Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Registratienummer: 03/32 WAO N1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
A, wonende te B, eiseres,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV)
gevestigd te Amsterdam, verweerder, in dezen vertegenwoordigd door UWV Cadans,
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 11 december 2002, kenmerk B&B/2002.63648.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Eiseres was werkzaam als administratief medewerkster. Wegens klachten van neurologische en psychische aard is na haar uitval in 1979 aan eiseres een uitkering toegekend ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), laatstelijk berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Deze WAO-uitkering is bij besluit van 1 juli 2002 met ingang van 19 augustus 2002 herzien en nader vastgesteld naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 45 tot 55%.
Tegen dit besluit heeft eiseres op 15 juli 2002 bezwaar gemaakt. Eiseres is op 17 oktober 2002 gehoord. Bij het bestreden besluit van 11 december 2002 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres kan zich blijkens het beroepschrift van 8 januari 2003 niet met dit besluit verenigen. Verweerder heeft op 10 februari 2003 een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden.
Op schriftelijke vragen van de rechtbank heeft verweerder op 15 mei 2003 een antwoord aan de rechtbank gezonden. Hij heeft daarbij tevens enkele ontbrekende stukken overgelegd.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 17 juni 2003, waar eiseres is verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mevrouw mr. A.E.M. Kuppens.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het bestreden besluit in stand kan blijven. In dit besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van verweerder de door eiseres ontvangen WAO-uitkering te herzien ongegrond verklaard. Met ingang van 19 augustus 2002 heeft hij deze uitkering vastgesteld naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 45 tot 55%.
Juridisch kader
Wat moet worden verstaan onder arbeidsongeschiktheid in de zin van de WAO, is nader omschreven in artikel 18, eerste lid, van de WAO. De mate van arbeidsongeschiktheid moet niet alleen op medische, maar ook op arbeidskundige gronden worden bepaald. Bekeken moet worden welke verdiensten de betrokkene nu zou hebben gehad als zij niet arbeidsongeschikt was geworden, en welke verdiensten zij nog in staat is te verwerven als rekening wordt gehouden met haar medische beperkingen voor het verrichten van arbeid. Het verschil tussen beide wordt aangemerkt als het verlies aan verdiencapaciteit. Uitgedrukt in een percentage is dit de mate van arbeidsongeschiktheid in de zin van de WAO. Om te beoordelen of verweerders besluit op goede gronden berust, dient te worden bezien of de medische mogelijkheden en beperkingen juist zijn vastgesteld en of er voor eiseres nog arbeid als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de WAO is aan te wijzen, die zij met inachtneming van de vastgestelde medische beperkingen kan verrichten.
Volgens artikel 2, eerste lid, van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit) is de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek. Artikel 3, eerste lid, van het Schattingsbesluit bepaalt dat het verzekeringsgeneeskundig onderzoek ertoe strekt vast te stellen of betrokkene ten gevolge van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling ongeschikt is tot werken. Volgens het tweede lid onderzoekt de verzekeringsarts daarbij of bij betrokkene sprake is van vermindering of verlies van lichamelijke of psychische structuur of functie, die vermindering of verlies van normale gedragingen en activiteiten en van normale sociale rolvervulling tot gevolg heeft. Ten slotte stelt op grond van het derde lid de verzekeringsarts vast welke beperkingen betrokkene in zijn functioneren in arbeid ondervindt ten gevolge van het verlies of vermindering van vermogens, bedoeld in het tweede lid, alsmede in welke mate betrokkene belastbaar is voor arbeid. Als kwaliteitseis aan dit onderzoek stelt artikel 4, eerste lid onder b, onder andere dat een door een andere verzekeringsarts uitgevoerd verzekeringsgeneeskundig onderzoek tot dezelfde bevindingen en conclusies zal kunnen leiden.
In de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is verder vastgelegd dat artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht meebrengt dat een medisch oordeel inzake de beperkingen van een verzekerde op een volledig en zorgvuldig medisch onderzoek dient te zijn gebaseerd (onder andere CRvB 12 mei 2000, RSV 2000, 147).
Besluitvorming verweerder
In het onderhavige geval heeft de medewerker verzekeringsarts mevrouw M.J.M. Wilens, in overleg met en onder verantwoordelijkheid van verzekeringsarts P.C. van den Boom, op 24 april 2002 rapport uitgebracht en is daarin tot de conclusie gekomen dat eiseres lijdt aan een conversiestoornis, maar dat zij niettemin voor vier uur per dag belastbaar is. Op basis van deze conclusie is een functionele mogelijkhedenlijst opgesteld.
Vervolgens heeft de arbeidsdeskundige mevrouw E.M. IJssennagger bekeken of er voldoende functies te duiden waren die eiseres ondanks haar beperkingen nog zou kunnen vervullen. Blijkens de rapportage van 18 juni 2002 is de arbeidsdeskundige van mening dat dergelijke arbeid inderdaad nog aanwijsbaar is. Volgens haar zou eiseres hiermee circa 51% kunnen verdienen van het te dezen in aanmerking te nemen loon van een geheel valide administratief medewerkster.
Gelet op bovenstaande medische en arbeidskundige bevindingen heeft verweerder het primaire besluit tot herziening genomen, zoals hiervoor genoemd.
Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft een herbeoordeling plaatsgevonden door de bezwaarverzekeringsarts mevrouw A.L. Tas. In haar rapport van 14 november 2002 komt zij tot de conclusie dat het bezwaar en nieuwe medische informatie geen aanleiding geven tot herziening van de medische bevindingen die ten grondslag liggen aan het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder naar aanleiding van het advies van de bezwaarverzekeringsarts besloten het bezwaarschrift van eiseres ongegrond te verklaren.
Standpunten van partijen
In beroep heeft eiseres het volgende aangevoerd. Zij wijst er op dat zij tijdens de gehele beoordeling door verweerder nooit een arts heeft gesproken, maar enkel contact heeft gehad met een medewerker verzekeringsarts. Verder voert zij aan dat niet juist is dat haar lichamelijke klachten zijn verminderd en dat haar psychische klachten niet meer aanwezig zijn. De zorgtaken die zij op zich heeft genomen kunnen haar niet worden verweten. Zij is de enige die deze taken kan uitvoeren. Zij is wel degelijk overspannen, mede door de belasting van familieleden die lijden aan de ziekte van Huntington. Verder is het niet reëel om haar weer te laten werken. Zij heeft zodanig lang niet aan de arbeidsmarkt deelgenomen dat zij geen werk meer kan vinden. Slechts de negen uur belastbaarheid die in 1995 is vastgesteld is reëel.
Verweerder heeft aangevoerd dat eiseres zich keert tegen de primaire verzekeringsarts, maar dat de bezwaarverzekeringsarts zich niet alleen heeft gebaseerd op de bevindingen van deze arts. Hij heeft ook vooral rekening gehouden met de beschikbare gegevens van de behandelend sector. Eiseres heeft geen nieuwe medische informatie overgelegd waardoor verweerder zou moeten twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de bezwaarverzekeringsarts.
Overwegingen van de rechtbank
1. Eiseres heeft aangevoerd dat zij nooit een arts heeft gesproken, maar enkel contact heeft gehad met een medewerker verzekeringsarts. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of verweerder in deze zaak heeft gehandeld overeenkomstig het hiervoor geschetste juridisch kader door bij het wettelijk voorgeschreven onderzoek een medewerker verzekeringsarts in te schakelen op de wijze zoals hier is geschied.
2. Daarbij staat voorop dat mevrouw M.J.M. Wilens geen verzekeringsarts is. Zij heeft een medische vooropleiding op HBO-niveau, aangevuld met een interne opleiding van vier maanden, een praktijkopleiding en bijscholing. Zij heeft daarmee niet de studie en praktijkopleiding doorlopen van een arts. Zij moet daarom niet in staat worden geacht zich zelfstandig volgens de geldende kwaliteitsnormen een oordeel te kunnen vormen over de medische aspecten van arbeidsongeschiktheid, met name de beperkingen van een verzekerde.
Verweerder heeft dit steeds erkend, waar hij heeft benadrukt dat de medewerker verzekeringsarts werkt onder supervisie van een verzekeringsarts en dat het de verzekeringsarts is die de beperkingen uiteindelijk vaststelt.
3. Wat betreft de vooraf voor het onderzoek gegeven toestemming van eiseres overweegt de rechtbank als volgt. De toestemming van een verzekerde voor onderzoek door een medewerker verzekeringsarts doet niet af aan de verplichting van het bestuursorgaan om op volledige en zorgvuldige wijze onderzoek te doen naar de beperkingen van die verzekerde. Voor zover het al rechtens toelaatbaar zou zijn dat een verzekerde bewust afstand doet van een kwalitatief goed onderzoek, is dat in dit geval niet geschied. In geen enkele mededeling van verweerder aan eiseres, voorafgaand aan de bedoelde toestemming of daarna, wordt gewaarschuwd dat door de inschakeling van een medewerker verzekeringsarts het onderzoek niet zou voldoen aan de wettelijke norm. Alleen al daarom kan eiseres niet worden geacht met een dergelijk onderzoek te hebben ingestemd.
4. De rechtbank acht de inschakeling van een medewerker verzekeringsarts bij het medisch onderzoek niet op voorhand in alle gevallen in strijd met de artikelen 3 en 4 van het Schattingsbesluit en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De tekst van het Schattingsbesluit noch de wetsgeschiedenis daarvan sluit uit, dat de verzekeringsarts bepaalde delen van het verzekeringsgeneeskundig onderzoek door anderen laat uitvoeren. Voorwaarde is dan wel dat de verzekeringsarts verantwoordelijk blijft voor het gehele onderzoek en dat hij de uiteindelijke beslissingen neemt. Dat wil met name zeggen dat de verzekeringsarts de beslissing neemt over de vaststelling van de beperkingen van de verzekerde en de inhoud van de functionele-mogelijkhedenlijst. Dit oordeel van de rechtbank is in overeenstemming met punt 3 van onderdeel 2 van de Verzekeringsgeneeskundige standaard Onderzoeksmethoden (Lisv-mededeling M.00.105 van 5 oktober 2000).
5.1 Wel geldt dat het beoordelingsgesprek van de verzekeringsarts met de verzekerde een zeer belangrijk onderdeel is van het verzekeringsgeneeskundig onderzoek. Dit gesprek is het centrale punt in de procedure waarin informatie over de verzekerde kan worden vergaard en conclusies met de verzekerde kunnen worden besproken. Gerichte anamnese, observatie van verzekerde en eventueel lichamelijk onderzoek komen hier samen. De rechtbank wijst ook op de nota van toelichting bij het Schattingsbesluit (Staatsblad 2000, 307; bladzijde 16). Daarin staat dat het beoordelingsgesprek de belangrijkste onderzoeksmethode is voor het vaststellen van de ongeschiktheid als gevolg van ziekte.
5.2 Daarbij moet tevens worden bedacht dat het beoordelingsgesprek een grotere bijdrage levert aan het onderzoek als het wordt afgenomen door de verzekeringsarts zelf. Het gaat immers in het beoordelingsgesprek niet alleen om de mededelingen van de verzekerde, maar ook om de indrukken van de verzekeringsarts over de plausibiliteit en consistentie van gegevens bij het gesprek met en observaties van de cliënt (onderdeel 3.2.2 standaard Onderzoeksmethoden). Het medisch onderzoek omvat mede observaties. Observaties zijn onlosmakelijk met het beoordelingsgesprek verbonden. Met een gerichte anamnese toetst bovendien de verzekeringsarts de factoren die tot het onvermogen leiden aan zijn eigen sociaal-medisch referentiekader (onderdeel 3.2.3 standaard Onderzoeksmethoden).
5.3 Het bovenstaande geldt naar het oordeel van de rechtbank in nog sterkere mate in gevallen waarin de medische oorzaak van beperkingen niet of slechts moeizaam is vast te stellen. Zij vindt voor dit oordeel steun in een brief van het Ctsv van 1 september 1997 zoals aangehaald in de nota van toelichting bij het Schattingsbesluit (bladzijde 15/16), de standaard Onderzoeksmethoden (onderdeel 3.2.2) en de standaard Verminderde arbeidsduur (Lisv-mededeling M.00.039 van 13 april 2000, onderdeel 6.5.3 slot).
5.4 De rechtbank voegt daar ten slotte aan toe dat ook bij psychische klachten en beperkingen een onderzoek door een verzekeringsarts zelf van groter belang is. Dit zijn immers over het algemeen niet eenvoudig te herkennen en vast te stellen beperkingen. Bovendien spelen daarin observaties een relatief grote rol.
5.5 Dit betekent dat de vrijheid van een verzekeringsarts om het beoordelingsgesprek niet zelf uit te voeren maar te delegeren aan een ander dan een arts, beperkt kan zijn. In bepaalde gevallen dient de kennis en ervaring van een arts te worden ingezet tijdens het beoordelingsgesprek om zeker te stellen dat sprake is van een volledig en zorgvuldig medisch onderzoek. De omstandigheden van het geval bepalen wanneer dit noodzakelijk is. Daarbij spelen onder andere de hiervoor genoemde factoren een rol.
6.1 Naar het oordeel van de rechtbank had in het geval van eiseres de verzekeringsarts geen beslissing over de beperkingen van eisers mogen nemen zonder dat een arts met eiseres een beoordelingsgesprek had gevoerd.
6.2 Bij eiseres is immers sprake van moeizaam te objectiveren psychische beperkingen. Deze zijn echter wel zodanig zwaarwegend dat zij in het verleden voor verweerder aanleiding waren een urenbeperking aan te nemen van twee uur werken per dag. Deze beperkingen zijn in het verleden ook onderbouwd met een psychiatrisch rapport. Hieruit blijkt al op voorhand dat het niet gaat om een eenvoudige beoordeling. Niettemin heeft de verzekeringsarts afbreuk gedaan aan deze eerdere bevindingen op grond van een anamnese en een dagverhaal die hij niet zelf heeft afgenomen. Hij heeft daarmee bovendien niet de mogelijkheid gehad om eiseres te observeren en om zich van haar een indruk te vormen.
6.3 In bezwaar is dit gebrek niet hersteld. De bezwaarverzekeringsarts heeft slechts de werkwijze van de primaire verzekeringsarts beoordeeld. Zoals uit het voorgaande blijkt heeft hij ten onrechte gemeend dat deze werkwijze juist was en dat een beoordelingsgesprek ook in bezwaar niet noodzakelijk was.
6.4 Dat betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat geen sprake was van een volledig en zorgvuldig medisch onderzoek (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en omdat het onderzoek in strijd is met de artikelen 3 en 4 van het Schattingsbesluit.
7. Dit is niet anders omdat verweerder voorafgaand aan het onderzoek door de medewerker verzekeringsarts aan eiseres heeft medegedeeld dat zij steeds om een gesprek met de arts kon vragen, mits de uiteindelijke medische beoordeling nog niet genomen was. Ten eerste kan van eiseres niet worden verwacht dat zij zelf een inschatting maakt of een onderzoek op volledige en zorgvuldige wijze door een verzekeringsarts wordt uitgevoerd. Ten tweede is de betreffende mededeling zeer onduidelijk geformuleerd. Voor een verzekerde is immers niet duidelijk op welk moment de “uiteindelijke medische beoordeling genomen is”.
Het is niet uit te sluiten dat een verzekerde aanneemt dat dit is geschied op het moment dat de medewerker verzekeringsarts zijn beschouwing en de inhoud van de functionele-mogelijkhedenlijst aan de verzekerde heeft medegedeeld. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat deze mededeling ook wel door medewerker verzekeringsarts geschiedt.
8. Het oordeel van de rechtbank wordt evenmin anders omdat volgens verweerder bij de inschakeling van de medewerker verzekeringsarts sprake is van een noodmaatregel. Door een gebrek aan verzekeringsartsen zou deze maatregel nodig zijn om een tijdige beoordeling mogelijk te maken. De rechtbank heeft begrip voor de problemen waarvoor verweerder zich gesteld ziet. Het is ook rechtens een belang dat de besluitvorming van verweerder tijdig is. Dit kan echter geen reden zijn om niet te voldoen aan de door de wet gestelde minimumeisen van kwaliteit en zorgvuldigheid.
9. Hoewel de rechtbank niet vooruit wil lopen op het verdere verloop van deze procedure, acht zij het wel nuttig om het volgende op te merken. Gelet op de informatie waarover zij nu beschikt, zou de rechtbank een psychiatrisch onderzoek van eiseres hebben bevolen als zij het onderhavige besluit niet reeds zou hebben vernietigd wegens het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek. Bij eiseres is immers sprake van een complex psychisch beeld dat eerder door een psychiater is omschreven en dat heeft geleid tot een grote beperking in het aantal te werken uren. Verweerder heeft niet voldoende duidelijk kunnen maken dat dit beeld niet meer aanwezig is of dat de gevolgen daarvan zijn gewijzigd.
10. Ten slotte wijst de rechtbank er op dat verweerder in de berekening van het verlies van verdienvermogen ten onrechte niet is uitgegaan van een maatman die 40 uur per week werkt.
11. Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde reiskosten.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 6,20, door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen te betalen aan eiseres;
- verstaat dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiseres het griffierecht ad EUR 29,= vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Gewezen door mr. M.E. van Wees, voorzitter, en mr. R.J. Jue en mr. A.M.S. Kuipers, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2003 in tegenwoordigheid van H.B. Akkerman, griffier.
Afschrift verzonden op
AW