Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Registratienummer: 03 / 1154 BELEI V1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Gemeente Almelo, eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J. van Geel, werkzaam bij Damsté advocaten te Enschede,
en
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gevestigd te Den Haag, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 18 november 2003.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Op 30 november 1998 heeft eiseres subsidie aangevraagd op grond van de Regeling Europees Sociaal Fonds (Regeling ESF) ten behoeve van het project “Pilot Almelo”. Looptijd van dit project zou zijn van 1 januari 1999 tot en met 31 december 2000. Het doel van het project is de afstand tot de arbeidsmarkt van werkzoekenden in de regio Almelo te verkleinen, met speciale aandacht voor de moeilijke doelgroepen op de arbeidsmarkt [langdurig werklozen, migranten, vrouwen (met een bijstandsuitkering) en arbeidsgehandicapten]. Bij haar aanvraag heeft eiseres onder meer verklaard dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportage.
Bij besluit van 15 juli 1999 heeft de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Overijssel (RDA) ten behoeve van genoemd project voor de projectperiode 1 januari 1999 tot 31 december 1999 subsidie verleend voor maximaal fl. 677.986,-, onder de voorwaarden:
- dat het project wordt gerealiseerd overeenkomstig hetgeen in de aanvraag is opgenomen;
- dat de verplichtingen van de Regeling ESF worden nageleefd, inclusief de voorwaarden zoals die zijn vermeld in de bij het besluit behorende bijlage;
- dat het project voldoet aan de Aanvullende Regionale Criteria ESF.
Overwogen is dat na realisatie van het project subsidievaststelling zal plaatsvinden met inachtneming van de gegevens op basis waarvan subsidieverlening heeft plaatsgevonden en aan de hand van hetgeen overigens in deze regeling is bepaald. In de bijlage bij het besluit (“Voorschriften ex artikel 8, Regeling ESF”) is onder meer het volgende verwoord:
“(…)
4. Projectadministratie:
De aanvrager dient een aparte projectadministratie te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en rapportageformulieren.
(…)
8. Terugvordering en betaling
Indien de aanvraag onjuiste informatie heeft bevat of het project niet (tijdig) wordt uitgevoerd zal de subsidie worden teruggevorderd. De subsidie kan eveneens worden teruggevorderd indien niet aan de in de beschikking en in de bijlage vermelde voorwaarden is voldaan. (…)”
Bij besluit van 8 september 1999 heeft RDA haar besluit van 15 juli 1999 in die zin gewijzigd, dat voor genoemde projectperiode subsidie wordt verleend voor maximaal fl. 1.320.774,- .
Naar aanleiding van een door eiseres op 10 juli 2000 ingediende gewijzigde aanvraag, heeft de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening (ADA) bij besluit van 8 augustus 2000 het besluit van 8 september 1999 in die zin gewijzigd, dat voor het kalenderjaar 1999 subsidie wordt verleend voor maximaal fl. 657.935,- en voor het kalenderjaar 2000 maximaal fl. 662.839,-. Hierbij is overwogen dat het maximale bedrag van de subsidie is berekend aan de hand van de projectomschrijving, de beoogde resultaten en de begrote projectkosten en –inkomsten, als opgegeven in de aanvraag.
Op 12 mei 2000 en 3 september 2000 heeft eiseres verweerder door middel van toezending van de einddeclaraties ESF over 1999, respectievelijk 2000, verzocht om vaststelling van de verleende subsidie tot een bedrag van respectievelijk fl. 657.935,- en fl. 408.155,-.
Op 3 september 2002 heeft verweerder eiseres de door “Team Interne Controle” opgestelde rapportage betreffende de bevindingen van de beoordeling van de einddeclaratie 1999/2000 doen toekomen, waarbij is vermeld dat het voornemen bestaat om af te rekenen op basis van de in deze rapportage genoemde bevindingen. In deze rapportage is onder punt 4 (“Samenvatting bevindingen”) vermeld dat de kosten van de uitvoerder ad fl. 2.137.775,- gebaseerd dienen te zijn op de werkelijke kosten in plaats van een vast bedrag per deelnemer en dat, nu de kosten van Arbeidsvoorziening niet zijn gebaseerd op de werkelijke kosten, de projectadministratie niet voldoet aan de eisen van de ESF-regelgeving. Onder punt 5 (“Overzicht te nemen acties tot herstel”) is als belangrijkste, minimaal te herstellen punt in de projectadministratie vermeld: onderbouwing kosten Arbeidsbureau Almelo op basis van werkelijke kosten.
Van de gelegenheid om op deze rapportage te reageren heeft eiseres bij brief van 12 september 2002 gebruik gemaakt.
Bij besluit van 25 september 2002, verzonden op 27 september 2002 heeft verweerder:
- op grond van artikel 4:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 14 van de Regeling ESF de subsidie vastgesteld op fl. 0,- en
- de reeds betaalde voorschotten ad fl. 1.000.040,- van eiseres teruggevorderd.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 5 november 2002, aangevuld bij brief van 20 december 2002 bezwaar gemaakt. Op 26 juni 2003 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Vervolgens heeft verweerder bij het bestreden besluit zijn besluit van 25 september 2002 gehandhaafd.
Op 22 december 2003 heeft eiseres beroep ingesteld dit besluit. Verweerder heeft bij brief van 24 februari 2004 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 29 juni 2004, waar eiseres is verschenen in de persoon van A.B.M. Oosterik en S.S.E. Osinga, bijgestaan door de gemachtigde, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. F.A. Gelauff.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 18 november 2003 in rechte in stand kan blijven. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
Feiten en omstandigheden
Naast de in rubriek 2 vermelde, vaststaande, feiten, acht de rechtbank voor de beoordeling van het onderhavige geschil voorts nog de volgende, vaststaande, feiten en omstandigheden van belang.
In de bij de aanvraag van 30 november 1998 behorende toelichting is onder punt 5.1 onder meer opgemerkt dat al enige jaren door de gemeente Almelo en het arbeidsbureau Almelo wordt samengewerkt, dat deze samenwerking is gebaseerd op een gezamenlijke verantwoordelijkheid met als doel: het terugdringen van de werkloosheid in de regio Almelo en dat de pilot met de gemeente Almelo zich er op richt dat de rolverdeling tussen arbeidsbureau en gemeente in die zin is veranderd, dat er niet meer wordt samengewerkt op basis van gelijkwaardigheid, maar op basis van de rolverdeling opdrachtgever (gemeente) en opdrachtnemer (arbeidsbureau). Hierbij wordt er voorts op gewezen dat arbeidsvoorziening het fenomeen additionele inkoop kent, bestaande uit, onder meer, inkoop via derden vaak in relatie met het ESF en dat de inkoop door de gemeente 370 trajecten betreft, die in de pilot worden ingebracht. Hieronder vallen, aldus de toelichting, 180 trajecten in het kader van de GSB-en REA-gelden, 70 trajecten in het kader van de veegwet en 120 trajecten in het kader van ESF, terwijl daarnaast ook CBB-trajecten aan de pilot worden toegevoegd. In het totaal gaat het voor 1999 om 460 trajecten, zo wordt in de toelichting aangegeven.
Onder punt 5.7 van de toelichting bij de aanvraag wordt onder meer vermeld dat een afzonderlijke projectadministratie zal worden gevoerd, inclusief financiële administratie, waarin de gerealiseerde prestaties en kosten per deelproject worden vastgelegd en zijn te verifiëren met “onderliggende bewijsstukken”. Voorts is onder dit punt onder meer vermeld:
- dat een financiële subadministratie bijgehouden zal worden, waaruit blijkt welke kosten toegerekend zijn in het project aan: instructiepersoneel, exploitatiekosten, inkomen deelnemers, overige deelnemersvergoedingen, overheadkosten en diversen (overige directe projectkosten);
dat er een duidelijk inzicht gegeven zal worden in het project waaruit blijkt wat door het ESF meegefinancierd wordt;
- dat voor het overige alle verordeningen in de beschikking, de toelichting op de kwartaalrapportage, en de voorwaarden in de brochure en de handleiding in acht worden genomen.
In de – eveneens van de aanvraag deel uitmakende – toelichting op de begroting is onder het kopje “Instructiepersoneel” onder meer vermeld:
“Arbeidsbureau Almelo”
Bij de offerte van het arbeidsbureau Almelo wordt uitgegaan van vaste trajectprijzen. Deze trajectprijzen zijn gebaseerd op landelijke normen. Met uitzondering van de fase 3+ groep. Hiervoor is een inschatting gemaakt rekening houdend met de doelgroep. De tarieven zijn:
Fase 2 ƒ 5.600,-
Fase 3 ƒ 6.500,-
Fase 3+ ƒ 15.000,-
De eindafrekening zal geschieden op basis van de gerealiseerde consulentenuren. De genoemde bedragen zijn richtbedragen inclusief scholing.
fase 2 70 deelnemers à ƒ 5.600,- ƒ 392.000,-
fase 3 200 deelnemers à ƒ 6.500,- - 1.300.000,-
fase 3+ 100 deelnemers à ƒ 15.000,- - 1.500.000,-
Totaal ƒ 3.192.000,-
Dit bedrag bestaat uit de volgende kostencomponenten:
? Kosten trajectbegeleiding consulenten arbeidsbureau Almelo ƒ 749.830,-
? Scholingskosten: - 2.442.170,-
Totale kosten ƒ 3.192.000,-
De kosten van de consulenten zijn opgenomen onder instructiepersoneel: brutobeloning en de scholingskosten onder in te kopen cursussen.”
Bij brief van 17 december 1998 heeft de RDA eiseres een offerte ten behoeve van 370 additionele trajecten ESF toegezonden. Deze offerte, waarvan de toelichting gelijkluidend is aan die is opgenomen in punt 5.1 van de toelichting bij eiseresses in rubriek 1 omschreven subsidieaanvraag, is gegoten in een (concept)overeenkomst tussen eiseres en Arbeidsvoorziening Overijssel. De in deze overeenkomst genoemde bedragen zijn gelijk aan de in de toelichting op de begroting, onder het kopje “Arbeidsbureau Almelo”, vermelde bedragen, waarbij bij het bedrag ad fl. 2.442.170,- is aangegeven: “In te kopen scholingstrajecten t.b.v. trajectkandidaten”. In de overeenkomst is als aanvullende voorwaarde gesteld dat de administratie volgens de ESF-criteria zal worden gevoerd, met de opmerking dat Arbeidsvoorziening zorgdraagt voor de uitvoering van de administratie op deelnemersniveau.
Bij een op 10 mei 1999 gesloten raamovereenkomst hebben de RDA en eiseres in het kader van de werkloosheidsbestrijding besloten tot een “Samenwerkingsverband Gemeente Almelo en Arbeidsvoorziening Overijssel”. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de raamovereenkomst is één van de regelingen die onder deze overeenkomst valt
de Regeling ESF. In artikel 2, tweede lid, is bepaald dat de verordeningen en de taakstellingen die ten grondslag liggen aan de verschillende regelingen (waaronder de Regeling ESF) onverminderd van kracht blijven, inclusief de rapportageverplichtingen. In artikel 3, tweede lid, is ten aanzien van het ESF vermeld dat zij als (co)financiering wordt ingezet, om de trajecten- en deelnemersaantallen te vergroten en/of de begeleiding te intensiveren.
Bij de raamovereenkomst behoort een financiële overeenkomst tussen de gemeente Almelo en Arbeidsvoorziening Overijssel, waarin wordt overwogen dat in het Besluit inkoop dienstverlening Arbeidsvoorzieningsorganisatie door gemeenten (circulaire AM/ARV/98/39211) aan de gemeente Almelo een bedrag van fl. 1.106.000,- ter beschikking wordt gesteld, als zijnde de maximaal beschikbare uitkering waarvoor bij Arbeidsvoorziening Overijssel in 1999 ingekocht kan worden. Bij de financiële overeenkomst is de kostprijs van de ingekochte trajecten vastgesteld.
Voor het jaar 2000 hebben Arbeidsvoorziening Overijssel en eiseres een soortgelijke raamovereenkomst gesloten.
Bij brief van 12 juli 1999 heeft ATLAS Adviesgroep, de instelling die de projectadministratie en –registratie van het onderhavige project heeft verzorgd, Arbeidsbureau Almelo onder meer medegedeeld dat het de bedoeling is om per deelnemer het afgesproken vaste bedrag van fl. 11.125,- in rekening te brengen bij eiseres onder de voorwaarde dat er minimaal 200 uur per deelnemer wordt gerealiseerd.
Bij brief van 17 september 1999 heeft Arbeidsvoorziening Overijssel aan Arbeidsbureau Almelo medegedeeld:
“Naar aanleiding van een kennelijke onduidelijkheid met betrekking tot de hantering van regels van het Europees Sociaal Fonds kan ik u het volgende berichten.
1. In de ESF-regelgeving wordt uitgegaan van een minimale deelname aan een ESF-project van 200 uur. Dit moet worden begrepen als doel van een gemiddelde deelname van deelnemers in een project van ca. 200 uur. Het is dus de bedoeling dat in een project met bijvoorbeeld 10 deelnemers per jaar ongeveer 2000 uren worden gerealiseerd.
(…)”.
Eiseres en Arbeidsbureau Almelo hebben ter zake van de inkoop van trajecten ten behoeve van het onderhavige project op 1 oktober 1999 een overeenkomst gesloten, waarbij eiseres (opdrachtgever) in het kader van dit project aan Arbeidsbureau Almelo (opdrachtnemer) als uitvoerende instelling bij het ESF-project Pilot Almelo trajecten voor maximaal 180 personen in uitvoering heeft gegeven. Voor de algemene doelstelling en de inhoud van de opdracht is verwezen naar de hiervoor genoemde offerte van 17 december 1998. Onder punt 1.11 van de overeenkomst (“Financiering project 99040044”) is onder meer vermeld dat per deelnemer maximaal fl. 11.125,- (inclusief btw) in rekening kan worden gebracht. Onder punt 1.12 (“Financiële administratie en verantwoording”) staat onder meer dat de opdrachtnemer de projectadministratie in het systeem van de opdrachtgever voert conform het document “Aanwijzingen projectadministratie ESF 1999”.
Voor het kalenderjaar 2000 hebben eiseres en KLIQ regio Oost een identieke overeenkomst gesloten, met dien verstande dat per deelnemer maximaal fl. 15.475,- in rekening kan worden gebracht.
Op 18 april 2000 heeft Team Interne Controle/Operationel Audit Arbeidsvoorziening Nederland rapport uitgebracht van de over het jaar 1999 verrichte interimcontrole. In dit rapport wordt onder het kopje “Bevindingen financiële projectadministratie” vastgesteld dat Arbeidsbureau Almelo een in een contract vastgelegde afspraak heeft gemaakt met de gemeente Almelo over een vaste vergoeding van de gemeente per deelnemer ad fl. 11.125,-, dat het Arbeidsbureau op basis van dit contract declareert en dat de ingekochte cursussen fl. 858.625,- bedragen, op basis van fl. 11.125,- x 77 deelnemers. Geconcludeerd wordt dat de in de financiële projectadministratie opgenomen kosten voldoen aan het doel van het (interim)onderzoek, te weten vaststellen dat alleen de werkelijke, toerekenbare en subsidiabele kosten ten laste van het project worden gebracht.
In de door eiseres bij brief van 12 mei 2000 gegeven toelichting bij de eindrapportage van het onderhavige project voor het jaar 1999 staat onder meer dat de in deze rapportage genoemde projectkosten, die in totaal fl. 1.462.079,- bedragen, kunnen worden gesplitst naar het aantal deelnemers (124) vermenigvuldigd met een overeengekomen trajectprijs van fl. 11.125,-.
Tijdens de op 21 juni 2002 gehouden eindbespreking heeft degene van Team Interne Controle die de einddeclaratie van het onderhavige project heeft gecontroleerd, aangegeven dat zijn advies met betrekking tot de afrekening zou zijn dat het project moet worden afgerekend op basis van de werkelijke kosten.
Naar aanleiding hiervan heeft eiseres verweerder er bij brief van 25 juni 2002 onder meer op gewezen dat het project is gebaseerd op een door eiseres met Arbeidsvoorziening gesloten contract op basis van een vaste prijs per deelnemer voor geleverde diensten en dat de eindafrekening is gebaseerd op deze vaste prijs vermenigvuldigd met het gerealiseerde aantal deelnemers. Voorts wijst eiseres er in dit verband op dat deze methode van calculeren en afrekenen niet alleen in de aanvraag van het project is vermeld, maar ook in de eindrapportages en dat bedoelde methode ook is opgenomen in de rapportage van 18 april 2000, waarbij wordt geconcludeerd dat de in de financiële projectadministratie opgenomen kosten voldoen.
Juridisch kader
De hier van belang zijnde bepalingen van de Regeling ESF (CBA nr. 1994/187, Stcrt. 1994, 239), laatstelijk gewijzigd bij besluit van 18 november 1999 (CBA nr. 1999/230, Stcrt. 1999, 230) luiden als volgt:
“Artikel 2 De subsidiegrondslag
1. Met inachtneming van de bepalingen van deze regeling kan aan een aanvrager subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.
Artikel 5 Subsidiabele kosten
1. Subsidie kan slechts worden verleend voor de navolgende kosten:
a. kosten van instructiepersoneel;
b. exploitatiekosten;
c. inkomen en vergoedingen deelnemers;
d. aan het project toerekenbare overheadkosten;
e. andere door het Comité van Toezicht voor vergoeding aangewezen kosten.
(...)
Artikel 10 Administratievoorschriften
1. De aanvrager draagt er zorg voor dat een aparte project-administratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken. (…)
2. De deelnemersadministratie geeft inzicht in de geplande, gerealiseerde en geprognosticeerde prestaties in termen van deelnemers en uren.
3. De financiële administratie geeft inzicht in de subsidiabele kosten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend. (…).
4. De administratie dient aldus te zijn opgezet dat deze voldoende waarborgen biedt voor correcte en adequate tussentijdse rapportages.
5. De administratie biedt voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole en controle op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.
6. Indien de administratie niet in eigen beheer wordt uitgevoerd, wordt bij de aanvraag opgave gedaan van de instelling die de administratie voert.
Artikel 14 Subsidievaststelling en betaling
1. Het definitieve subsidiebedrag wordt vastgesteld aan de hand van de ingediende declaratie als bedoeld in artikel 13 en met inachtneming van hetgeen overigens is gebleken. Het definitieve subsidiebedrag is niet hoger dan het bedrag van de toezegging noch hoger dan het bedrag dat controleerbaar en in overeenstemming met de voorschriften van deze regeling is.
(…)”
Van belang is voorts artikel 4:46 van de Awb. Het eerste lid daarvan bepaalt dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. Ingevolge het tweede lid, sub b, van dit artikel kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Overwegingen van de rechtbank
Tussen partijen is in geschil of eiseres heeft voldaan aan de bij de subsidieverlening opgelegde verplichtingen. In het bijzonder is in geschil of de door eiseres gevoerde (financiële) projectadministratie voldoet aan de daaraan gestelde eisen en met name of de hierin opgenomen kosten de werkelijke kosten van het project betreffen. In dit verband moet tevens worden beoordeeld wat precies onder werkelijke kosten moet worden verstaan.
Volgens verweerder zal, ten behoeve van de verantwoording van de totale kosten van een project aan de Europese Commissie een juiste en volledige projectadministratie, waaruit de daadwerkelijk gemaakte kosten en daadwerkelijk gemaakte uren, op grond waarvan de werkelijke kosten kunnen worden berekend, moeten worden bijgehouden. Aan deze eis, die zowel bij aanvraag als subsidieverlening bij eiseres bekend was, is, nu de kosten van de uitvoerder niet zijn gebaseerd op diens werkelijke kosten, niet voldaan, aldus verweerder.
Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat, gelet op de uitleg van het begrip “eindbegunstigde” in de Beschikking van de Europese Commissie van 23 april 1997, nr. 97/230/EG, de aanvrager, in casu eiseres, eindbegunstigde blijft van het project, doch dat deze hoedanigheid niet relevant is voor de verplichting van de uitvoerder, in casu Arbeidsbureau Almelo, om zijn facturen te onderbouwen op basis van de daadwerkelijk gemaakte kosten. In dit verband wijst verweerder erop dat Verordening van de Europese Commissie nr.1685/2000, waarop eiseres in bezwaar een beroep op heeft gedaan, in dit geval niet van toepassing was, nu het onderhavige project voor de inwerkingtreding van genoemde verordening is uitgevoerd. Ten einde in het systeem van cofinanciering te kunnen vaststellen hoeveel uren daadwerkelijk zijn gerealiseerd en of de op basis van die urenaantallen gedeclareerde kosten van die projecten daadwerkelijk subsidiabel zijn, moet, aldus verweerder, inzichtelijk worden gemaakt welke toeleveranciers zijn ingeschakeld en welke kosten zij in rekening hebben gebracht. Verweerder wijst er in dit verband op dat zodanige kosten in de eerste plaats de uitonderhandelde en marktconforme tarieven van de toeleveranciers zullen zijn en dat de uitvoerder niet zelf één tarief in rekening mag brengen zonder dit nader te onderbouwen op basis van de werkelijk gedane uitgaven, tenzij het door de uitvoerder in rekening gebrachte tarief duidelijk uitonderhandeld en marktconform is en uitsluitend de werkelijk gedane uitgaven worden doorbelast. Verweerder acht dit laatste in dit geval niet goed denkbaar, gezien de onderlinge afhankelijkheid en samenwerking tussen aanvrager, begunstigde en uitvoerder. Hij stelt zich op het standpunt dat feitelijk alleen dan van tarieven als hiervoor bedoeld sprake is, indien de diensten worden aanbesteed door middel van een openbare aanbestedingsprocedure. Weliswaar wordt in de toelichting op de aanvraag expliciet vermeld dat sprake is van een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie, doch elders in die toelichting wordt er juist op gewezen dat het project deel uitmaakt van het samenwerkingsverband met Arbeidsvoorziening, aldus verweerder. Indien de opvatting van eiseres zou worden gevolgd dat de tussen haar en Arbeidsbureau Almelo uitonderhandelde tarieven de werkelijke kosten zijn, zo betoogt verweerder voorts, dan zou geen enkele controle meer mogelijk zijn op de wijze waarop de tarieven en gefactureerde bedragen zijn opgebouwd .
De ESF-regeling gaat dan ook uit van een afrekening op basis van de daadwerkelijk gemaakte kosten, aldus verweerder, die in dit verband in zijn verweerschrift verwijst naar uitspraken van 5 januari 2004 van respectievelijk de rechtbank Zutphen, nrs. 03/474 e.a., en de rechtbank Almelo, nr. 02/1009 BELEI.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat aan de goedkeuring van de ten tijde van de aanvraag gemaakte begroting van het aantal uren en de daarmee gemoeide kosten geen rechten kunnen worden ontleend. Weliswaar wordt hiermee akkoord gegaan met de systematiek van de kostenraming, doch tegelijkertijd wordt gesteld dat achteraf de daadwerkelijke kosten/uren moeten worden verantwoord, aldus verweerder. De goedkeuring van de kwartaalrapportages suggereert volgens verweerder niet dat deze rapportages inhoudelijk correct zijn, aangezien een inhoudelijke beoordeling op de juistheid van de daarin vermelde gegevens door middel van een feitelijk (accountants)onderzoek naar de achterliggende administratie ontbreekt. Verweerder stelt in dit verband dat de goedkeuringsbrieven voor de kwartaalrapportages slechts aangeven dat de rapportages in goede orde zijn ontvangen en dat dit in feite ook geldt voor de interimrapportage van 18 april 2000. Ook hieraan kon eiseres derhalve niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat het onderhavige project in alle opzichten conform de regels werd uitgevoerd, zo betoogt verweerder, die in dit verband in zijn verweerschrift verwijst naar een uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 5 februari 2004, nr. AWB 02/3859.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de kosten die op grond van de overeenkomst tussen eiseres en de Arbeidsvoorziening bij eiseres in rekening zijn gebracht, als werkelijk door eiseres gemaakte kosten zijn aan te merken. Zij wijst er in dit verband op dat de kosten zijn bepaald na langdurig overleg alsmede onderhandeling, gevoerd in een relatie opdrachtgever-opdrachtnemer, zoals voorgestaan door verweerder op grond van de inkoopregeling arbeidsvoorziening. Hierbij is volgens eiseres een marktconforme reële prijs per deelnemer tot stand gekomen, welke prijs nagenoeg gebaseerd is op de werkelijk gedane uitgaven door de uitvoerder van het project, de Arbeidsvoorziening. Deze werkwijze, die eiseres vanaf de start van het project uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt aan verweerder en waarover uitvoerig overleg is geweest tussen de subsidieverstrekker en eiseres, is door verweerder goedgekeurd, aldus eiseres. Nu verweerder hierover in de loop van de procedure slechts één opmerking heeft gemaakt, te weten in de interimrapportage van 18 april 2000 en gelet voorts op verweerders goedkeuring van de handelwijze van eiseres in de kwartaalrapportages, zo betoogt eiseres, geldt dat eiseres de ESF-regeling correct heeft toegepast. Voorts wijst eiseres erop dat uit de hier van toepassing zijnde Verordening (EG) nr. 1685/2000 wel degelijk blijkt dat daadwerkelijk verrichte uitgaven zijn: de uitgaven die door de eindbegunstigde, in dit geval: eiseres, zijn voldaan. Van belang in dit verband acht eiseres dat zij door middel van facturen aan de Arbeidsvoorziening een bedrag heeft voldaan dat dient te worden beschouwd als werkelijke kosten die verband houden met het project “Pilot Almelo”. Achteraf is dus voldoende duidelijk en verifieerbaar komen vast te staan wat de kosten en uren van dit project waren, aldus eiseres. Wat betreft de werkelijke kosten concludeert eiseres dat zij volledig heeft voldaan aan de uit de subsidieverlening en de ESF-regelgeving voortvloeiende verplichtingen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Tussen partijen is niet in geschil dat slechts werkelijk gemaakte kosten voor subsidie op grond van de Regeling ESF in aanmerking komen.
Waar partijen wel over van mening verschillen is, of de door Arbeidsbureau Almelo aan eiseres, conform de tussen hen gesloten overeenkomst, in rekening gebrachte bedragen als werkelijke kosten zijn te beschouwen en – in samenhang hiermee – of eiseres, door te volstaan met het opnemen van de desbetreffende facturen in de financiële projectadministratie, heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen.
Naar het oordeel van de rechtbank vloeit uit de Regeling ESF (onmiskenbaar) voort dat de opgevoerde kosten per project dienen te worden onderbouwd in termen van uren en tarieven, aantallen en prijzen, ten einde aldus te kunnen beoordelen hoe die kosten tot stand zijn gekomen en of deze rechtmatig en subsidiabel zijn. De rechtbank acht dit niet anders indien de uitvoerder met een derde overeenkomt dat deze de gehele projectuitvoering op declaratiebasis gaat verzorgen. In het onderhavige geval, waar eiseres als begunstigde met de uitvoerder overeen is gekomen dat de uitvoerder 180 trajecten gaat verzorgen tegen een vast bedrag per deelnemer geldt dat eveneens. Zou dit anders zijn dan is het verband tussen urenaantallen en kosten geheel zoek. De rechtbank vermag dan ook niet in te zien dat verweerder niet de eis zou mogen stellen dat, indien voor de uitvoering van een project diensten of producten van toeleveranciers worden afgenomen, de daarvoor gehanteerde tarieven uitonderhandeld en marktconform moeten zijn en gebaseerd moeten zijn op daadwerkelijk gemaakte kosten.
Eiseres heeft er mee volstaan in de financiële projectadministratie slechts de facturen van Arbeidsbureau Almelo op te nemen. Dat is evenwel in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen onvoldoende. Eiseres heeft nagelaten de werkelijke kosten van het project aan te tonen, dan wel had aannemelijk moeten maken dat het met Arbeidsbureau Almelo overeengekomen tarief van fl. 11.125,- per deelnemer voldoet aan de eis dat het gaat om uitonderhandelde, marktconforme, op de werkelijke kosten gebaseerde tarieven. Waar eiseres stelt dat aan deze eis is voldaan, wordt die stelling in het geheel niet onderbouwd zodat de rechtbank daaraan voorbij moet gaan.
Voor zover eiseres met haar verwijzing naar de goedkeuring van de toegepaste berekeningswijze door de minister en naar de interimrapportage van 18/4/2000 wil betogen dat zij erop mocht vertrouwen dat de door haar gevoerde projectadministratie voldeed aan de daaraan gestelde eisen, slaagt dit betoog niet. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft opgemerkt was (en bleef) duidelijk wat de administratieverplichting inhield. Aan het enkele feit dat bij tussentijdse controles eiseres niet is gevraagd om andere administratieve bescheiden over te leggen en dat niet is gezegd dat de financiele projectadministratie leemten vertoonde kon eiseres niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de administratie in orde was.
De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de bij de subsidieverlening opgelegde (administratie)verplichtingen.
Verweerder was dan ook ingevolge artikel 4:46, tweede lid, sub b, van de Awb bevoegd om de aan eiseres verleende subsidie lager vast te stellen.
De vraag die vervolgens voorligt is of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen komen tot de in bezwaar gehandhaafde vaststelling van de aan eiseres verleende subsidie op nihil.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in dit geval de betrokken belangen zwaarder dan de belangen van eiseres. Wat zijn eigen belang betreft, wijst verweerder erop dat hij bij de handhaving van de regelgeving een publiek belang heeft en dat hij periodiek informatie dient te verstrekken aan de Europese Commissie (EC). Hierbij verwijst verweerder naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 21 november 2001, nr. 20005424 en 10 september 2003, nr. 200205657/1. Wat de belangen van eiseres betreft kunnen de omstandigheid dat kosten zijn gemaakt en dat het project mogelijk goede resultaten heeft geboekt volgens verweerder niet gelden als bijzondere omstandigheden die eventueel in het onderhavige geval een andere weging zouden kunnen rechtvaardigen. Eén en ander doet er immers niet aan af dat het project op essentiële onderdelen niet aan de subsidievoorwaarden voldoet, aldus verweerder. Voorts acht verweerder het van belang dat eiseres wel degelijk in de gelegenheid is gesteld herstelacties uit te voeren, te weten zowel tijdens de op 25 juni 2002 gehouden eindbespreking over het project, als bij de IC-rapportage van 4 september 2002, waarin als herstelactie werd genoemd het nader onderbouwen van de kosten van Arbeidsbureau Almelo op basis van de werkelijke kosten, doch dat eiseres er zelf voor heeft gekozen dit niet te doen. Ten slotte is verweerder de mening toegedaan dat vaststelling van de verleende subsidie op een ander bedrag dan nihil, gelet op de aard van de geschonden verplichting niet voor de hand ligt. Hij wijst er in dit verband op dat zonder een deugdelijke projectadministratie niet is vast te stellen of het project als zodanig aan de vereisten voldoet, dat de ESF-regeling, die een uitwerking van Europese Verordeningen betreft, op zichzelf weinig ruimte biedt om tot een andere vaststelling dan op nihil te komen en dat het totale subsidiebedrag waar eiseres om verzoekt niet valt te controleren en aldus wordt vastgesteld op het bedrag dat aan de hand van de projectadministratie wel controleerbaar is, te weten nihil. Hierbij moet in aanmerking worden genomen, zo betoogt verweerder, dat blijkens jurisprudentie van het CBb en de AbRS een onderbouwde kostenspecificatie mag worden geëist.
Eiseres stelt zich op het standpunt, onder verwijzing naar het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel, dat, zo al sprake kan zijn van een tekortkoming in de nakoming van aan de subsidieverlening verbonden, en in de Regeling ESF neergelegde verplichtingen, deze vermeende tekortkoming niet aan eiseres kan worden toegerekend en bovendien zo gering is, dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen de subsidie niet op nihil kan stellen. Zij wijst er in dit verband op dat geen andere tekortkomingen zijn gesignaleerd en dat de vermeende tekortkoming slechts betrekking heeft op de berekeningswijze van de gemeente van de werkelijke kosten, hetgeen volgens eiseres slechts een zeer gering onderdeel uitmaakt van de totale projectadministratie. Van een ondeugdelijke projectadministratie is dan ook geen sprake, aldus eiseres, die erop wijst dat ook het Team Interne Controle in zijn “rapportage betreffende de bevindingen van de beoordeling van de einddeclaratie 1999/2000” heeft aangegeven dat, afgezien van het punt van de werkelijke kosten en het urencriterium, de projectadministratie voldoet aan de eisen van de ESF-regelgeving. Ter onderbouwing van haar opvatting dat, nu sprake is van een geringe tekortkoming, verweerder in redelijkheid niet tot vaststelling op nihil heeft kunnen komen, verwijst eiseres naar de uitspraak van de AbRS van 21 januari 1993, AB 1993/350 Voorts kan er volgens eiseres niet aan voorbij worden gezien dat zij onvoldoende gelegenheid heeft gehad om de einddeclaratie nader te onderbouwen. Door de subsidie vast te stellen op nihil, zonder eiseres de gelegenheid te bieden nadere herstelacties uit te voeren, heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld, aldus eiseres.
De rechtbank oordeelt dat de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen voor bevestigende beantwoording in aanmerking komt.
Immers, verweerders in de rapportageplicht jegens de EC gelegen belang weegt zwaar. Bovendien gaat het, anders dan eiseres stelt, niet om een geringe tekortkoming. Zoals verweerder terecht stelt, heeft de tekortkoming tot gevolg dat het subsidiebedrag waar eiseres om verzoekt in feite niet controleerbaar is: uren en kosten zijn niet te koppelen
Wat betreft de stelling van eiseres die er op neerkomt dat verweerder, alvorens de subsidie op nihil vast te stellen, eiseres de gelegenheid had moeten bieden herstelacties uit te voeren en dat de periode tussen de rapportage van Team Interne Controle en de vaststelling van de subsidie zodanig kort is, dat eiseres geen mogelijkheid meer had om de einddeclaratie nader te onderbouwen, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank volgt verweerder waar hij stelt dat eiseres tot twee maal toe de gelegenheid is geboden herstelacties te verrichten. Eiseres heeft hiervan echter (bewust) vanaf gezien, zoals verweerder eveneens terecht stelt: eiseres bleef immers volharden in haar standpunt dat de kosten die op grond van het contract gemeente-Arbeidsbureau Almelo in rekening zijn gebracht de werkelijke kosten betreffen. Evenmin is gebleken dat eiseres bij verweerder om uitstel heeft gevraagd om alsnog te trachten aan haar administratieve verplichtingen te voldoen
De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder bevoegd was de subsidie lager vast te stellen en dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet tot vaststelling van de subsidie op nihil heeft kunnen komen
De rechtbank komt dan ook niet toe aan een bespreking van de grieven van eiseres die op het zogenaamde urencriterium zien.
Het beroep is ongegrond, het bestreden besluit kan in rechte in stand worden gelaten. Voor het uitspreken van een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
4.Beslissing
De rechtbank Almelo
Recht doende:
Verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Gewezen en in het openbaar uitgesproken op
door mrs. R.J. Jue, W.M.B. Elferink en E. Venekatte, in tegenwoordigheid van mr. A.C.M. Heerdink als griffier.
Afschrift verzonden op
AW