Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Registratienummer: 03 / 170 AW N1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. R.J.M.C.I. Janischka, regiojurist bij CNV Publieke Zaak te Apeldoorn,
en
de Directeur van Staatsbosbeheer, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 13 december 2002 (verzonden 14 januari 2003).
2. De feiten en het verloop van de procedure
Eiser was vanaf 1 augustus 1971 werkzaam bij Staatsbosbeheer (SBB), laatstelijk sinds 1 juni 1997 als opzichter personeel in het district [district I], standplaats [standplaats I].
Bij besluit van 25 februari 1999 heeft verweerder besloten eiser op grond van artikel 57, lid 2b, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met onmiddellijke ingang te ontheffen uit zijn functie. Daarbij is meegedeeld dat zal worden getracht zo spoedig mogelijk een andere, passende functie voor eiser te vinden bij SBB. In verband met het verzoek van eiser om toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR (onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken) is besloten dat er met ingang van 25 februari 1999 geen dienstvervulling van eiser verwacht wordt voor de periode die nodig is om uit te zoeken in hoeverre genoemd artikel op eiser van toepassing zou kunnen zijn, alsmede te zoeken naar een voor eiser passende functie. Tegen dit besluit is op 22 maart 1999 namens eiser bezwaar gemaakt.
Bij brief van 30 maart 1999 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR niet op eiser van toepassing is.
Verweerder heeft eiser bij schrijven van 9 april 1999 meegedeeld dat een passende functie voor eiser is gevonden en dat hij voornemens is eiser met ingang van 15 april 1999 te belasten met de functie van boswachter voorlichting en PR in het district [district II], standplaats [standplaats II]. Bij schrijven van 19 april 1999 heeft eisers gemachtigde aan verweerder te kennen gegeven dat eiser ernstige bedenkingen heeft tegen de voorgenomen plaatsing in de functie van boswachter voorlichting en PR. Naar aanleiding van deze bedenkingen heeft op 29 april 1999 een gesprek met eiser plaatsgevonden. Bij besluit van 17 mei 1999 heeft verweerder eiser met ingang van 25 mei 1999 benoemd in de functie van boswachter voorlichting en PR in het district [district II] met als standplaats {standplaats II]. Tegen dit besluit is op 9 juni 1999 namens eiser bezwaar aangetekend.
Met ingang van 23 juni 1999 heeft eiser zich ziek gemeld wegens psychische klachten.
Bij besluit van 17 mei 2000 heeft verweerder de beide bezwaarschriften van eiser ongegrond verklaard. Het namens eiser tegen dit besluit ingestelde beroep is door de rechtbank Almelo bij uitspraak van 19 december 2000 gegrond verklaard en het besluit is vernietigd voorzover daarbij eisers bezwaren tegen de ontheffing uit zijn functie van opzichter personeel ongegrond zijn verklaard, alsmede het daaraan ten grondslag liggende primaire besluit van 25 februari 1999. De rechtbank heeft daarbij bepaald dat het rechtsgevolg van die besluiten, te weten de ontheffing van eiser uit de functie van opzichter personeel te [standplaats I], in stand blijft. Het beroep is ongegrond verklaard voorzover dit betrekking heeft op de herplaatsing van eiser in de functie van boswachter voorlichting en PR te [standplaats 2]. Tegen deze uitspraak is door eiser hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht (CRvB).
Bij brief van 2 april 2001 heeft verweerder medegedeeld dat op grond van artikel 37, derde lid, onder b, van het ARAR eisers bezoldiging met ingang van 1 april 2001 nader vastgesteld dient te worden op 80% van zijn bezoldiging. Tegen dit besluit is op 25 april 2001 namens eiser een zienswijze ingediend waarbij is verzocht de bezoldiging van eiser voor 100% door te betalen, waarbij is aangevoerd dat eiser is geconfronteerd met het feit dat de dienstleiding het in verband met een aantal omstandigheden noodzakelijk heeft gevonden hem uit zijn eerdere functie van opzichter personeel te ontheffen en hem een andere functie heeft opgedragen, waarbij de privé-situatie van eiser een rol heeft gespeeld. Eiser stelt als gevolg van deze omstandigheden arbeidsongeschikt te zijn geworden en naar alle waarschijnlijkheid is herstel uitgesloten. Eiser ziet een oorzakelijk verband tussen de klachten en de werksituatie.
Eiser is per 1 juli 2001 ontslag verleend op grond van ongeschiktheid tot het verrichten van zij arbeid wegens ziekte. Tegen dit ontslag heeft eiser geen rechtsmiddelen aangewend.
Nadat verweerder advies had ingewonnen bij de Arbo Management Groep (AMG) heeft verweerder bij besluit van 22 november 2001 zijn standpunt gehandhaafd dat eiser geen beroep kan doen op artikel 37, vierde lid, aanhef en onder c, van het ARAR, omdat hij van mening is dat de omstandigheden waarop eiser zich beroept niet als bijzondere (excessieve) werkgerelateerde omstandigheden aangemerkt kunnen worden. Tegen dit besluit is op 2 januari 2002 namens eiser bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij schrijven van 7 februari 2002.
Eiser is op 8 oktober 2002 omtrent zijn bezwaren gehoord door de Adviescommissie bezwaren personele aangelegenheden LNV (hierna: de bezwarencommissie). De bezwarencommissie heeft op 29 november 2002 aan verweerder geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
Bij het bestreden besluit van 13 december 2002 (verzonden 14 januari 2003) heeft verweerder besloten met overneming van het advies van de bezwarencommissie en de daarin opgenomen overwegingen, het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren.
Bij schrijven van 12 februari 2003 is tegen dit besluit namens eiser beroep ingesteld bij de rechtbank. Eisers gemachtigde heeft de gronden van het beroep aangevuld bij schrijven van 3 april 2003.
De CRvB heeft op 13 maart 2003 uitspraak gedaan op het hoger beroep van eiser tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 19 december 2000 en heeft daarbij de uitspraak van de rechtbank vernietigd, behoudens wat betreft de griffierecht- en proceskostenveroordeling, en heeft het inleidend beroep alsnog gegrond verklaard en het besluit van 17 mei 2000, alsmede de primaire besluiten van 25 februari 1999 en 17 mei 1999 vernietigd.
Verweerder heeft op 27 mei 2003 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 3 november 2003 heeft verweerder desgevraagd nog enkele nadere stukken overgelegd.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 15 december 2003, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. R.J.M.C.I. Janischka, voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. F.P.M. Kousen.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van verweerder van 13 december 2002 in rechte in stand kan blijven. In dit besluit is eisers bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om een aanvullende uitkering op grond van artikel 37, vierde lid, aanhef en onder c, respectievelijk artikel 38, derde lid, van het ARAR ongegrond verklaard en de beslissing om zijn bezoldiging per 1 april 2001 terug te brengen naar 80% gehandhaafd.
Juridisch kader
Ingevolge artikel 37, eerste lid, van het ARAR, zoals dit luidde ten tijde hier van belang, heeft de ambtenaar bij ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte gedurende een tijdvak van 52 weken recht op doorbetaling van zijn bezoldiging.
Artikel 37, tweede lid, van het ARAR bepaalt dat de ambtenaar die na het tijdvak van 52 weken, bedoeld in het eerste lid, op grond van zijn dienstbetrekking aanspraak heeft op een WAO-uitkering aanspraak heeft op een bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering.
Deze bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering bedraagt:
a. gedurende een tijdvak van ten hoogste 26 weken het verschil tussen zijn bezoldiging en de WAO-uitkering en
b. daarna het verschil tussen 80% van zijn bezoldiging en de WAO-uitkering.
Op grond van artikel 37, vierde lid, aanhef en onder c, van het ARAR geniet de ambtenaar ook na afloop van het tijdvak van 26 weken de bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering ter grootte van het verschil tussen zijn bezoldiging en de WAO-uitkering indien (…….) c. de ziekte, uit hoofde waarvan hij ongeschikt is zijn arbeid te verrichten, is veroorzaakt door een (dienstongeval of) een door het verrichten van zijn arbeid opgelopen beroepsziekte.
Artikel 38, derde lid, van het ARAR bepaalt dat de gewezen ambtenaar die aanspraak heeft op een WAO-uitkering ter zake van de dienstbetrekking die hij voor zijn ontslag vervulde, aanspraak heeft op een aanvullende uitkering indien de arbeidsongeschiktheid is veroorzaakt door een (dienstongeval of) een door het verrichten van zijn arbeid opgelopen beroepsziekte.
Gelet op het bepaalde in artikel 35 van het ARAR wordt onder een beroepsziekte verstaan: een ziekte, welke in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten.
De CRvB heeft in zijn jurisprudentie inzake ongekorte doorbetaling van bezoldiging, dan wel aanvulling op invaliditeitspensioen, in geval van arbeidsongeschiktheid die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de betrekking en/of de bijzondere omstandigheden waaronder de ambtenaar zijn werkzaamheden moest verrichten, bij herhaling uitgesproken, dat bij de beoordeling van de aanspraak op die doorbetaling dan wel aanvulling de in het werk of de werkomstandigheden voorkomende bijzondere factoren geobjectiveerd moeten worden en dat, naargelang de ziekten of gebreken in sterkere mate van psychische aard zijn, er in grotere mate sprake zal moeten zijn van omstandigheden die - objectief beschouwd - een abnormaal of excessief karakter dragen. Door de omstandigheden dient de onvermijdelijkheid van het ontstaan van psychische arbeidsongeschiktheid bij de vervuller van de functie als het ware gegeven te zijn. Als gevolg van de genoemde objectivering dienen deze abnormale en/of excessieve werkomstandigheden aanwijsbaar te zijn los van een bijzondere gevoeligheid van de betreffende werknemer voor deze werkomstandigheden. (Zie onder meer CRvB 3 oktober 1996, TAR 1996/200 en CRvB 28 maart 2002, TAR 2003/35.)
Standpunten van partijen
Blijkens het aanvullend beroepschrift van 3 april 2003 stelt eiser zich op het standpunt dat de bezoldiging voor 100% doorbetaald dient te worden, aangezien er een oorzakelijk verband is tussen de klachten en de werksituatie. In dat verband merkt eisers gemachtigde op dat verweerder de onderhavige procedure ten onrechte beperkt tot artikel 37, vierde lid, aanhef en onder c, van het ARAR, terwijl eiser van mening is dat na afloop van het recht op deze aanvullende uitkering recht dient te bestaan op de uitkering ex artikel 38, derde lid, van het ARAR.
Blijkens het beroepschrift is eiser van mening dat, aangezien zijn ziekte overwegend van psychische aard is, er recht kan bestaan op een aanvullende uitkering indien zich abnormale of excessieve omstandigheden hebben voorgedaan. Eiser stelt zich op het standpunt dat deze omstandigheden zich in zijn geval hebben voorgedaan. Eisers gemachtigde verwijst daarbij naar de uitspraak van de CRvB van 13 maart 2003, waarin onder meer is geoordeeld dat er geen reden bestond voor ontheffing uit de functie van opzichter personeel. Daarnaast is de CRvB van oordeel dat het besluit van verweerder om eiser de functie van boswachter Voorlichting en PR op te dragen geen stand kan houden, aangezien deze niet passend is. Een willekeurige werknemer zou volgens eisers gemachtigde door de handelwijze van verweerder ziek zijn geworden. Voor het exacte feitencomplex verwijst eisers gemachtigde naar het verslag van de hoorzitting van 8 oktober 2002, het advies van de bezwarencommissie van 25 november 2002 en de bij het aanvullend beroepschrift overgelegde producties waaronder de genoemde uitspraak van de CRvB.
Verweerder maakt in het verweerschrift vooreerst nogmaals de inhoud van het advies van de bezwarencommissie van 25 november 2002 tot de zijne. In de tweede plaats erkent verweerder dat het geschil feitelijk tevens gaat om het niet toekennen van een aanvullende uitkering in de zin van artikel 38, derde lid, van het ARAR.
Voorts merkt verweerders gemachtigde op dat de uitspraak van de CRvB dateert van na het thans bestreden besluit. Verweerders gemachtigde stelt dat deze uitspraak niet in het geding kan worden betrokken nu de rechtbank zich dient te beperken tot een ex tunc toetsing.
De uitspraak van de rechtbank Almelo van 19 december 2000 dient volgens verweerders gemachtigde wel bij de beoordeling te worden betrokken nu deze dateert van voor het bestreden besluit van 9 januari 2003. Verweerders gemachtigde merkt op dat de rechtbank in die uitspraak spreekt over een onaanvaardbaar lange tijdspanne tussen de ontheffing en de herplaatsing in de ander functie. Dat leidde tot de vernietiging van het ontheffingsbesluit en het besluit op het bezwaar dienaangaande, met instandlating van de rechtsgevolgen van die besluiten. Verweerder ziet daarin nog steeds geen vingerwijzing voor abnormale of excessieve factoren in het werk van eiser. Voorst wijst verweerders gemachtigde er nogmaals en met nadruk op dat de rechtbank het beroep inzake de herplaatsing in de functie boswachter Voorlichting en PR ongegrond heeft verklaard. Op dit punt heeft de rechtbank volgens verweerders gemachtigde dus evenmin aanleiding gegeven abnormale of excessieve factoren in eisers werk(omstandigheden) te onderkennen. Mocht de rechtbank de uitspraak van de CRvB wel in het geding betrekken, dan nog ziet verweerder, objectief beschouwd, in de ontheffing en herplaatsing geen abnormale of excessieve omstandigheden, die iedere andere werknemer in eisers situatie tevens ziek hadden doen worden.
Overwegingen van de rechtbank
1.1 De rechtbank zal zich als eerste ambtshalve moeten buigen over de vraag of verweerder eiser terecht ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaarschrift. Uit het dossier zou immers de indruk kunnen ontstaan dat eiser tweemaal een bezwarenprocedure heeft gevolgd. Als de brief van verweerder van 2 april 2001 een besluit is, dan had de brief van 22 november 2001 moeten worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar en het bezwaarschrift van 2 januari 2002 als een beroepschrift.
1.2 Naar het oordeel van de rechtbank is dit echter niet het geval. De brief van verweerder van 2 april 2001 moet namelijk worden aangemerkt als een voornemen tot een besluit. De rechtbank leidt dit af uit de tekst van de brief. Daarin staat immers niet vermeld dat eiser bezwaar kan maken, maar wordt hij in de gelegenheid gesteld binnen dertig dagen zijn zienswijze kenbaar te maken. De brief van 22 november 2001 bevat naar het oordeel van de rechtbank het primaire besluit.
2. De rechtbank stelt voorop dat is gebleken dat verweerder zich nog geen oordeel heeft gevormd over het oorzakelijk verband tussen de gestelde omstandigheden en de ziekte van eiser. Tevens heeft verweerder nog geen besluit genomen over de vraag of de ziekte van eiser aan zijn schuld of onvoorzichtigheid te wijten is. In deze procedure is slechts aan de orde of de gestelde omstandigheden als abnormaal of excessief moeten worden geacht conform het hiervoor weergegeven juridische kader.
3. De rechtbank ziet zich dan ook geplaatst voor de beantwoording van de vraag of de werkzaamheden van eiser als opzichter personeel te [standplaats 1] en vervolgens als boswachter Voorlichting en PR te [standplaats 2] - de functie waarin eiser met ingang van 25 mei 1999 na ontheffing uit de functie van opzichter personeel was aangesteld - en/of de omstandigheden waaronder die werkzaamheden vervuld dienden te worden, ten tijde in dit geding van belang een zodanig abnormaal dan wel excessief karakter hebben gedragen dat ongeacht de persoon van de functievervuller redelijkerwijs verwacht moest worden dat door vervulling van die werkzaamheden psychische arbeidsongeschiktheid zou ontstaan. Tot de omstandigheden waaronder de werkzaamheden vervuld dienden te worden rekent de rechtbank ook de genoemde besluiten tot ontheffing en plaatsing zelf.
Deze zijn immers enerzijds bepalend voor de te verrichten werkzaamheden, terwijl zij anderzijds als een op eiser gerichte handeling van verweerder op zich al een effect kunnen hebben op (de psyche van) eiser.
4.1 Eiser stelt dat met name de besluiten tot ontheffing en plaatsing als abnormale of excessieve omstandigheid moeten worden aangemerkt. Hij verwijst voor de onderbouwing hiervan naar de uitspraak van de CRvB van 13 maart 2003.
4.2 Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat aan deze uitspraak wel betekenis toekomt in deze procedure. De rechtbank overweegt dienaangaande dat de bestuursrechter een besluit toetst naar de situatie waarop het bestuursorgaan dit heeft genomen (ex tunc). Feiten en omstandigheden, die zich na het genomen besluit hebben voorgedaan, dienen door de bestuursrechter bij zijn oordeel over dat besluit buiten beschouwing te worden gelaten. Echter blijkens gevestigde jurisprudentie van de CRvB is de ambtenarenrechter in beginsel en binnen redelijkheidsgrenzen gerechtigd rekening te houden met feiten die na het nemen van het bestreden besluit zijn opgekomen. (Zie onder andere CRvB 12 juni 1986, TAR 1986/211.) Daarbij dient een onderscheid te worden gemaakt tussen na het bestreden besluit opgekomen geheel nieuwe feiten en omstandigheden en nieuwe gegevens en/of bewijsmiddelen die een ander en beter licht kunnen werpen op de betekenis van reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit spelende feiten of omstandigheden.
4.3 Ten tijde van het bestreden besluit was de uitspraak van de rechtbank van 19 december 2000 nog niet onherroepelijk. Dit was bij verweerder bekend. Gelet hierop en op de bedoelde jurisprudentie vormt naar het oordeel van de rechtbank de toetsing ex tunc dan ook geen beletsel om rekening te houden met de uitspraak van de CRvB van 13 maart 2003.
5. Blijkens de uitspraak van 13 maart 2003 waren de besluiten tot ontheffing uit de functie en plaatsing in de nieuwe functie onrechtmatig en onnodig. De CRvB is van oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de dienst vergde dat eiser niet langer kon worden gehandhaafd in de functie van opzichter personeel. Met betrekking tot de functie van boswachter Voorlichting en PR te [standplaats 2] is de CRvB blijkens zijn uitspraak van oordeel dat die functie voor eiser niet passend kan worden geacht. Deze oordelen gelden in de onderhavige procedure als uitgangspunt.
6.1 De rechtbank is van oordeel dat de onrechtmatige besluiten tot ontheffing uit een functie en tot plaatsing in een nieuwe functie nog niet op zichzelf abnormale of excessieve omstandigheden vormen. Daarvan kan immers niet worden gezegd dat het objectief bezien bij een willekeurig werknemer steeds leidt tot psychische arbeidsongeschiktheid. Naar de rechtbank begrijpt, stelt eiser echter dat dit in zijn geval anders is. Op het moment dat de besluiten werden genomen, verkeerde hij onder grote spanningen als gevolg van zijn gezinssituatie en zijn strafrechtelijke vervolging en veroordeling voor een zedenmisdrijf. Deze spanningen hadden nooit zijn werk beïnvloed, maar toen de genoemde besluiten werden genomen, knapte er naar eigen zeggen iets in hem en werd hij ziek.
6.2 Dit stelt de vraag aan de orde in hoeverre de volgens de jurisprudentie vereiste objectivering er aan in de weg staat dat met deze individueel bepaalde omstandigheden rekening wordt gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank dienen deze specifieke omstandigheden wel in de beoordeling te worden betrokken. Zij stelt ten eerste vast dat verweerder op de hoogte was van de gezinssituatie en de strafzaak.
Verweerder diende dan ook te begrijpen welke effecten de besluiten tot ontheffing en plaatsing in deze gespannen situatie op eiser konden hebben. Ten tweede wijst de rechtbank er op dat het juist de gezinssituatie, de strafzaak en de invloed die zij hadden op de werksituatie van eiser waren, die verweerder ertoe hebben gebracht deze besluiten te nemen. Waar verweerder bij zijn besluiten over de functie van eiser aan diens individuele omstandigheden betekenis heeft toegekend, kunnen deze omstandigheden dan ook niet buiten beschouwing blijven bij de vaststelling van een eventuele beroepsziekte die mogelijk het gevolg is van deze besluiten.
7. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van abnormale en excessieve werkomstandigheden. Verweerder heeft besluiten genomen tot ontheffing uit en plaatsing in een functie, die onrechtmatig en onnodig zijn gebleken. Gegeven de relevant te achten druk waaronder eiser reeds functioneerde is dit onjuiste gedrag aan te merken als een abnormale en excessieve werkomstandigheid. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit miskend, zodat hij heeft gehandeld in strijd met de artikel 35 van het ARAR. Het bestreden besluit kan niet in stand blijven.
8. Op grond van het bovenstaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand en reiskosten.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 647,60, door Staatsbosbeheer te betalen aan eiser;
- verstaat dat Staatsbosbeheer aan eiser het griffierecht ad EUR 109,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Gewezen door mr. M.E. van Wees, voorzitter, en mr. R.J. Jue en mr. W.M.B. Elferink, rechters, en in het openbaar uitgesproken op
in tegenwoordigheid van G. Kootstra, griffier.
Afschrift verzonden op
AW