Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/3109
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2012 in de zaak tussen
de besloten vennootschap [naam eiseres] GWW B.V., mede handelend onder de naam [naam eiseres] & Zn. B.V., te Hoofddorp, eiseres
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Speekenbrink en W. de Wolf).
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2011, verzonden 15 juli 2011 (hierna: het besluit van 14 juli 2011), heeft verweerder eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van voorschrift 4.3.1. van de voor de inrichting geldende revisievergunning van 5 oktober 2010 te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 4 oktober 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluiten van 31 augustus 2011 (verzonden 1 september 2011), 19 september 2011 (verzonden 22 september 2011), 6 oktober 2011 (verzonden 7 oktober 2011), 17 oktober 2011 (verzonden 18 oktober 2011) en 4 november 2011 (verzonden 9 november 2011) heeft verweerder verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2012. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] en [naam 2], bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigden.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
Het beroep, voor zover gericht tegen de last onder dwangsom
1.1 Bij besluit van 5 oktober 2010 is ten behoeve van de inrichting aan de [adres] een revisievergunning verleend (met kenmerk 2010-44110). Het betreft een vergunning voor een inrichting voor de op- en overslag van goederen en bouwstoffen, alsmede tot het opwerken en samenstellen van bouw- en afvalstoffen tot de eindproducten teelaarde, potgrond en overige herbruikbare bouwstoffen welke voortkomen uit het opwerk- dan wel samenstelproces. Voorts vindt groencompostering van boomschors en puinbreken plaats, incidenteel en maximaal 12 keer per jaar.
Aan genoemde revisievergunning is voorschrift 4.3.1 verbonden. Ingevolge dit voorschrift moeten, uiterlijk vier maanden nadat de vergunning in werking is getreden, ter plaatse van de navolgende activiteiten vloeistofdichte voorzieningen aanwezig zijn:
-opslag van grond;
-opslag van ongesorteerd bouwpuin;
-opslag van compost;
-composteringshopen;
-opslag van (teerhoudend) asfalt;
-opslag van schors.
Tegen het besluit is door omwonenden beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). Eiseres is tegen het besluit niet opgekomen. Bij uitspraak van 2 november 2011, LJN: BU3109, heeft de Afdeling het beroep van de omwonenden ongegrond verklaard. De revisievergunning is daarmee onherroepelijk geworden.
1.2. Bij het besluit van 14 juli 2011 is aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens de overtreding van het aan de revisievergunning van 5 oktober 2010 verbonden voorschrift 4.3.1. Bij controles op 18 april 2011 en 31 mei 2011 is er geconstateerd dat de in het voorschrift bedoelde opslag op een onbeschermde bodem lag.
2.1 Het besluit van 14 juli 2011 is gezonden aan eiseres. Het bezwaarschrift is ingediend door [naam eiseres] Handel & Transport. De rechtbank oordeelt dat de omstandigheid dat – voor zover daarvan al moet worden uitgegaan – de inrichting thans niet (meer) wordt gedreven door eiseres maar door [naam eiseres] Handel & Transport B.V. niet maakt dat verweerder de aanschrijving ten onrechte aan [naam eiseres] & Zn B.V. heeft gezonden. Ter zitting is besproken met partijen en tussen hen is niet (langer) in geschil, dat [naam eiseres] Handel & Transport B.V. en eiseres zodanig met elkaar zijn te vereenzelvigen dat tussen deze besloten vennootschappen geen onderscheid is te maken. In dat verband staat vast en is van belang dat [naam eiseres] Groep B.V. enig aandeelhouder en directeur/bestuurder is van zowel [naam eiseres] Handel en Transport B.V. als van eiseres.
2.2 Het voorgaande leidt er voorts toe dat het door [naam eiseres] Handel & Transport ingediende bezwaarschrift tegen het primaire besluit kan worden aangemerkt als te zijn ingediend door of namens eiseres. Het bezwaar gericht tegen het handhavingsbesluit is door verweerder dan ook terecht ontvankelijk geacht.
3.1 Eiseres kan niet worden gevolgd in haar stelling dat van een overtreding geen sprake kan zijn alleen al omdat de revisievergunning van 5 oktober 2010 niet kon worden gehandhaafd voordat deze als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2011 onherroepelijk was geworden. De revisievergunning was eerder, te weten op 17 november 2010 al in werking getreden, en de inrichting was overeenkomstig de in werking getreden vergunning in gebruik. Daarom was de vergunning ook handhaafbaar. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2002, LJN: AE4356. Het voorschrift zelf geeft een (zogenoemde begunstigings)termijn van vier maanden na de inwerkingtreding van de vergunning.
3.2 Tussen partijen is niet in geschil dat de opslag ten tijde van de hiervoor aangehaalde controles van 18 april 2011 en 31 mei 2011, welke beide plaatsvonden na de in het voorschrift aangehaalde begunstigingstermijn, op een onbeschermde bodem lag. Nu sprake is van een handhaafbaar voorschrift en niet in geschil is dat daaraan niet werd voldaan, is de rechtbank van oordeel, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat verweerder op zich bevoegd was handhavend op te treden.
4.1 Eiseres heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder de last ten onrechte aldus heeft uitgelegd dat er sprake kan zijn van meer dan één overtreding. Er is immers sprake van een continue overtreding. Een andere uitleg zou in strijd komen met het rechtszekerheidsbeginsel omdat verweerder dan, door het al dan niet of meer of minder frequent uitvoeren van controles, zelf het aantal overtredingen kan bepalen, aldus eiseres.
4.2. Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is voor zover het betreft haar beroepsgronden betreffende de continue overtreding, kan hij daarin niet worden gevolgd.
Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat een belanghebbende slechts beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waartegen hij bezwaar heeft gemaakt, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten tegen een onderdeel geen bezwaar te hebben gemaakt.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2010, LJN: BN3201, overweegt de rechtbank dat het besluit van 14 juli 2011 tot het opleggen van de last onder dwangsom voor de toepassing van artikel 6:13 van de Awb moet worden aangemerkt als één besluit, dat zich niet laat opdelen in besluitonderdelen. Nu het bezwaarschrift van eiseres is gericht tegen dit besluit, staat artikel 6:13 van de Awb er dan ook niet aan in de weg dat in beroep nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd.
4.3 Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
4.4 De aan het besluit van 14 juli 2011 verbonden last is – voor zover hier van belang – als volgt geformuleerd:
“Gelet op (..), gelasten wij hierbij [naam eiseres] & Zonen B.V. om de overtreding van voorschrift 4.3.1 van de vergunning van 5 oktober 2010, kenmerk 2010-44110 te beëindigen en beëindigd te houden door de navolgende activiteiten op een vloeistofdichte voorziening te plaatsen of door deze van de inrichting te verwijderen en verwijderd te houden:
-opslag van grond;
-opslag van ongesorteerd bouwpuin;
-opslag van compost;
-composteringshopen;
-opslag van (teerhoudend) asfalt;
-opslag van schors.
Bedrag dwangsom
Indien tijdens controles wordt geconstateerd dat niet aan deze last wordt voldaan is [naam eiseres] & Zonen B.V. aan de provincie Noord-Holland een dwangsom verschuldigd van: € 10.000,00 per overtreding.
Het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd bepalen wij op € 100.000,00.”
4.3 De rechtbank stelt vast dat het bestuursorgaan de in geding zijnde dwangsom per overtreding heeft vastgesteld. Voor de beoordeling of sprake is van een voortdurende overtreding is van belang dat zich geen op zichzelf staande overtreding zal voordoen.
Ter zitting heeft [naam 1] uiteengezet dat ter plaatse waar de in voorschrift 4.3.1 genoemde opslag plaatsvindt al ruim dertig jaar boomschors, afkomstig van de houtzagerij, wordt opgeslagen en verwerkt en dat er sprake is van een doorlopend niet-statisch proces waarbij er in de huidige bedrijfsvoering steeds gemiddeld ongeveer 1000 kuub materiaal ter plaatse aanwezig is. Vers boomschors komt aan de linkerkant de betreffende sectie binnen en verlaat genoemde sectie, na verschillende verplaatsingen en het aldus doorlopen van de verschillende stadia van compostering, aan de rechterkant. In het composteringsproces wordt het materiaal ook op verschillende momenten ter plaatse gezeefd. Er is sprake van een continu proces, waarbij de aanwezige hoeveelheid schors in het proces afhankelijk is van de aanvoer van schors door de houtzagerij. Deze uiteenzetting van de bedrijfsvoering ter plaatse is door verweerder niet betwist.
4.4 Gezien deze bedrijfsvoering zal zich naar het oordeel van de rechtbank ter plaatse geen op zichzelf staande overtreding van voorschrift 4.3.1 voordoen. Het voorschrift zal, als gevolg van het in werking zijn van de inrichting immers continu worden overtreden. De rechtbank oordeelt dat het onder die omstandigheden, uit een oogpunt van rechtszekerheid niet juist is dat de dwangsom per overtreding is vastgesteld. De rechtbank acht in deze omstandigheden een dwangsom per tijdseenheid meer passend.
4.5 Gelet op het voorgaande is het beroep, voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit, gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Daartoe herroept zij het besluit van 14 juli 2011 en bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het beroep, voor zover gericht tegen de invorderingsbesluiten
5.1 Bij (primaire) besluiten van 31 augustus 2011, 19 september 2011, 6 oktober 2011, 17 oktober 2011 en 4 november 2011 heeft verweerder verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
5.2 In de gronden van beroep betwist eiseres de invorderingsbesluiten van 31 augustus 2011 en 19 september 2011, welke nog voor het bestreden besluit hangende de bezwaarprocedure aan eiseres zijn gezonden. Uit hetgeen terzake de begunstigingstermijn is besproken in het advies van de hoor- en adviescommissie van 15 september 2011 begrijpt de rechtbank dat eiseres het er ook in de bezwaarfase niet mee eens was dat reeds in die periode tot invordering is overgegaan. Aldus had het op de weg van verweerder gelegen de invorderingsbesluiten van 31 augustus 2011 en 19 september 2011 in bezwaar en derhalve in de besluitvorming op dat bezwaar te betrekken, overeenkomstig het bepaalde in artikel 5:39 van de Awb. Het – reeds vernietigde – bestreden besluit geeft daarvan ten onrechte geen blijk. Het beroep, gericht tegen het bestreden besluit, is reeds gegrond verklaard en het bestreden besluit is tevens reeds geheel vernietigd. Naast de herroeping van het besluit van 14 juli 2011 ziet de rechtbank tevens aanleiding, zelf in de zaak voorziend, de invorderingsbesluiten van 31 augustus 2011 en 19 september 2011 te herroepen. Daartoe is redengevend dat door de herroeping van het besluit van 14 juli 2011 de grondslag aan de invorderingsbesluiten inmiddels is komen te ontvallen. De rechtbank heeft hiervoor reeds bepaald dat deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde bestreden besluit.
5.3 In de gronden van beroep worden ook de na het bestreden besluit aan eiseres verzonden invorderingsbeschikkingen van 6 oktober 2011, 17 oktober 2011 en 4 november 2011 betwist. Het onderhavige beroep richt zich derhalve tevens tegen deze invorderingsbeschikkingen. Ook hier geldt dat aan die besluiten de grondslag is komen te vervallen als gevolg van het herroepen van het besluit van 14 juli 2011. Het beroep, voor zover zich dit richt tegen de invorderingsbesluiten van 6 oktober 2011, 17 oktober 2011 en 4 november 2011 zal de rechtbank gegrond verklaren. De besluiten van 6 oktober 2011, 17 oktober 2011 en 4 november 2011 zullen worden herroepen.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
-verklaart het beroep gegrond voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit en de besluiten van 6 oktober 2011, 17 oktober 2011 en 4 november 2011;
-vernietigt het bestreden besluit;
-herroept het besluit van 14 juli 2011 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
-herroept de besluiten van 31 augustus 2011, 19 september 2011, 6 oktober 2011, 17 oktober 2011 en 4 november 2011;
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,00 aan eiseres te vergoeden;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,00,- te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, voorzitter, mr. A.C. Terwiel-Kuneman en mr. A.D. Reiling, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2012.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.