Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 10/2468
Uitspraak van de meervoudige kamer van 6 oktober 2011 in de zaak tussen
1. [eiser 1],
2. [eiser 2]
te [plaatsnaam], eisers,
(gemachtigde mr. A.E. Koster),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. R.M. van Buuren-Keizer).
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 3 maart 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam vergunninghouder] (vergunninghouder) onder verlening van vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), een reguliere bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een horecapaviljoen aan de [adres], te [plaatsnaam].
Bij besluit van 2 september 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 3 maart 2010 ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2011. Namens eisers is [eiser 1] verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Motivering
1. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers aangegeven dat het beroep is ingesteld door [eiser 2] en niet door [naam] in persoon.
2. Het bouwplan ziet op het oprichten van een horecapaviljoen in het ten zuiden van Den Helder gelegen recreatiegebied Mariëndal in de directe nabijheid van het natuurgebied De Donkere Duinen.
3. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend.
De Wet ruimtelijke ordening is op 1 juli 2008 in werking getreden. De aanvraag om bouwvergunning is ingediend vóór die datum, zodat ingevolge het van toepassing zijnde overgangsrecht de bepalingen van de WRO nog van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet (Ww) mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens dat plan zijn gesteld.
Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Ww wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
4. Op de gronden waarop het project is beoogd, vigeert het bestemmingsplan “Duinzoom Noord 2001”. De onderhavige gronden hebben de bestemming “Recreatie met natuurwetenschappelijke waarden (onbebouwd)”. Ter plaatse van de bij het horecapaviljoen beoogde parkeerplaats is de aanduiding Parkeren (p) op de plankaart aangegeven. Ter hoogte van de parkeerplaats is de aanduiding Kiosk (k) op de plankaart aangegeven.
Ingevolge artikel 18 – voor zover hier van belang – van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor Recreatie met natuurwetenschappelijke waarden (onbebouwd) aangewezen gronden bestemd voor recreatief gebruik met inachtneming van de aanwezige natuurwetenschappelijke waarden. Daar waar op de plankaart de aanduiding Parkeren (p) is aangegeven, is een onoverdekte parkeervoorziening toegestaan. Daar waar op de plankaart de aanduiding Kiosk (k) is aangegeven, is een kiosk toegestaan.
Ingevolge artikel 19 van Pro de planvoorschriften mogen op en in de gronden met de bestemming Recreatie met natuurwetenschappelijke waarden (onbebouwd) uitsluitend binnen de bebouwingsvlakken gebouwen en andere bouwwerken worden gebouwd ten behoeve van het met een aanduiding aangegeven gebruik. Daarbij gelden – voor zover hier van belang – de volgende eisen:
1. daar waar de aanduiding kiosk (k) is aangegeven mag de maximale goothoogte en nokhoogte van de kiosk niet meer bedragen dan resp. 3 m. en 4,5 m. en mag de kiosk uitsluitend gebouwd worden binnen de op de plankaart opgenomen bebouwingsgrenzen.
3. de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde mag niet meer bedragen dan 6 m voor palen en masten en 1,5 m voor overige andere bouwwerken.
5. De rechtbank stelt vast, hetgeen tussen partijen niet in geschil is, dat het onderhavige bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, reeds nu het is beoogd op gronden waarop geen bouwvlak rust. Teneinde realisering van het project niettemin mogelijk te maken heeft verweerder vrijstelling van de bestemmingsplanvoorschriften verleend met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
6. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstig geldende bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
7. Eisers wijzen erop dat het bestemmingsplan van recente datum is en dat verweerder niet tot het onderhavige besluit had kunnen komen. Voor zover eisers met hun stelling hebben willen betogen dat verweerder niet heeft kunnen besluiten tot het voeren van een procedure tot vrijstelling van dat bestemmingsplan maar het bestemmingsplan zelf had moeten wijzigen, kan de rechtbank hen daarin niet volgen. De wet kent namelijk geen rangorde tussen de procedure tot herziening van een bestemmingsplan en de procedure op grond van artikel 19 van Pro de WRO. Daarom stond het verweerder – in zoverre – vrij van de door hem gekozen procedure gebruik te maken.
8. De rechtbank stelt vast dat de vrijstellingsbevoegdheid bij besluit van 1 juli 2009 door de gemeenteraad aan verweerder is gedelegeerd.
Daarnaast is het bouwplan, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, beoogd in een gebied dat in het provinciale beleid is aangewezen als Ecologische Hoofdstructuur.
Om deze reden is een verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland vereist. Bedoelde verklaring van geen bezwaar is op 18 februari 2010 door verweerder ontvangen.
9. Nu uit overweging 8 blijkt dat aan de formele vereisten om toepassing te geven aan artikel 19, eerste lid, van de WRO is voldaan, spitst het geschil zich toe op de beantwoording van de vraag of verweerder aan het besluit om vrijstelling te verlenen een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag heeft gelegd en of verweerder in redelijkheid alle bij de vrijstelling betrokken belangen, waaronder de belangen van eisers, tegen elkaar heeft afgewogen.
10. Aan de vrijstelling is als ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd het rapport “Restaurant Mariëndal” van april 2009, opgesteld door ProCensus. Voorts maken van de ruimtelijke onderbouwing deel uit de bij dat rapport behorende stukken, alsmede de Nota van beantwoording zienswijzen en hetgeen in het bestreden besluit is overwogen. In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de aanleiding voor en het doel van het bouwwerk en is een korte omschrijving van het plan gegeven. Voorts zijn de huidige situatie in het plangebied en het planologisch kader geschetst. In de ruimtelijke onderbouwing is verder beoordeeld of het plan past binnen het Europees-, Rijks-, provinciaal- en gemeentelijk beleid. Daarnaast is aandacht besteedt aan cultuurhistorie, aardkundige- en archeologische waarden, de watertoets, Natura 2000, de Ecologische Hoofdstructuur, flora en fauna, milieuaspecten, bodem- en luchtkwaliteit, geluid, externe veiligheid, hinder, verkeersaspecten waaronder parkeren en de economische uitvoerbaarheid van het plan.
11. Naarmate de inbreuk van een project op de bestaande planologische situatie groter dan wel minder groot is, moeten aan de ruimtelijke onderbouwing van dat project zwaardere respectievelijk minder zware eisen worden gesteld. Gelet op het vigerende planologische regime, de feitelijke situatie op het onderhavige perceel en de omgeving daarvan – waarbij met name van belang is dat het bestemmingsplan in de directe omgeving van het onderhavige perceel een parkeerplaats en een kiosk toelaat en derhalve van een onbebouwde omgeving geen sprake is – alsmede de overige omgevingsfactoren, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een ernstige inbreuk op de bestaande planologische situatie.
12. Eisers stellen dat de ruimtelijke onderbouwing reeds niet kan voldoen aan de daaraan te stellen eisen nu is gebleken dat een horecapaviljoen is vergund en in de ruimtelijke onderbouwing enkel wordt gesproken van een pannenkoekenrestaurant. Eisers wijzen er voorts op dat verweerder, door het onderhavige bouwwerk in de berichtgeving steeds aan te duiden als een pannenkoekenrestaurant en niet als horecapaviljoen, belanghebbenden op het verkeerde been heeft gezet, in die zin dat zij als gevolg van die aanduiding tegen de komst van het horecapaviljoen niet zijn opgekomen. De rechtbank kan hen daarin niet volgen en overweegt daartoe dat uit de aanvraag volgt dat een bouwvergunning is gevraagd voor het geheel oprichten van een pannenkoekenhuis, waarbij in de aanvraag is opgemerkt dat het gaat om het oprichten van een horecapaviljoen in het natuurgebied Mariëndal. De rechtbank stelt dan ook vast dat bij het primaire besluit een vergunning is verleend voor het oprichten van een horecapaviljoen en dat daarbij geen ander gebruik is vergund dan is aangevraagd of beoogd.
13. De ruimtelijke onderbouwing voldoet (ook overigens) aan de daaraan te stellen eisen. Daartoe overweegt de rechtbank dat daarin is uiteen gezet dat het gebied Mariëndal in 1985 door het Recreatieschap Kop van Noord-Holland is aangelegd en dat het voorziet in een ontlasting van de recreatiedruk op het gebied de Donkere Duinen. Verder is erop gewezen dat samen met de provincie en het Landschap Noord-Holland wordt gewerkt aan een ontwikkeling van het gebied tot een recreatief knooppunt en dat in dat verband in het gebied reeds een fiets- en kanoroute, een bezoekerscentrum, een openluchttheater en een kinderboerderij zijn gerealiseerd. Gedeputeerde staten hebben in de verklaring van geen bezwaar voorts aangegeven dat het project niet in strijd is met het provinciaal beleid en dat de beoogde ontwikkeling, ondanks dat het bouwplan is gelegen in een gebied aangeduid als Ecologische Hoofdstructuur, geen significant negatief effect heeft op wezenlijke kenmerken en waarden van de natuur omdat in het gebied rond de projectlocatie reeds een parkeerterrein, een camping en bezoekerscentrum zijn gerealiseerd (met vrijstellingen van het bestemmingsplan).
Naar het oordeel van de rechtbank is in de ruimtelijke onderbouwing aldus ingegaan op de relatie van het onderhavige bouwplan met het vigerend bestemmingsplan alsmede met hetgeen reeds in afwijking van dat plan is vergund en is aldus een duidelijke visie gegeven op de toekomstige ontwikkeling van het onderhavige perceel als onderdeel van het recreatiegebied. Gelet op het voorgaande kunnen eisers niet worden gevolgd in hun stelling dat er in het onderhavige geval sprake is van gelegenheidsplanologie.
14. Ten aanzien van de stelling van eisers dat de vrijstelling had moeten worden geweigerd omdat nog niet vaststaat dat en op welke wijze aan de watertoets kan worden voldaan, overweegt de rechtbank als volgt. In de brief van 19 november 2008 heeft het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier - in het kader van de watertoets - aangegeven dat de toename van verhard oppervlakte binnen het plangebied ongeveer 1339m2 zal zijn. Omdat dit meer bedraagt dan 800m2 is compensatie nodig; in dit geval zal het wateroppervlak met 237m2 moeten worden uitgebreid. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan die conclusie, noch aan de conclusie van het Hoogheemraadschap dat voor het verharden compenserende maatregelen kunnen worden getroffen in het plangebied dan wel elders in het peilgebied 2060-A. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in eisers stelling dan ook geen aanleiding hoeven zien de vrijstelling te weigeren.
15. In de stelling van eisers dat zij omzetverlies vrezen als gevolg van het onderhavige project heeft verweerder evenmin aanleiding hoeven zien de vrijstelling te weigeren. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 15 september 2010, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN: BN7033) dat concurrentieverhoudingen bij een planologische belangenafweging geen in aanmerking te nemen belang vormen, tenzij sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd.
Voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de horeca/restaurantsector is niet van doorslaggevend belang of er sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande vestigingen, maar of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats geregeld een horeca/restaurantgelegenheid kunnen bezoeken. Voor dat oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2009 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN: BI9713). In het onderhavige geval is door eisers niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de komst van het onderhavig pannenkoekenrestaurant/horecapaviljoen sprake zal zijn van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau als hiervoor bedoeld. Verweerder heeft dan ook in zoverre in redelijkheid de vrijstelling kunnen verlenen.
16. Ter zitting is namens eisers aangegeven dat zij hetgeen in het beroepschrift is aangevoerd ter zake van de inspraakprocedure, het parkeren alsmede geluidsaspecten, niet langer wensen te handhaven. De rechtbank laat deze gronden dan ook buiten bespreking.
17. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder in redelijkheid vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO kunnen verlenen voor het bouwplan en daarvoor terecht bouwvergunning eerste fase verleend. Hetgeen eisers overigens of meer hebben aangevoerd kan daaraan niet afdoen.
18. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
19. Bij deze beslissing is er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. Veenman, voorzitter, mr. B. Liefting-Voogd en
mr. D.M. de Feijter, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2011 te Alkmaar.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.