge het geldende bestemmingsplan wordt overschreden. Verweerder was derhalve bevoegd om vrijstelling te verlenen. In het verweerschrift wordt dit ook erkend maar is verweerder van opvatting dat verlening van de vrijstelling geen automatisme is. Voor zover verweerder met die opmerking beoogt de motivering van het bestreden besluit te wijzigen, is de rechtbank van oordeel dat het indienen van een verweerschrift daarvoor niet de geëigende weg is. Voor zover verweerder beoogt te stellen dat de motivering, die verweerder hanteert in het kader van het al dan niet verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, WRO ook zou hebben te gelden voor de besluitvorming omtrent mogelijke toepassing van artikel 19, derde lid, WRO oordeelt de rechtbank als volgt.
Verweerder geeft in zijn bestreden besluit aan dat er geen aanleiding bestaat een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO te verlenen. Het gaat immers, aldus verweerder, om een ingrijpend bouwwerk dat een grote impact op de omgeving heeft en ernstig detoneert ten opzichte van de rest van het gebied. Bovendien is naar de mening van verweerder de bouw van het bouwwerk uit oogpunt van het milieu niet noodzakelijk omdat de bouw niet zal leiden tot een zodanige afname van de geuremissie dat wordt voldaan aan de vereiste milieunormen.
De bevoegdheid tot het verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, WRO wordt aangemerkt als een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid door de rechter slechts kan worden aangetast, indien zou moeten worden geoordeeld dat het bestuursorgaan bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen, dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van handelen in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Daartoe overweegt zij als volgt.
Het feit dat sprake is van een ingrijpend bouwwerk met een grote ruimtelijke en esthetische impact kan naar het oordeel van de rechtbank niet een afwijzing van een vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, WRO dragen. De in artikel 19, eerste lid, WRO bedoelde procedure is immers juist in het leven geroepen voor van het bestemmingsplan afwijkende ingrijpende bouwwerken met een grote impact. Eerder dan een afwijzing van de vrijstelling leidt de constatering dat sprake is van een ingrijpend bouwwerk derhalve juist tot de constatering dat het hier gaat om een situatie waarin toepassing van artikel 19, eerste lid, WRO moet worden overwogen.
Op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De opvatting van verweerder dat de bouw van de schoorsteen uit een oogpunt van milieu niet noodzakelijk is heeft betrekking op een van de belangen die bij de besluitvorming omtrent het al dan niet toepassen van de vrijstelling aan de orde kunnen zijn. Het milieubelang dient echter te worden afgewogen tegen andere belangen. In het bestreden besluit blijkt niet welke andere belangen verweerder betrokken heeft bij het besluit omtrent het al dan niet verlenen van de vrijstelling en op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Met name is niet bezien welke belangen eiseres heeft bij de realisering van het bouwwerk en welke ruimtelijke belangen een rol spelen – de bouwaanvraag past binnen de bestemming “Bedrijfsbebouwing” en wijkt alleen af van de voorgeschreven hoogte. Door deze belangen niet te betrekken bij de besluitvorming heeft verweerder in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb gehandeld.
Op grond van artikel 44, aanhef en eerste lid, onder d, van de Woningwet, is verweerder gehouden de bouwvergunning te weigeren indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft gesteld dat het bouwwerk ernstig detoneert ten opzichte van de rest van het gebied.
Voor zover verweerder hiermee heeft beoogd te stellen dat de bouwaanvraag moet worden geweigerd in verband met artikel 44, aanhef en eerste lid, onder d, van de Woningwet merkt de rechtbank op dat hiervan niet expliciet uit het besluit blijkt. Uit het bestreden besluit blijkt evenmin waarop deze visie is gebaseerd. Het in beroep overgelegde advies van de welstandscommissie, gedateerd 24 juni 2004, kan niet als zodanige basis dienen, reeds niet omdat dit advies dateert van na het bestreden besluit. Ook om deze reden komt het besluit voor vernietiging in aanmerking.
Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde EUR 644,--.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 644, door verweerders gemeente te betalen aan eiseres;
- verstaat dat verweerders gemeente aan eiseres het griffierecht ad EUR 273,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag
Aldus gegeven door mr. W.M.B. Elferink, in tegenwoordigheid van mr. G.J.M. Annink als griffier en in het openbaar uitgesproken op 1 april 2005.
Afschrift verzonden op
AW