Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummers: 08/734 HAVGLD en 09/1643 HVGLD
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaken van:
[bedrijfsnaam],
gevestigd te Den Helder,
eiseres,
gemachtigde mr. drs. L.T. van Eyck van Heslinga,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij 89 afzonderlijke beschikkingen van verschillende data in 2006 en 2007 heeft verweerder, voor zover van belang, van eiseres een veiligheidsheffing geheven voor diverse schepen van eiseres.
Bij brieven van 26 oktober 2007 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen deze beschikkingen.
Bij uitspraak op bezwaar van 15 januari 2008 heeft verweerder 87 van de bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. De overige twee bezwaarschriften zijn ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft eiseres beroep ingesteld bij brief van 29 februari 2008.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2009, waar eiseres - daartoe ambtshalve opgeroepen - is vertegenwoordigd door [naam1] (directeur) en [naam2] (medewerker), bijgestaan door bovengenoemde gemachtigde.
Verweerder is - daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen - verschenen bij gemachtigden A.D. Smit-van Santen en de heer G. Ingelse (beleidsmedewerkers).
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Motivering
1. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat haar beroep uitsluitend is gericht tegen de uitspraak op bezwaar, voor zover hiermee de bezwaren tegen de opgelegde veiligheidsheffingen onder de nummers RI7016258 en RI7016263 ongegrond zijn verklaard. De rechtbank stelt vast dat uitspraak op bezwaar geen onderwerp van geschil is, voor zover daarin de bezwaarschriften tegen de overige besluiten niet-ontvankelijk zijn verklaard. Het onderhavige geding ziet dus op twee primaire beschikkingen. Daarom heeft de rechtbank voor de administratieve afhandeling van deze zaak een tweede zaaknummer voor deze procedure geregistreerd.
2. De rechtbank stelt vast dat de uitspraak op bezwaar is genomen door de manager van de afdeling Stadsbeheer namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder en dat het besluit daarom geldt als besluit van laatstgenoemd bestuursorgaan. Gebleken is voorts dat de manager van de afdeling Stadsbeheer is aangewezen als heffingsambtenaar van de gemeente Den Helder. Vast staat derhalve dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Het beroep is alleen al om die reden gegrond en de uitspraak op bezwaar, voor zover in geschil, moet worden vernietigd.
3. Bij brief van 28 mei 2009 heeft verweerder de uitspraak op bezwaar van 15 januari 2008 uitdrukkelijk voor zijn rekening genomen. De rechtbank ziet zich in verband hiermee voor de vraag gesteld of er aanleiding bestaat om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
Vooropgesteld moet worden dat de omstandigheid dat een bestuursorgaan - achteraf - een besluit alsnog voor zijn rekening neemt een bevoegdheidsgebrek als het onderhavige niet ongedaan maakt. Dit neemt niet weg dat op grond van verweerders brief van 28 mei 2009 als vaststaand kan worden aangenomen dat verweerder inhoudelijk geen ander besluit zal nemen dan het wegens het bevoegdheidsgebrek te vernietigen besluit.
Formeel gezien bestaan er derhalve geen beletselen om de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank zal vervolgens bezien of er materieel gezien omstandigheden aanwezig zijn die zich tegen instandlating van de rechtsgevolgen verzetten.
4. De rechtbank ontleent aan de stukken de volgende feiten.
In 2002 is tijdens een diplomatieke conferentie van de Internationale Maritieme Organisatie overeenstemming bereikt over uniforme internationale regelgeving op het gebied van maritieme security. Het bestaande Internationale Verdrag tot beveiliging van mensenlevens op zee is aangepast en uitgebreid met een nieuwe International Ship and Port Facility Code (ISPS-Code). De Europese Unie heeft door middel van een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten de wijzigingen in het genoemd Verdrag en de nieuwe ISPS-Code overgenomen. De EU-Verordening is nationaal geïmplementeerd via de Havenbeveiligingswet. Uit de Europese en nationale regelgeving vloeien verplichtingen voort met betrekking tot het treffen van beveiligingsmaatregelen voor havenfaciliteiten.
5. Ingevolge artikel 216 van Pro de Gemeentewet besluit de raad tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening.
Ingevolge artikel 217 van Pro de Gemeentewet vermeldt een belastingverordening, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.
Ingevolge artikel 229, eerste lid, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van:
a. het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde gemeentebezittingen of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of in onderhoud zijn;
b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
6. Met gebruikmaking van haar bevoegdheid gegeven in artikel 216 in Pro samenhang met artikel 229 van Pro de Gemeentewet heeft de raad van de gemeente Den Helder bij besluit van 3 november 1997 de Verordening op de heffing en de invordering van rechten onder de naam van haven- en kadegeld (hierna: de Verordening haven- en kadegeld) per 18 november 1997 ingevoerd.
Onder meer bij besluit van 9 november 2005 heeft de raad van de gemeente Den Helder de Verordening haven- en kadegeld gewijzigd.
Genoemde wijziging hield - onder meer - verband met de veiligheidsvoorzieningen die werden getroffen in het havengebied naar aanleiding van internationale voorschriften voor de veiligheid van havens en haventerreinen.
7. Ingevolge artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro, van de Verordening haven- en kadegeld, zoals deze luidde ten tijde in geding, wordt voor de toepassing van deze verordening “verstaan onder:
(…)
ISPS gecertificeerd schip:
een ISPS gecertificeerd schip is een schip die in het kader van de Havenbeveiligingswet valt onder de ISPS-code (International Ship and Portfacility Security-code).
(…)
Gebruik van de gemeentewateren, werken of inrichtingen:
a. havengeld: vergoeding voor het invaren in de voor de openbare dienst bestemde wateren en/of het afmeren van schepen aan de voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen, los- en laadplaatsen op de in de verordening aangegeven locaties;
b. kadegeld: vergoeding voor het hebben van voorwerpen op de voor de openbare dienst bestemde kaden of steigers op de in de verordening aangegeven locaties;
c. veiligheidsheffing: vergoeding voor gebruik van de voorzieningen welke door de havenbeheerder zijn getroffen in het kader van de Havenbeveiligingswet (Wet van 6 juli 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 725/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 31 maart 2004 betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten (PbEU L 129), alsook van andere besluiten van volkenrechtelijke organisaties met betrekking tot de beveiliging van havens);
(…)
ton GT: bruto inhoud van een zeeschip, als vermeld op de meetbrief.
(…)”
Ingevolge artikel 2 Belastbaar Pro feit, van de Verordening haven- en kadegeld wordt “(…)onder de naam van haven- en kadegeld (…)een recht geheven terzake van het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor openbare dienst bestemde gemeentewateren of van andere voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die in beheer of onderhoud zijn bij de gemeente Den Helder.”
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Verordening haven- en kadegeld geldt “als grondslag voor de berekening van het recht (…):
I voor Havengeld:
a. voor zeeschepen:
de bruto-inhoud van het zeeschip in GT zoals blijkt uit de meetbrief;
(…)
II voor Kadegeld:
het aantal door de voorwerpen op de kaden in beslag genomen m2.”
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Verordening haven- en kadegeld worden “de rechten (…) geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.”
Ingevolge artikel IV van de Tarieventabel als bedoeld in artikel 5 van Pro de Verordening haven- en kadegeld (hierna: de Tarieventabel), voor zover hier van belang en ten tijde in geding, bedraagt het tarief voor de veiligheidsheffing als toeslag voor ISPS gecertificeerde schepen voor het invaren per ton GT 20 eurocenten.
8. Verweerder heeft zich in de bestreden uitspraak op bezwaar en de overige gedingstukken op het standpunt gesteld dat de veiligheidsheffing in de Verordening haven- en kadegeld 1998 is opgenomen om ISPS-voorzieningen te kunnen treffen. In het kader van nieuwe wetgeving betreffende havenbeveiliging zijn maatregelen getroffen aan de kaden. Verweerder heeft gesteld dat de veiligheidsheffing reeds in november 2004 is aangekondigd en dat de heffing in de Verordening haven- en kadegeld in werking is getreden op 1 januari 2005. Tegen het instellen van deze veiligheidsheffing zijn destijds geen bezwaren ingebracht. Dit maakt dat ISPS-gecertificeerde schepen de ISPS-toeslag dienen te betalen.
9. Eiseres heeft aangevoerd dat zij niet bereid en verplicht is de veiligheidsheffing te voldoen. Volgens eiseres ontbreekt de heffingsgrondslag voor de veiligheidsheffing in de Verordening haven- en kadegeld. Ook kan er geen sprake zijn van heffing indien nog niet alle kaden voldoen aan de ISPS-code. In dit verband heeft eiseres gesteld dat het gebruikelijk is dat haar schepen aanmeren aan de kade “Het Nieuwe Werk’, welke kade niet volledig is gecertificeerd, maar een ESA-status (Equivalent Security Arrangements) heeft.
Eiseres is van mening dat de Verordening haven- en kadegeld 1998 onverbindend moet worden verklaard aangezien de kosten die volgens verweerder zijn gemaakt op geen enkele wijze worden onderbouwd en/of verantwoord. In ieder geval heeft verweerder niet of nauwelijks onderbouwd dat de kosten die zijn gemaakt voor ISPS-voorzieningen kunnen worden toegerekend aan de niet volledig gecertificeerde kades, zoals Het Nieuwe Werk.
De heffing staat niet in een redelijke verhouding tot de door de gemeente Den Helder gemaakte kosten. Na invoering van de Havenbeveiligingswet is er niet of nauwelijks iets veranderd met betrekking tot de veiligheid in de Helderse haven, aldus eiseres.
10. De rechtbank is van oordeel dat de Verordening haven- en kadegeld geen grondslag biedt voor de veiligheidsheffing zoals gehandhaafd in de bestreden uitspraak op bezwaar.
Hiertoe wordt het volgende overwogen.
11. Essentieel in een belastingverordening in het algemeen en ook in de Verordening haven- en kadegeld is de definitie van het belastbare feit, dat is het concrete feit waarbij de belastingheffing aangrijpt. In de Verordening haven- en kadegeld is het belastbare feit in artikel 2 bepaald Pro. Aangegeven is dat de belastingheffing onder de naam van haven- en kadegeld aangrijpt bij het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor openbare dienst bestemde gemeentewateren of van andere voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die in beheer of onderhoud zijn bij de gemeente Den Helder. De veiligheidsheffing is niet genoemd onder het belastbare feit.
Enkele van de in artikel 2 gehanteerde Pro begrippen zijn omschreven in artikel 1 van Pro de Verordening haven- en kadegeld. De begrippen havengeld en kadegeld zijn afzonderlijk omschreven. Voorts is het begrip veiligheidsheffing in een nevenschikking met de begrippen havengeld en kadegeld omschreven. Door deze nevenschikking kan de veiligheidsheffing niet worden geacht deel uit te maken van het haven- en kadegeld.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de veiligheidsheffing evenmin worden begrepen onder het ‘gebruik overeenkomstig de bestemming van voor openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die in beheer of in onderhoud zijn bij de gemeente Den Helder’ zoals benoemd in artikel 2. De redactie van artikel 1 is Pro daartoe onvoldoende inzichtelijk. Zo zijn de begrippen havengeld, kadegeld en veiligheidsheffing opgesomd onder ‘gebruik van de gemeentewateren, werken of inrichtingen’, doch niet duidelijk is of het laatstgenoemde is bedoeld als ‘kopje’, dan wel als een (met de opsomming) te omschrijven begrip. Uit artikel 1 is Pro derhalve niet af te leiden of en hoe ‘gebruik van gemeentewateren, werken en inrichtingen’ wordt omschreven.
12. Hiermee hangt samen dat het voorwerp van belasting dan wel de wederprestatie terzake waarvan belasting wordt geheven in de belastingverordening moet zijn omschreven. De veiligheidsheffing wordt in artikel 1 van Pro de Verordening haven- en kadegeld omschreven als vergoeding voor het gebruik van voorzieningen welke door de havenbeheerder zijn getroffen in het kader van de Havenbeveiligingswet, terwijl haven- en kadegeld worden omschreven als vergoeding voor invaren van wateren, afmeren aan werken/inrichtingen, los- en laadplaatsen en het hebben van voorwerpen aan kaden en steigers.
Verweerder heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat de voorzieningen als bedoeld in de begripsomschrijving van de veiligheidsheffing bestaan in de beveiligingsstatus van de havens van Den Helder conform de ISPS-code, inclusief de ESA-status. Volgens verweerder is het gelet hierop voor het kunnen heffen van de veiligheidsheffing niet van belang van welke kade de belastingplichtige gebruik maakt en evenmin in welke mate fysieke maatregelen zijn getroffen. Uit de toelichting van verweerder ter zitting blijkt aldus dat is beoogd terzake van dezelfde wederprestatie, te weten gebruik als omschreven onder havengeld en kadegeld, een toeslag te heffen. De rechtbank is van oordeel dat dit onvoldoende tot uitdrukking komt in de Verordening haven- en kadegeld. Het in de begripsomschrijvingen genoemde ‘gebruik van voorzieningen die door de havenbeheerder zijn getroffen in het kader van de Havenbeveiligingswet’, gelezen in samenhang met de omschrijvingen van het haven- en kadegeld, impliceert naar het oordeel van de rechtbank een daadwerkelijk gebruik van concrete voorzieningen en derhalve een ander voorwerp van belasting en een ander concreet feit waarbij de belastingheffing aangrijpt dan terzake van het haven- en kadegeld.
13. Voorts is naar het oordeel van de rechtbank essentieel dat de Verordening haven- en kadegeld vermeldt wat de heffingsmaatstaf is, dat is het criterium waarbij de tariefstelling aansluit. In de Verordening haven- en kadegeld zijn in artikel 4 de Pro heffingsmaatstaven voor het havengeld en het kadegeld gegeven. Indien de veiligheidsheffing een afzonderlijk belastbaar feit betreft, dan dient de heffingsmaatstaf daarvoor ook te worden gedefinieerd in de Verordening haven- en kadegeld. De rechtbank is evenwel van oordeel dat ook indien de veiligheidsheffing als een toeslag is bedoeld, nu terzake van het havengeld en kadegeld afzonderlijke maatstaven gelden, in de Verordening haven- en kadegeld zelf dient te worden aangegeven welke heffingsmaatstaf wordt gehanteerd.
Thans is slechts uit de tariefstelling in de bijlage bij de Verordening haven- en kadegeld af te leiden dat terzake van de veiligheidsheffing wordt aangesloten bij ton GT en derhalve bij de grondslag die ook wordt gehanteerd voor het havengeld.
14. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat op grond van de Verordening haven- en kadegeld niet duidelijk is op grond van welk belastbaar feit en tot welk bedrag een belastingplichtige veiligheidsheffing is verschuldigd. De Verordening haven- en kadegeld komt in zoverre in strijd met het legaliteitsbeginsel. De rechtbank laat de Verordening haven- en kadegeld daarom als onverbindend buiten toepassing, voor zover deze ziet op de veiligheidsheffing. De aan eiseres opgelegde veiligheidsheffingen onder de nummers RI7016258 en RI7016263 kunnen dus ook om deze reden niet in stand blijven. Er is dan ook geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de uitspraak op bezwaar, voor zover die is vernietigd, in stand te laten. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de aan eiseres opgelegde veiligheidsheffingen onder de nummers RI7016258 en RI7016263 te herroepen.
15. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 966,00. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als zwaar.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden uitspraak op bezwaar van 15 januari 2008, voor zover daarin de bezwaren tegen de aan eiseres opgelegde veiligheidsheffingen onder de nummers RI7016258 en RI7016263 ongegrond zijn verklaard;
-herroept de aan eiseres opgelegde veiligheidsheffingen onder de nummers RI7016258 en RI7016263;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de uitspraak op bezwaar, voor zover die is vernietigd;
- bepaalt dat de gemeente Den Helder aan eiseres het griffierecht van € 288,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten van € 966,00;
- wijst de gemeente Den Helder aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de betaling van € 966,00 dient te worden gedaan aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan op 3 juli 2009 door mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, voorzitter,
mr. drs. W.P. van der Haak en mr. D.M. de Feijter, leden, in tegenwoordigheid van
mr. D.J.H. Best, griffier.
griffier De voorzitter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen. De uitspraak wordt daarom ondertekend door mr. D.M. de Feijter, lid van de kamer.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan het gerechtshof te Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.