Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 07/3280 AW
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[naam],
Wonende te [plaatsnaam],
eiser,
gemachtigde mr. A.J.J. van der Heiden,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 10 juli 2007 heeft verweerder eiser met ingang van 15 juli 2007 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:5 van de Collectieve en Lokale Arbeidsvoorwaardenregeling (hierna: CAR). Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 24 oktober 2007 ongegrond verklaard. Eiser heeft bij brief van 28 november 2007 tegen dit besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 25 november 2008, waar eiser - daartoe ambtshalve opgeroepen - in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is - daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen - verschenen bij gemachtigden P.R.M. Berends-Schellens en W.H. Groen.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66 van de Algemene wet bestuursrecht heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak verlengd met zes weken.
Motivering
1. De rechtbank moet beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden heeft kunnen besluiten eiser met ingang van 15 juli 2007 eervol ontslag te verlenen op grond van artikel 8:5 van de CAR.
2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is per 1 september 2002 aangesteld in dienst van verweerder in de functie van systeembeheerder. Hij is op 24 maart 2004 uitgevallen wegens ziekte. In april 2005 werd door de bedrijfsarts re-integratie mogelijk geacht en is een re-integratietraject door Commit van start gegaan. Eiser is op 6 april 2005 op arbeidstherapeutische basis begonnen als medewerker aan de helpdesk. Na een ochtend heeft eiser te kennen gegeven zich op de werkplek uiterst onwelkom te voelen en daar niet meer heen te gaan. In verband met het feit dat pas op dat moment de alcoholproblematiek van eiser naar boven is gekomen, is de probleemanalyse op 25 mei 2005 aangepast. De bedrijfsarts van Commit Alkmaar heeft daarbij vermeld dat voorlopig geen belastbaarheid valt te verwachten gezien het intensieve behandelprogramma. Het einddoel van de re-integratie-inspanningen heeft hij gewijzigd in werkhervatting in een andere functie bij dezelfde werkgever. Terugkeer naar eigen werk acht hij niet meer haalbaar.
Bij besluit van 21 maart 2006 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) eiser minder dan 35% arbeidsongeschikt geacht en geweigerd hem per 22 maart 2006 een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toe te kennen. Eiser is daarbij ongeschikt geacht voor zijn eigen werk maar geschikt voor passende arbeid. Verweerder heeft tegen het besluit van 22 maart 2006 bezwaar gemaakt. Uit een emailbericht van 6 november 2006 blijkt dat de medische begeleiding door de Arbodienst destijds is gestaakt, om de bezwaarprocedure bij het Uwv af te wachten. Daarbij is opgemerkt dat verdere begeleiding pas weer zin heeft op het moment dat duidelijk is of – en naar welke functie – eiser gere-integreerd zou kunnen worden. Op 22 mei 2006 heeft de bedrijfsarts eiser nog drie maanden arbeidsongeschikt geacht. Volgens verweerder was re-integratie in die periode niet aan de orde. Bij besluit van 27 oktober 2006 heeft het Uwv het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft tegen dit besluit beroep ingesteld, welk beroep bij uitspraak van de rechtbank van 22 november 2007 ongegrond is verklaard. Inmiddels, op 6 december 2006, had de bedrijfsarts zich op het standpunt gesteld dat eiser in staat was om te werken in een andere functie. Voor de bepaling van de beperkingen van eiser diende echter nog een psychiatrische- en psychometrische expertise in gang te worden gezet. Daarna zou een arbeidskundig onderzoek bij de Arbo Unie plaatsvinden, waartoe de gemeente een overzicht van alle aanwezig zijnde functies binnen de gemeente diende toe te zenden. In januari 2007 heeft Loyalis in overleg met eiser een werkplan ‘op weg naar werk’ opgesteld. In een gesprek van 7 februari 2007 hebben verweerder en eiser de afspraak gemaakt de re-integratie tot een goed einde te brengen binnen of buiten de gemeente Alkmaar. Daarbij is tevens afgesproken dat de loopbaanadviseur van Loyalis als aanspreekpunt voor de re-integratie zal fungeren. Op 20 april 2007 heeft de adviseur personeelsmanagement, mevrouw I. Radder, haar collega’s gevraagd of zij mogelijkheden zagen tot herplaatsing van eiser binnen de gemeente Alkmaar. Nadat de collegae adviseurs personeelsmanagement hierop negatief hadden gereageerd, heeft verweerder op 13 juni 2007 het voornemen kenbaar gemaakt eiser ontslag te verlenen.
3. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat eiser om medische redenen ongeschikt is voor zijn functie van systeembeheerder, dat deze arbeidsongeschiktheid meer dan 24 maanden heeft voortgeduurd en dat herstel niet binnen zes maanden na die periode is te verwachten. Voorts heeft verweerder gesteld dat hij zich voldoende heeft ingespannen om een passende arbeidsplaats - zowel binnen als buiten zijn gezagsbereik - voor eiser te vinden. De gebrekkige informatie die eiser over de achtergrond van het ziekteverzuim (alcoholproblematiek) heeft verstrekt heeft ertoe geleid dat een adequate behandeling eerst in een laat stadium is ingezet. Vanaf mei 2005 stond eiser onder intensieve behandeling bij de Brijder Stichting en GGZ, zodat re-integratie niet mogelijk was. Gedurende die tijd heeft verweerder het dienstverband laten voortbestaan en heeft eiser zijn bezoldiging ontvangen. Vervolgens is het niet mogelijk gebleken eiser passende arbeid op te dragen. Eiser had moeite om afspraken na te komen en zijn beperkingen bleken van dien aard dat zelfs het basale niveau van zelfstandig kunnen werken niet kon worden behaald. Uit de van Loyalis verkregen inlichtingen is voorts naar voren gekomen dat eiser is aangewezen op werk in of in de directe omgeving van zijn woonplaats [plaatsnaam] en dat er bovendien een indicatie voor werk in WSW-verband geldt.
4. Eiser heeft daartegenover gesteld dat het re-integratietraject niet is voltooid en dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of passende arbeid voor hem beschikbaar is. Daarnaast heeft verweerder volgens eiser onvoldoende rekening gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden, te weten dat hij psychisch onstabiel is, te kampen heeft met problematische schulden en gedurende lange tijd intensief is begeleid door de Brijder Stichting. Hij benadrukt dat verweerder zich onvoldoende ‘hard’ heeft gemaakt om voor hem bij verweerder dan wel elders een functie te vinden. Verweerder heeft niet onderzocht of er een plaats voor hem is bij de Groenvoorziening. Voorts stelt eiser dat verweerder had moeten onderzoeken of de slechte werkomstandigheden de oorzaak waren van zijn drankprobleem.
5. Bij de beoordeling is de volgende regelgeving van belang.
Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de CAR kan aan een ambtenaar ontslag worden verleend op grond van ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking wegens ziekte. Voor de toepassing van dit artikel wordt onder ziekte mede verstaan gebreken. Het ontslag wordt eervol verleend door het bestuursorgaan dat bevoegd is tot aanstelling in betrekking.
Ingevolge artikel 8:5, tweede lid, van de CAR mag een ontslag als bedoeld in het eerste lid slechts plaatsvinden, indien:
a. er sprake is van ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking wegens ziekte gedurende een periode van 24 maanden;
b. herstel van zijn ziekte niet binnen een periode van zes maanden na de in onderdeel a genoemde periode van 24 maanden is te verwachten;
c. het na zorgvuldig onderzoek niet mogelijk is gebleken de ambtenaar binnen de openbare dienst van de gemeente passende arbeid op te dragen, als bedoeld in artikel 7:9.
Ingevolge artikel 7:9, eerste lid, van de CAR is het college verplicht zo tijdig mogelijk zoda-nige maatregelen te treffen en voorschriften te geven als redelijkerwijs nodig is, opdat de ambtenaar, die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte of gebrek verhinderd is zijn arbeid te verrichten, in staat wordt gesteld de eigen of passende arbeid te verrichten.
Ingevolge artikel 7:9, tweede lid, van de CAR bevordert het college, indien vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en binnen de openbare dienst van de gemeente geen passende arbeid voorhanden is, de inschakeling van de ambtenaar in passende arbeid buiten de openbare dienst van de gemeente.
6. Niet ter discussie staat dat eiser ten tijde van het ontslagbesluit gedurende een periode van meer dan 24 maanden ongeschikt is geweest tot het vervullen van zijn betrekking. Voorts is niet in geschil dat herstel binnen een periode van zes maanden nadien niet te verwachten was. Het geding spitst zich toe op de vraag of in het onderhavige geval is voldaan aan het bepaalde in artikel 8:5, tweede lid, aanhef en onder c, van de CAR. Uit deze bepaling vloeit voort dat een ontslag als het onderhavige slechts mag plaatsvinden indien het na een zorgvuldig onderzoek niet mogelijk is gebleken de ambtenaar binnen de openbare dienst van de gemeente passende arbeid op te dragen, als bedoeld in artikel 7:9 van de CAR.
7. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep dient de verplichting tot een dergelijk herplaatsingsonderzoek door het betrokken bestuursorgaan nauwgezet in acht te worden genomen. Van het uitvoeren van een herplaatsingsonderzoek kan slechts worden afgezien als het verrichten van arbeid als louter hypothetisch moet worden beschouwd. De genoemde eis van zorgvuldigheid betekent dat het onderzoek zeer ernstig moet worden genomen en dat elke reële mogelijkheid tot herplaatsing dient te worden aangegrepen.
8. De rechtbank stelt vast dat het voor verweerder lange tijd na eisers ziekmelding niet duidelijk was of sprake was van arbeidsongeschiktheid, respectievelijk in hoeverre er voor eiser medische beperkingen golden. Een adequaat onderzoek naar passende arbeid voor eiser werd daardoor belemmerd. Aan die onduidelijkheid is met het besluit van 21 maart 2006 van het Uwv een einde gemaakt, in die zin dat daarbij is vastgesteld dat eiser in het kader van de arbeidsongeschiktheidswetten benutbare mogelijkheden had en in staat werd geacht om overeenkomstig de in de zogenaamde Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) neergelegde beperkingen, passende arbeid te verrichten. Verweerder heeft hierin echter geen aanleiding gezien om een herplaatsingsonderzoek ter hand te nemen, maar heeft ervoor gekozen om gedurende de door hem geëntameerde bezwarenprocedure geen re-integratieinspanningen te plegen. Pas nadat het Uwv bij beslissing op bezwaar van 27 oktober 2006 het bezwaar van verweerder ongegrond had verklaard, heeft verweerder aanleiding gezien om een meer actieve rol te gaan vervullen in een mogelijke re-integratie van eiser.
9. Ten aanzien van de vanaf dat moment door verweerder ontwikkelde herplaatsingsinspanningen stelt de rechtbank vast dat deze aanvankelijk een weinig gericht karakter droegen. Dit had kennelijk te maken met het feit dat verweerder, getuige het instellen van beroep tegen het besluit van 27 oktober 2006 en het laten verrichten van een neuropsychologisch onderzoek, - onveranderd - niet overtuigd was van de juistheid van het oordeel van het Uwv dat eiser passend werk kon verrichten.
Daarnaast heeft verweerder eiser aangemeld bij Loyalis om re-integratie buiten het gezagsbereik van de gemeente te bewerkstelligen. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank echter geen invulling gegeven aan de in artikel 8:5, tweede lid, onder c, van de CAR neergelegde opdracht, in aanmerking genomen dat het herplaatsingsonderzoek als daarbedoeld zich dient te richten op passende functies binnen de openbare dienst van verweerders gemeente. Dat, naar verweerder in dat verband heeft betoogd, de loopbaanadviseur van het re-integratiebureau op verzoek van eiser als contactpersoon in het kader van diens re-integratie is aangewezen, ontslaat verweerder niet van zijn verantwoordelijkheid ter zake van die invulling.
10. De rechtbank stelt vast dat verweerder eerst in februari 2007, na het met eiser ter zake gevoerde gesprek, het herplaatsingsonderzoek als bedoeld in artikel 8:5 van de CAR ter hand heeft genomen. Wat de invulling daarvan betreft heeft dit zich beperkt tot het door verweerders adviseur personeelsmanagement, I. Radder, op 20 april 2007 verzenden van een brief (met bijlagen) aan de collega-personeelsadviseurs met het verzoek om te bezien of er binnen hun aandachtsgebied herplaatsingsmogelijkheden voor eiser zijn. Hierop hebben de personeelsadviseurs - standaard - geantwoord “dat zij niet verwachten dat er zich binnen een periode van zes maanden vacatures zullen voordoen die passen bij de kwaliteiten van en rekening houden met de beperkingen van eiser”.
11. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de wijze waarop dit onderzoek is uitgevoerd niet aan de eisen die aan een herplaatsingsonderzoek moeten worden gesteld. Daarbij heeft de rechtbank in de eerste plaats in aanmerking genomen dat zowel de vraagstelling als het daarop gegeven antwoord een zodanig globaal en vrijblijvend karakter draagt dat niet gesproken kan worden van een nauwkeurig onderzoek als in de jurisprudentie is voorgeschreven. Voorts is niet gebleken dat de betrokken personeelsadviseurs een reëel inzicht hadden in de relevante beperkingen van eiser, nu verweerder klaarblijkelijk geen aanleiding heeft gezien ook de FML aan hen ter beschikking te stellen. Zij beschikten immers slechts over een curriculum vitae van eiser en over een afschrift van het voortgangsgesprek met Loyalis waarin een aantal - niet medisch geobjectiveerde - beperkingen is opgenomen. Bovendien is niet gebleken dat is beoordeeld, eventueel in overleg met de bedrijfsarts, of bestaande dan wel toekomstige vacatures met eventuele aanpassingen geschikt zouden zijn voor eiser. In dat verband acht de rechtbank tekenend dat, naar in beroep naar voren is gekomen, zich wel vacatures in de groenvoorziening hebben voorgedaan. Blijkens de rapportage van de loopbaanadviseur van 5 april 2007 verrichtte eiser dit type werkzaamheden reeds enige tijd op vrijwillige basis bij het Noord Hollands Landschapsbeheer en bleken deze een positief effect op hem te hebben. Eiser heeft ook aangeven dat hij zijn mogelijkheden op de arbeidsmarkt in die richting verder wenste te onderzoeken. Uit de rapportage blijkt voorts dat een leer/werktraject tot aankomend hovenier tot de mogelijkheden behoort, maar dat verweerder hiermee akkoord moet gaan. Hoewel verweerder ter zitting heeft aangegeven daar op zichzelf niet afwijzend tegenover te hebben gestaan, heeft verweerder hierop geen enkele actie ondernomen. Dit ondanks het feit dat een functie in de groenvoorziening wat betreft belastbaarheid van eiser klaarblijkelijk niet onmogelijk werd geacht, terwijl ook duidelijk was dat een dergelijke functie pas voor eiser bereikbaar zou zijn, indien hij over de benodigde certificaten hiervoor zou beschikken. Verweerder heeft aldus een mogelijkheid om eiser in passende arbeid te herplaatsen laten liggen.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het door verweerder verrichte interne herplaatsingsonderzoek niet aan de daaraan te stellen zorgvuldigheidseisen voldoet.
12. Voor zover verweerder zich blijkens de overwegingen in het bestreden besluit tevens op het standpunt stelt dat het verrichten van arbeid binnen de gemeente louter hypothetisch is, overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder heeft zich te dien aanzien in de eerste plaats gebaseerd op de in het rapport van het re-integratiebureau neergelegde opmerking dat, gezien de beperkingen van eiser op het gebied van sociaal functioneren en zijn WIA-beperkingen, plaatsing via de WSW een relevante mogelijkheid is. Verweerder heeft daaraan de conclusie verbonden dat eiser zelfs het basale niveau van zelfstandig kunnen werken op welk terrein dan ook niet zou kunnen behalen en dus geen reguliere functie zou kunnen vervullen. De rechtbank stelt vast dat een deugdelijke grondslag voor deze conclusie ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank is een dergelijke conclusie voorbehouden aan een medicus. Van een daarop toegesneden beoordeling is echter niet gebleken. Bovendien verhoudt deze conclusie zich niet tot het feit dat eiser niet in aanmerking komt voor een WIA-uitkering omdat hij medisch gezien in staat wordt geacht door de bezwaararbeidsdeskundige geselecteerde reguliere functies te vervullen.
Waar verweerder zijn standpunt voorts heeft gebaseerd op het uitgangspunt dat eiser zou zijn aangewezen op werk in zijn woonplaats [plaatsnaam] of in de directe omgeving daarvan, is de rechtbank van oordeel dat dit uitgangspunt geen steun vindt in de stukken. Wel is in de rapportage van 5 april 2007 aangegeven dat eiser moeite heeft met het bezoeken van drukke plaatsen, waar de verleiding tot het gebruik van met name alcohol groot is. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij dat naar voren heeft gebracht bij de start van het re-integratietraject, waarvoor hij naar Utrecht zou moeten reizen. Dat vond hij destijds te ver, omdat hij dan zowel langs Amsterdam Centraal Station als Utrecht Centraal Station zou komen.
13. Op grond van het vorenstaande is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat geen sprake is geweest van een deugdelijk herplaatsingsonderzoek. Verweerder was dan ook niet bevoegd eiser met ingang van 15 juli 2007 met toepassing van artikel 8:5 van het CAR ontslag te verlenen. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen.
14. Bij deze uitkomst behoeft hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd geen verdere bespreking.
15. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de proces¬kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,00 als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, met inachtne-ming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proces-kosten ten bedrage van € 644,00;
- wijst de gemeente Alkmaar aan als de rechtspersoon die de proceskosten aan eiser moet vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Alkmaar aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 143,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 27 januari 2009 door mr. M. Zijp, voorzitter, mr. J.L. Roubos en mr. M.A.J. Berkers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Damsteegt, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de
uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.