Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: AWB 02/1008 REA AR1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
A
wonende te B, eiseres,
wettelijke vertegenwoordigster: C, wonende te B,
en
De Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen,
gevestigd te Hengelo, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 21 november 2002.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Op 17 april 2002 heeft C, moeder van eiseres, ten behoeve van eiseres een aanvraag ingediend bij verweerder voor een fiets met trapondersteuning ter bevordering van eiseres’ deelname aan lessen en activiteiten die deel uitmaken van het onderwijs dat zij - ten tijde van de aanvraag 13 jaar oud - volgt aan de middelbare school. Bij besluit van 17 juli 2002 is deze aanvraag afgewezen. Namens eiseres is op 19 juli 2002 een bezwaarschrift ingediend. Bij beslissing op bezwaar d.d. 21 november 2002 is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Namens eiser is bij beroepschrift d.d. 25 november 2002, ingekomen op 29 november 2002, beroep ingesteld tegen dit besluit. Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 13 mei 2003, waar eiseres en haar wettelijke vertegenwoordiger zijn verschenen. Namens verweerder is verschenen mevrouw L. Ter Laak.
Bij de aanvraag is overigens nog een offerte gevoegd voor een individueel vervaardigde elleboogkrukhouder. Niet is gesteld of gebleken dat de aanvraag of het bezwaar daarop betrekking hadden. Nu ook in het beroep de elleboogkrukhouder niet ter sprake is gebracht, zal de rechtbank deze buiten beschouwing laten.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 21 november 2002 in rechte in stand kan blijven.
Voor de beoordeling van dit geschil zijn onder meer de volgende bepalingen relevant.
In artikel 11 van Pro de Wet op de (re)ïntegratie arbeidsgehandicapten (hierna: Wet REA) is bepaald:
Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft mede tot taak te bevorderen dat belemmeringen worden weggenomen die de ingezetene (…) vanwege ziekte of gebrek ondervindt bij het volgen van onderwijs, indien het een persoon betreft die:
a. jonger is dan 17 jaar;
(…)
Artikel 22, vierde lid, van voormelde wet bepaalt:
Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen kan op aanvraag aan de persoon, bedoeld in artikel 11 voorzieningen Pro toekennen die hem in staat stellen onderwijs te volgen.
Ter uitvoering van onder meer artikel 22 van Pro voornoemde wet is beleid geformuleerd, dat is vastgelegd in het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA van 12 mei 1998, Stb 293. Van belang is in het bijzonder artikel 2, eerste lid, van dit besluit, dat luidt:
Een (…) voorziening als bedoeld in artikel 22 (…) van de Wet, wordt niet verstrekt indien de kosten zijn gemaakt ten behoeve van voorzieningen die algemeen gebruikelijk zijn of waarvoor vergoeding op grond van een andere wettelijke regeling mogelijk is.
Eiseres heeft haar aanvraag vergezeld doen gaan van diverse rapportages. Eén daarvan dateert van 15 oktober 1999 en is opgesteld door GAK-verzekeringsarts J.P. Hol. Uit die rapportage blijkt dat een jaar eerder de diagnose reuma was gesteld en dat eiseres klachten in vrijwel alle gewrichten heeft. Zij had toentertijd onder meer een rolstoel en in huis was onder meer een traplift gerealiseerd. Een tweede rapportage is van de arts-assistent P. Rake en kinderarts/reumatoloog drs W.H.J. van Luijk en dateert van 15 maart 2002. De bevindingen daarin luiden:
Stabiele situatie met nu een rustig artritisbeeld. Daarom werd besloten de huidige medicatie in de huidige dosering te continueren. Hierbij willen wij het GAK verzoeken tot vergoeding van een fiets met trapondersteuning over te gaan, zodat A in staat blijft, de door de school georganiseerde buitenschoolse activiteiten volledig en samen met haar klasgenoten te volgen. Tevens gaat ze volgend jaar naar de HAVO in Y en maakt deze fiets met trapondersteuning het mogelijk dat zij samen met haar dorpsgenoten naar deze school toe fietst.
Partijen verschillen niet van mening met betrekking tot de vraag of eiseres een persoon is die van-wege ziekte of gebrek belemmeringen ondervindt bij het volgen van onderwijs, zoals bedoeld in artikel 11 van Pro de Wet REA. Verweerder concludeert dan ook dat eiseres in beginsel in aanmer-king komt voor toekenning van een voorziening die haar in staat zou stellen onderwijs te volgen.
Verweerder is ook met eiseres eens dat zij met een fiets met trapondersteuning op adequate wijze geholpen zou zijn.
Verweerder heeft echter de aanvraag afgewezen en het bezwaar ongegrond verklaard omdat de gevraagde onderwijsvoorziening naar het oordeel van verweerder een algemeen gebruikelijke voorziening is in de zin van artikel 2, eerste lid van het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA. In dat geval mag hij de voorziening niet vergoeden.
Verweerder heeft daartoe overwogen dat hij bepaalde criteria hanteert om tot dit oordeel (of het tegendeel) te komen zoals het criterium of de gevraagde voorziening normaal in de handel verkrijgbaar is en of het middel ook door niet gehandicapten kan worden aangeschaft. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat ook een criterium is of dit aanschaffen door niet gehandicapten feitelijk ook geschiedt. De positieve beantwoording van al deze vragen leidde verweerder tot de conclusie dat de gevraagde voorziening een algemeen gebruikelijke is en de aanvraag dus niet gehonoreerd mag worden.
Eiseres daarentegen is van mening dat die conclusie niet juist is: de aanschaf van een fiets met trapondersteuning is niet gebruikelijk voor kinderen van haar leeftijd of bij het naar school gaan.
Verweerder is van mening dat dit er niet toe doet voor de beoordeling van wat algemeen gebruikelijk is in de zin van artikel 2 van Pro het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA.
De rechtbank staat daarmee voor de taak te beoordelen of de door verweerder aan het begrip “algemeen gebruikelijk” toegekende betekenis de toets der kritiek kan doorstaan.
De rechtbank stelt vast dat artikel 22 van Pro de Wet REA de toekenning van instrumenten die een belemmering wegnemen aan een bij het volgen van onderwijs op een bepaalde wijze belemmerde persoon, schijnbaar niet imperatief voorschrijft. Echter, uit onder meer de Memorie van toe-lichting (Kamerstukken II, 1996/97, 25 478, nr 3) blijkt dat het doel van de wet de verhoging van de participatie van de gehandicapte is. Knelpunten moeten zoveel mogelijk worden weggenomen (blz 3 van die Memorie). Verweerder mag de verstrekking van aangevraagde, noodzakelijke voorzieningen daarom niet opvatten als een vrijblijvende aangelegenheid. Indirect is daarom toch sprake van een verplichting om te helpen wanneer dat kan. Daarop bestaat een imperatief voorgeschreven uitzondering, te weten die van artikel 2 van Pro het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA. Is de voorziening algemeen gebruikelijk, dan mag geen toekenning plaatsvinden.
De aanname van een ruime vrije beoordelingsmarge voor verweerder van het begrip “algemeen gebruikelijk” zou tot consequentie hebben dat de realisatie van het door de wetgever nagestreefde doel, dat belemmeringen bij het volgen van onderwijs als gevolg van een ziekte of gebrek worden weggenomen, in doorslaggevende mate afhankelijk zou worden van de wijze waarop verweerder van zijn beoordelingsvrijheid met betrekking tot het begrip “algemeen gebruikelijk” gebruik maakt. Een bewust open gestelde norm zou met zich meebrengen dat de rechter verweerders besluiten slechts marginaal zou mogen toetsen. De wet zou elke effectiviteit komen te ontberen. Het ligt gelet op het doel van de wet bepaald niet voor de hand dat de wetgever dat heeft beoogd.
De conclusie is dat het verweerder niet gegeven is om vrij beleid te maken omtrent de vraag welke voorzieningen hij wel en niet algemeen gebruikelijk acht en dat de rechter in procedures als de onderhavige een ruimere toetsingsmarge van het besluit toekomt.
Bij die toetsing is naar het oordeel van de rechtbank in de onderhavige procedure in het bijzonder van belang hetgeen is opgemerkt in de toelichting van de Staatssecretaris op artikel 2 (bladzijde 12 van Stb 1998, 293) van het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA:
[Aan deze bepaling ligt ten grondslag] dat het niet de bedoeling is dat kosten (…) worden vergoed die door de meeste mensen (in een bepaalde bedrijfstak) worden aangeschaft of gebruikt, ook al hangt de aanschaf of het gebruik samen met een ziekte of gebrek.
De rechtbank leidt uit de toevoeging (in een bepaalde bedrijfstak) af dat bij de beoordeling van de aanvraag wel degelijk een rol moet spelen in welke kring van personen de aanvrager de voorziening zal gebruiken en in hoeverre de gevraagde voorziening in die kring gebruikelijk is.
Verweerder heeft ter zitting aangegeven nadrukkelijk bij voorzieningen voor werknemers geen beoordeling te geven van de mate waarin een gevraagde voorziening in de die werknemers betreffende bedrijfstak algemeen gebruikelijk is en dat ten aanzien van schoolgaande kinderen daarom ook geen speciale maatstaf gebruikt wordt.
Op grond van een en ander concludeert de rechtbank dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag en het bezwaar een onjuiste maatstaf heeft gebruikt. Het bestreden besluit is daarom niet deugdelijk gemotiveerd. Het zal moeten worden vernietigd en verweerder zal opnieuw op het bezwaar moeten beslissen.
De rechtbank merkt ambtshalve nog het volgende op. Verweerder heeft geen overweging gewijd aan de vraag op welke periode de aanvraag betrekking heeft. Dat had verweerder echter wel moeten doen, in verband met wijzigingen in de voor deze procedure relevante regelgeving. Verweerder heeft naar aanleiding van een vraag daaromtrent van de rechter ter zitting aangegeven zich niet bewust te zijn geweest van enige wijziging in de regelgeving met betrekking tot de onderhavige materie.
De rechtbank stelt vast dat aan artikel 9 van Pro het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA een bepaling sub c is toegevoegd waardoor dit artikel 9 sinds Pro de inwerkingtreding op 24 juli 2002 van het Besluit van 2 juli 2002 tot wijziging van het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA met betrekking tot onderwijsvoorzieningen (Stb 384), luidt:
Onder voorzieningen als bedoeld in artikel 22, vierde lid, van de Wet worden niet verstaan:
a. (…)
b. (…)
c. met ingang van het schooljaar 2002/2003, voorzieningen voor het vervoer van leerlingen naar en van een school als bedoeld in (…) de Wet op het voortgezet onderwijs, tenzij artikel V van de wet van 17 januari 2002 (…) van toepassing is.
Op grond daarvan mag verweerder per 24 juli 2002 een aanvraag als de onderhavige niet meer beoordelen, indien die betrekking heeft op het schooljaar 2002/2003, behoudens in één niet aan de orde zijnde situatie.
De aanvraag had, zo moet worden vastgesteld, zowel tot doel om onmiddellijk belemmeringen bij het schoolbezoek, in het bijzonder dat van activiteiten in schoolverband buiten het hoofdgebouw, weg te doen nemen, als ook tot doel om in de toekomst de afstand van en naar het schoolgebouw (in Y danwel Z) zelf te kunnen overbruggen wanneer de school in B sluit.
De aanvraag heeft aldus zowel betrekking op het schooljaar 2002/2003 als op de periode ervoor.
Gelet op de datum van het besluit in primo, 17 juli 2002, en de datum van inwerkingtreding van de wijziging van de regelgeving die verweerder “buiten spel zette”, was het besluit in primo in elk geval nog wel bevoegd genomen. Toen mocht verweerder nog aanvragen met betrekking tot beide periodes beoordelen.
Bij wet van 17 januari 2002, Stb 59, is onder meer een nieuw artikel 4 aan Pro de Wet op het voortgezet onderwijs toegevoegd, dat bepaalt dat burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen die wegens hun lichamelijke handicap voor het schoolbezoek op ander vervoer dan openbaar vervoer zijn aangewezen, danwel vanwege een zodanige handicap niet zelfstandig van openbaar vervoer gebruik kunnen maken, op aanvraag bekostiging verstrekken van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten.
Deze wet is in werking getreden op 20 maart 2002. Blijkens de verdere inhoud van die wet, met name ook het in artikel IV van die wet vervatte overgangsrecht en gelet op met name de Nota van toelichting bij het meergenoemde Besluit van 2 juli 2002, is het de bedoeling van de wetgever geweest om de verantwoordelijkheid voor het leerlingenvervoer in het primair en voortgezet onderwijs met ingang van het schooljaar 2002/2003 weg te halen bij verweerder en deze onder te brengen bij de gemeenten.
Blijkens artikel IV van die wet blijven op het vervoer van leerlingen voorafgaand aan het schooljaar 2002/2003 en daarop betrekking hebbende geschillen de regelingen van toepassing zoals die luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van die wet.
Dit betekent dat verweerder nog steeds bevoegd is om na de hieronder volgende vernietiging van het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de periode voorafgaand aan schooljaar 2002/2003 opnieuw te beslissen op het bezwaar, met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak verder is overwogen.
Bij gebreke van andersluidend overgangsrecht en gelet op artikel 7:11 Algemene Pro wet bestuurs-recht dat tot een “ex nunc” heroverweging aanleiding had moeten geven, komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder, toen hij op 21 november 2002 het bestreden besluit nam, niet meer be-voegd was om op het bezwaar te beslissen voor zover dat betrekking had op het schooljaar 2002 /2003. In plaats daarvan had hij het bezwaar aan burgemeester en wethouders van de gemeente Q, waarbinnen eiseres verblijft, moeten doorzenden ter beslissing op het bezwaar.
Voor zover het bestreden besluit ziet op de periode schooljaar 2002/2003 zal de rechtbank daarom het bestreden besluit vernietigen wegens onbevoegdheid van verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De rechtbank zal gelasten dat verweerder (een kopie van) het dossier zal doorzenden aan de burgemeester en wethouders van de gemeente Q, zoals verweerder zelf had behoren te doen na 24 juli 2002, opdat burgemeester en wethouders kunnen beslissen op het bezwaar voor zover dat ziet op de periode schooljaar 2002/2003.
Burgemeester en wethouders zullen bij hun beslissing op het bezwaar op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht toepassing moeten geven aan de sinds de aanvraag gewijzigde regelgeving. Evident is bij beschouwing van de regelgeving dat niet alleen verweerder niet langer bevoegd is om te beslissen op dergelijke aanvragen, maar dat ook de aard van de op aanvragen als die van eiseres te verstrekken voorzieningen en de voorwaarden waaronder deze verstrekking plaatsvindt of geweigerd wordt, gewijzigd is. In elk geval staat de wetgeving thans toe dat in de ene gemeente andere (door de gemeenteraad in een regeling vast te stellen) regels en voorwaarden gelden dan in andere en niet noodzakelijk dezelfde die verweerder tot 24 juli 2002 moest hanteren. Dit brengt mee dat in de heroverweging van burgemeester en wethouders van Q, mogelijk andere feiten, omstandigheden en argumenten relevant zijn dan die welke tot dusverre in deze procedure een rol speelden.
Eiseres is nog niet in de gelegenheid geweest om zich uit te laten omtrent datgene wat voor
B & W van belang zal zijn bij hun beslissing op het bezwaar. De rechtbank geeft B & W in overweging ten behoeve van de bij hun heroverweging te betrachten zorgvuldigheid en na te streven “fairness” van de procedure, indien zij niet reeds voetstoots overgaan tot verstrekking van de verzochte voorziening, dat zij eiseres eerst gelegenheid geven om haar bezwaarschrift aan te vullen door deze meer toe te spitsen op de in Q door de gemeenteraad overeenkomstig artikel 4 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs vastgestelde(?) regeling, althans het door hun terzake gevoerde beleid en dat zij haar op haar bezwaarschrift horen.
Gelet op een en ander zal de rechtbank verweerder veroordelen tot vergoeding van de door eiseres betaalde griffierechten en de reiskosten.
De situatie waarin partijen door het thans te vellen oordeel belanden, is complex. Eén bezwaarschrift met betrekking tot de toekenning van één fiets met trapondersteuning zal nu door twee bestuursorganen gelijktijdig heroverwogen worden. De oorzaak daarvoor ligt in onvolkomen wijzigingen in regelgeving en het feit dat verweerder al op 17 juli 2002, en toen nog bevoegd, met betrekking tot het begrip “algemeen gebruikelijk” onjuist besliste. Opmerkelijk, maar niet de oorzaak van de situatie waarin partijen nu belanden, is dat verweerder zich op geen enkel moment van de wijziging in de door haar uit te voeren regelgeving bewust is geweest.
Het is zeer wel denkbaar dat aan deze procedure nog lange tijd geen einde komt. Ondertussen ondervindt eiseres inmiddels al meer dan een jaar belemmeringen bij het door haar gevolgde onderwijs terwijl daaraan op eenvoudige en niet buitengewoon kostbare wijze tegemoet kan worden gekomen. Voor haar dreigt een onherstelbare, slecht op geld waardeerbare schade bij verder - nog geruime tijd - uitblijven van de gevraagde onderwijsvoorziening. Omdat voorshands naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk is dat verweerder bij juiste toepassing van de regelgeving voor de periode vóór schooljaar 2002/2003 en, ware de beslissing spoediger genomen ook voor de periode schooljaar 2002/2003, tot toekenning van de gevraagde voorziening zou hebben besloten, en omdat voorshands aannemelijk is dat verweerder na heroverweging inderdaad tot toekenning zal komen voor de periode waarover haar bevoegdheid zich nog uitstrekt, zal de rechtbank, toepassing gevend aan artikel 8:72, vijfde lid van de Algemene wet bestuursrecht, de voorlopige voorziening treffen dat verweerder eiseres in de gelegenheid stelt gebruik te maken van een fiets met trapondersteuning zoals verzocht, waarbij de rechtbank het aan verweerder overlaat te bepalen of verweerder de gevraagde fiets zelf verwerft en aan eiseres al of niet in bruikleen ter beschikking stelt, danwel haar de nodige fondsen ter beschikking stelt zodat zij zelf de gewenste fiets kan verwerven, een en ander tot door verweerder onherroepelijk op de aanvraag zal zijn beslist. Het incassorisico dat verweerder loopt in het geval de onderhavige procedure niet gunstig afloopt voor eiseres weegt naar het oordeel van de rechtbank niet op tegen het belang van eiseres. In het bijzonder let de rechtbank daarbij op het onherstelbare karakter van de schade die zij zal hebben geleden indien de haar toekenning van de verzochte onderwijsvoorziening uiteindelijk zal blijken ten onrechte te zijn geweigerd. Voor wat betreft de bedoelde aannemelijkheid heeft de rechtbank - het zij meer ter motivering van deze uitspraak dan ter instructie van verweerder vermeld - gelet op de Nota van toelichting bij het meergenoemde Besluit van 2 juli 2002 en gelet op de Memorie van toelichting op de wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs (Kamerstukken II, 2000/01, 27 884, nr 3). Uit die Nota en die Memorie blijkt dat ook auto’s op grond van de Wet REA veelvuldig in bruikleen werden verstrekt aan (ouders van) leerlingen voor hun vervoer van en naar school, kennelijk zonder dat die leerlingen daardoor een algemeen gebruikelijk voorziening in de zin van artikel 2 van Pro het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA toegekend kregen.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- verstaat dat verweerder opnieuw moet beslissen op het bezwaar voor zover dat betrekking heeft op de aanvraag voor verstrekking van een voorziening voorafgaand aan het schooljaar 2002/2003, met in achtneming van het hierboven staande;
- verstaat dat verweerder (een kopie van) het dossier aan burgemeester en wethouders van de gemeente Q zal doorzenden ter fine van beslissing op het bezwaar voor zover dat betrekking heeft op de aanvraag voor verstrekking van een voorziening in het schooljaar 2002/2003, onder in achtneming van het hierboven staande;
- verstaat dat het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen aan eiseres het griffierecht van e 29,-- zal vergoeden;
- verstaat dat het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen aan eiseres de reiskosten van € 10,80 zal vergoeden;
- treft de voorlopige voorziening dat verweerder eiseres binnen twee weken na verzending van deze uitspraak in de gelegenheid stelt gebruik te maken van een fiets met trapondersteuning zoals verzocht, tot door verweerder onherroepelijk op de aanvraag zal zijn beslist, zoals hierboven overwogen.
Gewezen en in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2003 door mr. F.C. Berg, in tegenwoordigheid van M.W. Hulsman, griffier.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de
Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op
AW