Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector bestuursrecht
zaaknummer: 10/705 BOUWB
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2011 in de zaak tussen
Renolit Nederland B.V., te Enkhuizen, eiser
(gemachtigde: mr. R.G.J. Laan),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enkhuizen, verweerder
(gemachtigden: mr. M.M. Schaper, L. Mell en J.E. Benz).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast om de in dat besluit onder 1 tot en met 23 opgesomde maatregelen te nemen met betrekking tot het brandveilig inrichten van een brandcompartiment (gebouw EF), binnen een periode van onderscheidenlijk één dag, één week, vier weken en acht weken na de verzenddatum van het besluit.
Het tegen dit besluit ingediende bezwaar heeft verweerder bij besluit van 27 januari 2010, verzonden 1 februari 2010 (het bestreden besluit) gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen voor zover het betreft de onduidelijke lastgeving wat betreft de maatregelen genummerd 5, 19 en 23. Daarnaast heeft verweerder de lastgeving opgenomen in maatregel 18b aangepast en de in maatregel 7 opgenomen lastgeving ambtshalve verduidelijkt.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Na behandeling ter zitting van 28 april 2011, is het onderzoek heropend en is de zaak verwezen ter behandeling door een meervoudige kamer van de rechtbank.
De behandeling heeft plaatsgevonden ter zitting van 15 september 2011, waar eiseres is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigden.
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Overwegingen
1. In het onderhavige geval gaat de rechtbank uit van de volgende – door partijen niet betwiste – feiten en omstandigheden. Gebouw EF is een gebouw met een industriefunctie, heeft een oppervlakte van ongeveer 14.740 m² en is niet opgedeeld in compartimenten. Gebouw EF vormt samen met gebouw AE één brandcompartiment met een oppervlakte van 29.750 m2.
2.1 Ingevolge artikel 1b, tweede lid, onder a, van de Woningwet (Ww), is het verboden een bestaand gebouw in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat gebouw van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Woningwet.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Ww, worden bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregelen van bestuur voorts uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid voorschriften gegeven omtrent de staat van bestaande woningen, woonketen en woonwagens en van bestaande andere gebouwen.
Ingevolge artikel 2.204, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 (Bouwbesluit), is een bestaand bouwwerk met een brandcompartiment of subbrandcompartiment waarvan de gebruiksoppervlakte groter is dan de toelaatbare gebruiksoppervlakte als bedoeld in paragraaf 2.13.2, onderscheidenlijk 2.14.2, zodanig ingericht dat het brandveilig is.
Ingevolge het tweede lid, wordt voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.204 voorschriften zijn aangewezen, voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
Ingevolge artikel 2.205 van het Bouwbesluit zijn een brandcompartiment en een subbrandcompartiment met een gebruiksoppervlakte die groter is dan de toelaatbare gebruiksoppervlakte als bedoeld in paragraaf 2.13.2, onderscheidenlijk 2.14.2, zodanig ingericht dat het uitbreiden van brand wordt beperkt op een wijze die leidt tot een mate van brandveiligheid als beoogd met die paragrafen.
Ingevolge artikel 2.206 van het Bouwbesluit is de loopafstand tussen een punt in een brandcompartiment als bedoeld in artikel 2.205 en het aansluitende terrein zodanig dat bij brand het aansluitende terrein snel en veilig kan worden bereikt op een wijze als beoogd met de paragrafen 2.16.2, 2.17.2, 2.18.2, 2.19.2 en 2.20.2.
Ingevolge artikel 2.207 Bouwbesluit heeft een brandcompartiment als bedoeld in artikel 2.205 zodanige voorzieningen dat een brand kan worden bestreden op een wijze die leidt tot een mate van brandveiligheid als beoogd met paragraaf 2.21.2.
2.2 De rechtbank stelt vast dat in het Bouwbesluit functionele eisen zijn gesteld die zoveel mogelijk zijn uitgewerkt in prestatie-eisen met grenswaarden en eenduidige bepalingsmethoden. De op het onderhavige geval van toepassing zijnde artikelen (2.204, 2.205, 2.206 en 2.207) bevatten evenwel geen prestatie-eisen met grenswaarden en eenduidige bepalingsmethoden; vereist is een mate van brandveiligheid gelijkwaardig aan de mate van brandveiligheid die is beoogd in de in voornoemde artikelen aangehaalde paragrafen.
2.3 Voor de beoordeling of naar een mate van gelijkwaardigheid wordt voldaan aan de in de brandveiligheidsvoorschriften gestelde functionele eisen heeft verweerder aansluiting gezocht bij een standaard richtlijn: de “methode Beheersbaarheid van Brand, versie 2007”.
In de “methode Beheersbaarheid van Brand, versie 2007” wordt onderscheid gemaakt tussen vier maatregelenpakketten. Gelet op de omvang van het onderhavige brandcompartiment, welke bestaat uit de gebouwen EF en AE en een oppervlakte heeft van 29.750m2, is in het onderhavige geval gekozen voor maatregelpakket IV. Dat maatregelenpakket voorziet in de installatie van een sprinklerinstallatie.
3. De rechtbank stelt vast dat, nu de gebouwen EF en AE samen één brandcompartiment vormen met een oppervlakte van 29.750 m2, de gebruiksruimte van dat compartiment de in paragraaf 2.13.2, onderscheidenlijk paragraaf 2.14.2 maximaal toelaatbare gebruiksoppervlakte van 1000 m2, respectievelijk 3000 m2 ruimschoots overschrijdt. Aldus heeft verweerder, nu gelet op het voorgaande geen sprake is van prestatie-eisen met grenswaarden en eenduidige bepalingsmethoden, beoordeeld of gebouw AF brandveilig is als bedoeld in de artikelen 2.204 en volgende. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden geoordeeld dat verweerder bij die beoordeling geen aansluiting heeft mogen zoeken bij de “methode Beheersbaarheid van Brand, versie 2007”. Daaruit volgt dat de overschrijding van het brandcompartiment acceptabel is indien in het gebouw een sprinklerinstallatie aanwezig is. Omdat het gebouw daarin niet voorziet, is sprake van een overtreding van de brandveiligheidseisen zoals deze zijn gesteld in het Bouwbesluit.
4. Nu uit het voorgaande is gebleken dat gebouw EF niet voldoet aan de op grond van het Bouwbesluit aan dat bouwwerk gestelde brandvoorschriften, is sprake van een overtreding van het bepaalde in artikel 1b, tweede lid, onder a, van de Ww. Verweerder is bevoegd ter zake van die overtreding handhavend op te treden.
5. Ingevolge artikel 1a, tweede lid, van de Ww draagt een ieder die een bouwwerk of standplaats bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
Uit de Memorie van Toelichting (zie Kamerstukken II 2003/2004, 29 392 nr 3, p. 9 en 26) volgt dat het de bedoeling is dat deze zorgplichtbepaling, ook aangeduid met de term vangnetbepaling, een basis biedt voor handhavend optreden tegen situaties waarin sprake is van een (dreigend) gevaar voor de gezondheid of veiligheid, ook indien daarbij (nog) geen sprake is van strijd met andere bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschriften.
6. In het onderhavige geval is tussen partijen niet in geschil en staat vast dat om te kunnen voldoen aan de in het Bouwbesluit gestelde brandveiligheidseisen, is vereist dat in gebouw EF een sprinklerinstallatie wordt aangebracht. Nu in het gebouw, zoals hiervoor is gebleken, geen sprinklerinstallatie aanwezig is, is, zoals hiervoor ook is overwogen, in dit geval sprake van strijd met andere bij of krachtens de Ww gegeven voorschriften. Nu gebouw EF dient als opslag voor gereed product bestaande uit kunststoffen die verpakt zijn in karton, levert het voortzetten van het gebruik van gebouw EF zonder dat nadere maatregelen worden getroffen om – in elk geval tijdelijk, in afwachting van het voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften door het aanbrengen van een sprinklerinstallatie – een direct gevaar op voor de veiligheid (van omwonenden); een brand zou voor een groot deel van de stad, de camping en het attractiepark Sprookjeswonderland gevolgen kunnen hebben. Het voortzetten van het huidig gebruik van het gebouw zonder het treffen van – in elk geval tijdelijke – maatregelen levert dan ook een schending op van de zorgplicht als bedoeld in artikel 1a, tweede lid, van de Ww.
7. Gelet op het voorgaande volgt dat verweerder (tevens) bevoegd is handhavend op te treden ter zake van de overtreding van artikel 1a, tweede lid, van de Ww. Verweerder heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt door eiseres te gelasten te voldoen aan de 23 maatregelen, beschreven in het primaire besluit. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres aan deze voorschriften voldoet. Voor zover eiseres stelt dat verweerder niet (langer) bevoegd is handhavend op te treden omdat door het voldoen aan die voorwaarden een gelijkwaardige mate van brandveiligheid als hiervoor onder 2.2 besproken is bereikt, kan de rechtbank haar daarin niet volgen. Daarvoor is immers het aanbrengen van een sprinklerinstallatie vereist.
Van preventief handhaven is, anders dan eiseres stelt evenmin sprake. Het besluit tot handhaving ziet immers op het naleven van 23 maatregelen ter voldoening aan het zorgplichtartikel dat is neergelegd in artikel 1a, tweede lid, van de Ww.
8. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
9. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was geen sprake van een concreet zicht op legalisatie. Gesteld noch gebleken is immers dat van – meer tijdelijke – maatregelen om gevaarzetting te voorkomen, dan wel een permanente oplossing om te voldoen aan de uit het Bouwbesluit voortvloeiende brandveiligheidseisen op dat moment sprake was. De omstandigheid dat het Masterplan brandveiligheid op 30 maart 2010 is goedgekeurd maakt niet dat verweerder het onderhavige primaire besluit niet kon handhaven. De daadwerkelijke realisatie en ingebruikname van de sprinklerinstallatie is afhankelijk van meer dan enkel de inmiddels verleende goedkeuring; de installatie moet immers tevens worden gecertificeerd.
10. Van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen is voorts geen sprake. Verweerder heeft bij de gebruikmaking van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden concreet aangegeven welke (23) maatregelen door eiseres moeten worden getroffen om de overtreding van artikel 1a, tweede lid, van de Ww te beëindigen. De rechtbank stelt vast, hetgeen door eiseres ook niet gemotiveerd is betwist, dat eiseres akkoord is gegaan met dit door verweerder aan eiseres opgedragen pakket van te treffen maatregelen. Daartoe overweegt de rechtbank dat uit het dossier volgt dat de 23 maatregelen in samenspraak met eiseres tot stand zijn gekomen en eiseres er ook voorts in de loop van de procedure geenszins blijk van heeft gegeven het met deze maatregelen oneens te zijn. Zoals eerder overwogen, eiseres heeft de maatregelen ook alle geïmplementeerd. Niet is voorts aannemelijk dat eiseres door het treffen van genoemde maatregelen schade heeft ondervonden; niet alleen zijn de dwangsommen niet verbeurd omdat aan die maatregelen is voldaan, veel van de maatregelen zijn voorts kosteloos uitvoerbaar of behoren tot een normale bedrijfsvoering. Verder is niet aannemelijk dat de mogelijk aan de overige maatregelen verbonden kosten zullen uitstijgen boven de kosten die zouden zijn gemoeid met een sluiting van het gebouw EF. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, met het nemen van het onderhavige besluit dan ook proportioneel gehandeld. Daarbij heeft het algemeen belang dat is gediend bij brandveiligheid kunnen prevaleren boven het belang van eiseres bij een ongeclausuleerde voortzetting van het gebruik van gebouw EF. De omstandigheid dat eiseres – hetgeen door verweerder ook niet wordt betwist – geenszins voornemens was zich niet te houden aan de opgelegde maatregelen, maakt – gelet op vorenbedoeld algemeen belang dat is gediend bij beëindiging van de overtreding van de zorgplicht – niet dat het om die reden ongerechtvaardigd zou zijn aan de opgelegde maatregelen een last onder dwangsom te verbinden.
11.1 De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door haar een last onder dwangsom op te leggen met de kennelijke bedoeling de implementatie van het aan de milieuvergunning verbonden voorschrift G7 te bespoedigen. Daartoe is van belang dat ter zake van het handhaven van dat voorschrift een afzonderlijk handhavingstraject heeft gelopen en het onderhavige besluit op zichzelf niet ziet in de installatie van een sprinklerinstallatie, maar op het voldoen aan het zorgplichtartikel in de Woningwet, in welk verband eiseres is gelast de onderhavige 23 maatregelen te treffen. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 7. is overwogen, volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat er, nu zij en verweerder tot een vergelijk zijn gekomen over de op te leggen tijdelijke maatregelen, sprake zou zijn van een gelijkwaardig niveau van brandveiligheid als bedoeld in het Bouwbesluit. Daartoe is immers een gecertificeerde sprinklerinstallatie vereist.
11.2 Met verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat de omstandigheid dat eiseres er in de loop van de jaren niet op is gewezen dat niet werd voldaan aan de voorschriften die op grond van het Bouwbesluit aan gebouw EF worden gesteld, niet maakt dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel dan wel het verbod van détournement de pouvoir door thans handhavend jegens eiseres op te treden. De voorschriften uit het Bouwbesluit gelden immers onverkort, ongeacht of zij door het bestuursorgaan dat een overtreding heeft geconstateerd worden ingeroepen. Eiseres heeft een eigen verantwoordelijkheid in het naleven van die voorschriften en kan op het niet naleven daarvan dan ook worden gewezen zonder dat daaraan waarschuwingen vooraf gaan.
12. De rechtbank wijst er, omdat eiseres anders lijkt te stellen, voorts op dat de Algemene wet bestuursrecht er in voorziet dat indien een bepaald handelen of nalaten een overtreding van een of meer verbodsbepalingen oplevert, voor overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. In het onderhavige geval leveren het niet naleven van een aan een milieuvergunning verbonden (brandveiligheids)voorschrift en het niet voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit een overtreding op van twee (of meer) verbodsbepalingen, te weten de Wet milieubeheer en het Bouwbesluit, in samenhang met de Ww. Gelet op het voorgaande kunnen om die reden beide trajecten dan ook naast elkaar (hebben) bestaan.
13. De rechtbank acht de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom, gelet op het daarbij betrokken algemeen belang van brandveiligheid, voorts niet disproportioneel. Daarbij komt dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat de totale dwangsom enkel wordt verbeurd indien aan geen van de 23 maatregelen wordt voldaan.
14. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen en handhaven van een last onder dwangsom.
15. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, voorzitter, mr. A.C. Terwiel-Kuneman en mr. P.H.A. Knol, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2011.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.