Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 10/1292 AW
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[naam]
wonende te [plaatsnaam],
eiser,
gemachtigde mr. W.I. Feenstra,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 10 augustus 2009 heeft verweerder eiser onder toepassing van artikel 13.2, tweede lid, van de Nieuwe Rechtspositieregeling van de gemeente Amsterdam (NRGA) met onmiddellijke ingang geschorst met behoud van bezoldiging. Voorts is eiser bij dit besluit een verbod opgelegd om zonder voorafgaande toestemming zich op te houden in een pand van de Dienst Werk en Inkomen (DWI), van een partner van DWI of persoon of instelling waarmee DWI samenwerkt.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 augustus 2009 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 21 oktober 2009 heeft verweerder aan eiser zijn voornemen bekendgemaakt om hem de straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen.
Op 11 november 2009 heeft eiser tijdens een verantwoordingsgesprek met verweerder zijn zienswijze op dit voornemen kenbaar gemaakt.
Bij besluit van 16 december 2009 heeft verweerder eiser onder toepassing van artikel 13.6, eerste lid, onder f, van de NRGA met onmiddellijke ingang de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 12 januari 2010 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 19 april 2010 heeft verweerder beide bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 mei 2010 bij beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2011, waar eiser, daartoe ambtshalve opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder, eveneens ambtshalve opgeroepen, is vertegenwoordigd door mr. R.C.D. van der Linde.
De rechtbank heeft het ter zitting gesloten onderzoek na ontvangst van het door verweerder nagezonden Protocol integriteitsonderzoeken gemeente Amsterdam (hierna: het Protocol) bij tussenbeslissing van 11 februari 2011 heropend. Verweerder is in de gelegenheid gesteld om een reactie te geven op een door eiser bij brief van 7 februari 2011 over het Protocol ingenomen standpunt. Verweerder heeft bij brieven van 14 en 16 februari 2011 gereageerd. Nadat beide partijen toestemming hebben gegeven om een nadere zitting achterwege te laten, is het onderzoek gesloten en heeft de rechtbank bepaald dat zij op 14 april 2011 uitspraak zal doen. De uitspraaktermijn is bij brief van 12 april 2011 verlengd tot 12 mei 2011.
Motivering
Feiten
1.1. De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2. Eiser is met ingang van 1 september 1995 in vaste dienst aangesteld bij de voormalige Sociale Dienst van de gemeente Amsterdam. Sinds 1 januari 2006 is eiser werkzaam als [functie], [afdeling], werkplein Zuid-Oudwest, bij de DWI van de gemeente Amsterdam.
1.3. Eiser heeft op 30 juni 2004 in het kader van zijn autorisatie voor het SUWI-net een zorgvuldigheidsverklaring en op 17 december 2007 en 12 februari 2008 de geheimhoudingsverklaring van DWI ondertekend.
1.4. Nadat een leidinggevende van DWI op zijn zakelijke mobiele telefoon door een derde is gebeld en bedreigd, is bij verweerder het vermoeden ontstaan dat eiser contacten met deze derde heeft (gehad) en dat het telefoonnummer van deze leidinggevende mogelijk door eiser aan de derde is verstrekt. Op grond van een vooronderzoek, waarin bleek dat eiser telefonisch contact heeft gehad met de derde, heeft verweerder de voorlopige conclusie getrokken dat eiser meermalen de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) voor niet zakelijke doeleinden heeft geraadpleegd. Verweerder heeft gezien de ernst van het feit van de bedreiging, het contact tussen eiser en de derde, de uit het vooronderzoek gebleken GBA-raadplegingen en, zo bleek ter zitting, de contacten van de derde met personen uit het criminele milieu, aanleiding gezien ten aanzien van eiser een integriteitsonderzoek te laten verrichten door het Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam. Hangende het onderzoek en de besluitvorming daarna is eiser op 10 augustus 2009 tot nader order met onmiddellijke ingang geschorst en is hem een verbod opgelegd om zonder voorafgaande toestemming zich op te houden in een pand van de DWI, van een partner van DWI of persoon of instelling waarmee DWI samenwerkt.
1.5. In de rapportage van het integriteitsonderzoek van 11 september 2009 zijn de volgende conclusies vermeld:
a. Het is niet duidelijk of eiser het telefoonnummer van de leidinggevende heeft doorgegeven aan de derde.
b. Eiser heeft veelvuldig gebruik gemaakt van de geautomatiseerde systemen voor niet zakelijke doeleinden. Hiermee heeft eiser:
- misbruik gemaakt van zijn autorisaties in het kader van zijn functie;
- in strijd gehandeld met de gedragscode van de gemeente Amsterdam en in strijd met de regels van DWI ten aanzien van het gebruik van geautomatiseerde systemen zoals GBA en SUWI;
- de door hem getekende geheimhoudingsverklaringen en zorgvuldigheids-verklaring geschonden.
c. Eiser heeft ten onrechte zijn nevenactiviteiten tot maart 2009 niet gemeld aan DWI en heeft mogelijk zijn belangen als [functie] van DWI verstrengeld met zijn privébelangen als eigenaar van een detacherings-/uitzendbedrijf.
1.6. Verweerder heeft deze conclusies van het integriteitsonderzoek overgenomen en heeft het bij brief van 14 december 2009 door het Bureau Integriteit uitgebrachte advies gevolgd om eiser de maatregel van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen.
Regelgeving
2. De volgende regelgeving is voor de beoordeling met name van belang.
Ingevolge artikel 11.1 van het NRGA volgt de ambtenaar de hem gegeven voorschriften op en behoort de ambtenaar in het algemeen alles te doen of na te laten wat van een goed ambtenaar wordt verwacht.
In artikel 13.2 van het NRGA is het volgende bepaald:
De ambtenaar kan worden geschorst met behoud van bezoldiging zolang nog geen oordeel is gevormd over de schorsing op grond van artikel 13.3, eerste lid, en het dienstbelang in overwegende mate eist dat hij zijn functie niet vervult.
De ambtenaar kan worden geschorst met behoud van bezoldiging als het redelijkerwijs niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft verrichten, tenzij artikel 7.10, eerste lid (verplicht medisch onderzoek bij functievervulling) van toepassing is.
In artikel 13.3 van het NRGA is het volgende bepaald:
De ambtenaar kan worden geschorst, als:
(…)
c. het voornemen bestaat hem onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen;
(…)
1. Het hoofd van de diensttak kan bij schorsing van de ambtenaar voor een periode van zes weken de bezoldiging verminderen met maximaal een derde deel van de bezoldiging.
2. Na zes weken heeft de ambtenaar geen recht meer op bezoldiging, tenzij de gevolgen hiervan niet in verhouding staan tot de in het eerste lid onder c en d genoemde voorgenomen maatregelen. In dat geval kan gedurende een nader te bepalen periode recht blijven bestaan op tweederde deel van de bezoldiging.
Ingevolge artikel 13.4 van het NRGA kan de ambtenaar worden gestraft als hij zich niet gedraagt overeenkomstig artikel 11.1 (vervulling functie) en zich daarmee schuldig maakt aan plichtsverzuim.
In artikel 13.6, eerste lid, van het NRGA is het volgende bepaald:
De straffen, die de ambtenaar kunnen worden opgelegd zijn:
(…);
f. strafontslag.
Standpunten van partijen
Met betrekking tot het schorsingsbesluit:
3.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit tot schorsing is gebaseerd op de eerste bevindingen van het Bureau Integriteit DWI waaruit bleek dat eiser niet-zakelijke GBA-raadplegingen had gedaan naar onder andere familieleden en buren. Het belang van schorsing was voor verweerder gelegen in het voorkomen van (verdere) schade en het bij voorbaat voorkomen van ongewenste situaties op de werkvloer.
3.2. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder vrij overhaast tot de schorsing heeft besloten, waarbij de in de Algemene wet bestuursrecht voorgeschreven procedure, met name de bekendmaking van het voornemen tot besluitvorming, niet is nageleefd. Er had in overleg met eiser kunnen worden volstaan met een minder diffamerende maatregel zoals buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging of op non-actiefstelling.
Met betrekking tot het ontslagbesluit:
3.3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim door in strijd met de daarvoor geldende protocollen en voorschriften meermalen het GBA en SUWI-net te raadplegen voor niet-zakelijke doeleinden en door te handelen in strijd met de bepalingen en de bedoeling van de regeling omtrent nevenwerkzaamheden. Alleen al gelet op de onjuiste raadplegingen acht verweerder de straf van onvoorwaardelijk ontslag passend.
3.4. Eiser heeft op 17 december 2007 een geheimhoudingsverklaring getekend waarin wordt verklaard dat hij geen andere informatie zal opvragen uit het GBA dan die nodig is voor zakelijke doeleinden, dat hij zich er van bewust is dat schending van de geheimhoudingsplicht kan leiden tot disciplinaire maatregelen, dat hij geen andere personen gebruik zal laten maken van zijn gebruikersindentificatie of password en zonder toestemming van de regiomanager geen andere dan door de directeur aangewezen personeelsleden zal toelaten bij de terminal. Eiser heeft op 29 september 1999 een geheimhoudingsverklaring als bedoeld in artikel 802 van Pro het Ambtenarenreglement Amsterdam getekend en op 30 juni 2004 een zorgvuldigheidsverklaring voor het Cliënt Volg Communicatie Stelsel (CVCS/SUWI-net/IB). Daarmee heeft hij verklaard op de hoogte te zijn van privacywet- en regelgeving en zorgvuldig om te gaan met (persoons)gegevens en het wachtwoord zorgvuldig te hanteren, niet meer (persoons)gegevens in te kijken dan strikt noodzakelijk is en dat hij enkel die (persoons)gegevens gebruikt die van belang zijn voor het nastreven van het doel van CVCS.
3.5. Blijkens bijlage I van het integriteitsonderzoeksrapport heeft eiser in het GBA (in de periode van 1 januari 2005 tot en met 8 juni 2009) en SUWI-net (in de periode van
31 januari 2008 tot en met 11 juni 2009) veertien dossiers geraadpleegd waarvan vermoed wordt dat de raadplegingen een niet-zakelijk karakter hebben, aangezien de geraadpleegde personen geen uitkering van DWI ontvangen of cliënt zijn van eiser. Daaronder bevinden zich de ouders, de broer en schoonzuster van eiser en personen waarvan hij heeft verklaard hen te kennen, zoals zijn buren en de eigenaar van een besloten vennootschap waarvan eiser algemeen directeur was.
3.6. Tegenover de onderzoekers heeft eiser verklaard dat de raadplegingen naar familieleden mogelijk zijn gedaan ten behoeve van het opstellen van bezwaarschriften. Een andere raadpleging is op verzoek van een bekende van eiser gedaan om de inschrijving op een bepaald adres van die persoon te bevestigen. Een volgende raadpleging is gedaan om het sofinummer van een bekende op te zoeken en deze persoon te helpen met een bezwaarschrift in verband met een verblijfsvergunning. Voor een andere bekende heeft eiser een raadpleging gedaan in verband met tolkwerkzaamheden. Nadien heeft eiser in een zienswijze op het ontslagvoornemen en tijdens de hoorzitting bij de bezwarencommissie andere, afwijkende verklaringen over de raadplegingen afgelegd. Verweerder houdt eiser aan de eerste, in vrijheid afgelegde verklaring en is van mening dat de overlegde verklaringen van collega’s eiser niet vrijpleiten. Weliswaar wordt daarmee onderbouwd dat eiser raadplegingen zou hebben gedaan ter instructie van collega’s, maar uit die verklaringen blijkt niet dat het daarbij gaat om de raadplegingen die eiser verweten worden. Op grond van de door eiser ondertekende geheimhoudingsverklaringen was het hem bovendien evenmin toegestaan voor de door hem aangevoerde doeleinden gegevens van anderen te raadplegen.
Verweerder houdt strak de hand aan het gestructureerde systeem van werkprocedures voor de behandeling van dossiers, geheimhoudingsverklaringen en wachtwoorden voor de toegang tot GBA- en SUWI-systemen en verweerder heeft voldoende aandacht geschonken aan integriteit en integriteitsschendingen door middel van internetberichten en integriteitsbeleid. Eiser heeft drie verklaringen getekend waarmee hij zich heeft verplicht tot geheimhouding en dat hij wist voor welke doelen hij bedoelde systemen mocht raadplegen en voor welke doeleinden hij daarvoor uitdrukkelijk geen toestemming had.
3.7. Verweerder is van mening dat eiser door de ondertekening van drie verklaringen als gewaarschuwd mens kan worden aangemerkt, verweerder heeft belang bij een integer en volledig betrouwbaar ambtenarenkorps en bij het uitsluiten van de mogelijkheid dat gegevens van burgers worden benut voor andere doeleinden dan waarvoor verweerder over die gegevens beschikt. Dit belang prevaleert in dit geval boven het individuele belang van eiser bij het behoud van zijn dienstverband.
3.8. Eiser heeft aangevoerd dat de hem verweten gedragingen niet berusten op door hem bewust vertoond ongewenst gedrag, zodat naar zijn mening geen sprake is van plichtsverzuim. De gedragingen moeten volgens eiser worden gezien als gedragingen in de context van de informele, behulpzame en collegiale sfeer, waarbij het kijken in de systemen bepaald niet ongebruikelijk was. Van het gebruik van de systemen voor collegiale activiteiten en (mogelijk) voor privédoeleinden is niet komen vast te staan dat daarmee de privacy van betrokkenen is geschonden. De straf is in ieder geval niet evenredig aan het vermeende plichtsverzuim, gelet op zijn langdurige dienstverband, zijn onbesproken staat van dienst en het feit dat eiser niet in staat om elders vergelijkbaar werk te verkrijgen.
3.9. Eiser heeft in beroep zijn standpunt gehandhaafd dat hij niet behoefde te melden dat hij eigenaar en directeur was van bedrijf dat zich zou bezighouden met het detacheren en uitzenden van personeel en het exploiteren van een taxibedrijf omdat er in het bedrijf geen activiteiten zijn ontplooid.
3.10. Na de heropening van het onderzoek heeft eiser nog aangevoerd dat het integriteitsonderzoek in strijd met het Protocol is uitgebreid tot het gebruik van de registratiesystemen, zodat deze informatie als niet-rechtmatig verkregen buiten beschouwing dient te blijven.
3.11. Verweerder heeft in zijn reactie van 16 februari 2011 gesteld dat eiser dit argument niet eerder heeft aangevoerd, terwijl eiser op 27 augustus 2009 voorafgaand aan het gesprek met de onderzoekers een exemplaar van het Protocol heeft ontvangen. Het argument is daarom tardief en dient buiten beschouwing te blijven.
Oordeel van de rechtbank
Met betrekking tot het schorsingsbesluit
4.1. Naar het oordeel van de rechtbank ziet het in de gelegenheid stellen om een zienswijze te geven in de hier aan de orde zijnde fase van besluitvorming niet primair op de rechtsbescherming van een belanghebbende, maar op een juiste vaststelling van de feiten en belangen van de bij het besluit direct betrokkenen. Tegen die achtergrond leidt het gegeven dat eiser in de bezwaarfase voldoende gelegenheid heeft gehad zijn mening te geven over het aan de schorsing ten grondslag liggende feitencomplex, de rechtbank tot de conclusie dat niet kan worden gesproken van een zodanig gebrek in de besluitvorming dat daarvan niet kan worden gezegd dat zulks in de bezwaarfase - welke fase een integrale heroverweging van het primaire besluit beoogt - niet genoegzaam is hersteld.
De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn stelling dat hij door de gevolgde werkwijze is geschaad omdat hij bij verweerder een minder diffamerende ordemaatregel had willen bepleiten, aangezien verweerder, gelet op het NRGA, de enige voor deze situatie geëigende maatregel heeft toegepast.
Met betrekking tot het ontslagbesluit:
4.2. Anders dan verweerder ziet de rechtbank geen aanleiding eisers stelling over de rechtmatigheid van het integriteitsonderzoek voor zover dit onderzoek zich heeft uitgestrekt tot de geautomatiseerde gegevensbestanden, als tardief aangevoerd buiten beschouwing te laten. Het stond eiser vrij om nadat op verzoek van de rechtbank het Protocol tot de gedingstukken was gaan behoren, zich daarover uit te laten. Verweerder heeft vervolgens gebruik gemaakt van de mogelijkheid op eisers stelling te reageren.
4.3. De rechtbank kan eiser echter niet volgen in zijn stelling dat de informatie over de raadplegingen niet op rechtmatige wijze zou zijn verkregen. Verweerder heeft ter zitting uiteengezet dat in het kader van het onderzoek naar de telefonische bedreiging van de leidinggevende door een derde uit de gespreksgegevens van de telefooncentrale van DWI naar voren kwam dat eiser meerdere keren telefonisch contact had gehad met de derde. Daarbij kwam de waarneming van een andere DWI-medewerker dat de derde kort voor de bedreiging eiser op de werkplek had bezocht. De omstandigheid dat tijdens het onderzoek het vermoeden rees dat de derde contacten heeft in het criminele milieu vormde volgens verweerder aanleiding om het gebruik door eiser van de geautomatiseerde systemen uit vrees voor integriteitsschending te laten onderzoeken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan deze omstandigheden een vermoeden van integriteitsschending kunnen ontlenen en gelet op de in geding zijnde belangen terecht gebruik kunnen maken van de hem toekomende bevoegdheid om daarnaar een onderzoek te laten instellen. Het onderzoek heeft zich vervolgens met toepassing van § 4.3 van het Protocol uitgestrekt tot de geautomatiseerde data- en systeembestanden.
4.4. Gelet op de rapportage van het integriteitsonderzoek en het daarover op donderdag 27 augustus 2009 met eiser gevoerde gesprek is naar het oordeel van de rechtbank vast komen te staan dat eiser in de onderzochte periode bij herhaling de geautomatiseerde gegevensbestanden heeft geraadpleegd met betrekking tot personen die niet tot zijn cliëntenbestand behoren. Met verweerder oordeelt de rechtbank dat de raadplegingen van de gegevens van bekenden van eiser en de gegevens van een broer in verband met een verkeersboete terecht in ieder geval als raadplegingen voor niet-zakelijke doeleinden zijn aangemerkt. Ook de raadplegingen van de gegevens van familieleden moeten gelet op eisers verklaring in het kader van het integriteitsonderzoek op 27 augustus 2009 als voor niet zakelijke doeleinden gedaan worden aangemerkt. Indien, zoals eiser later heeft verklaard, die raadplegingen zouden zijn gedaan in het kader van instructie aan collega’s, is daarmee nog niet gezegd dat die raadplegingen daardoor wel voor zakelijke doeleinden zijn gedaan. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die instructie aan collega’s hem was opgedragen.
4.5. Eiser heeft gelet op het voorgaande de voor zijn functievervulling geldende voorschriften geschonden. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eiser gelet op de door hem op 29 september 1999, 30 juni 2004, 17 december 2007 en 12 februari 2008 ondertekende verklaringen van de geldende voorschriften en de mogelijke gevolgen van schending van die voorschriften op de hoogte moet zijn geweest.
Verweerder heeft deze gedraging naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als ernstig plichtsverzuim. Dat eiser, naar hij stelt, de gegevens waarvan hij als gevolg van de raadplegingen kennis droeg niet met anderen dan degenen op wie de gegevens betrekking hebben heeft gedeeld, kan niet meebrengen dat het plichtsverzuim op zichzelf niet ernstig is. Verweerder was daarom bevoegd eiser een disciplinaire maatregel op te leggen. Dat, naar eiser stelt, raadplegingen voor niet-zakelijke doeleinden veelvuldig voorkwamen, kan, wat er van die stelling zij, eiser niet van zijn hier aan de orde zijnde verplichtingen ontslaan. Voorts heeft verweerder ter zitting uiteengezet dat hij regelmatig met disciplinaire maatregelen tegen dergelijke gedragingen optreedt. Niet is gebleken dat het plichtsverzuim eiser niet (geheel) kan worden aangerekend.
4.6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook het niet melden van nevenwerkzaamheden terecht als plichtsverzuim aangemerkt. Dat geen bedrijfsactiviteiten zouden zijn ontplooid doet niet af aan de meldingsplicht. Door het niet melden van de nevenwerkzaamheden was verweerder ook om die reden bevoegd een disciplinaire maatregel op te leggen.
4.7. De rechtbank is van oordeel dat de aard en ernst van het geconstateerde plichtsverzuim zodanig zijn dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan niet onevenredig is te achten. Met het schenden van de voorschriften verbonden aan het gebruik van de geautomatiseerde gegevenssystemen heeft eiser er blijk van gegeven zich onvoldoende bewust te zijn van de verplichtingen die uit de aard van zijn functie voortvloeien en heeft hij het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen verloren. De duur van het dienstverband en de goede staat van dienst van eiser zijn onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
4.8. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. C.M. van Wechem, voorzitter, mr. drs. W.P. van der Haak en mr. A.E. van Montfrans-Wolters, leden, in tegenwoordigheid van D.D.M. Luijckx, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2011 te Alkmaar.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.