Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 07/2185 WW44
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
1. [eiser a],
gevestigd te [vestigingsplaats],
2. [eiser b],
wonende te [woonplaats],
3. [eiser c],
wonende te [woonplaats],
4. [eiser d],
wonende te [woonplaats],
eisers I,
gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij
en
5. [eisers e],
wonende te [woonplaats],
eisers II,
gemachtigde mr. Z.M. Nasir
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harenkarspel,
verweerder.
Aan het geding heeft als partij deelgenomen de Stichting Golfbaan Dirkshorn (vergunninghoudster), gevestigd te [vestigingsplaats], gemachtigde mr. R.M. Fieten.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 20 februari 2007 heeft verweerder aan vergunninghoudster vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor de realisering van een 18-holes golfbaan aan weerszijden van de Groenvelderweg te Dirkshorn.
Bij besluit van 8 maart 2007 heeft verweerder aan vergunninghoudster bouwvergunning eerste fase verleend voor het aanleggen van een 18-holes golfbaan en het oprichten van een clubhuis en een drivingrangegebouw op het perceel aan [adres] te Dirkshorn.
Tegen deze besluiten hebben eisers bij brieven van 3 april 2007 bezwaar gemaakt.
Bij brieven van 4 juni 2007 hebben eisers de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 4 juli 2007 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de verzoeken om een voorlopige voorziening afgewezen.
Bij besluit van 17 juli 2007 heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 14 augustus 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank.
De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 30 oktober 2008. Eisers II zijn verschenen bij gemachtigde mr. W.J. Bosma en eisers I hebben zich niet laten vertegenwoordigen. Verweerder is verschenen bij gemachtigden G. Wijma en J.C. Been. Namens vergunninghoudster is verschenen [naam 1], bijgestaan door de gemachtigde.
Het onderzoek ter zitting is geschorst. Eisers I zijn schriftelijk vragen gesteld, waarop is gereageerd bij brief van 25 november 2008. Vervolgens is de zaak opnieuw behandeld ter zitting van 5 december 2008, waar eisers II zijn verschenen bij gemachtigde mr. Z.M. Nasir en eisers I zich niet hebben laten vertegenwoordigen. Verweerder is verschenen bij gemachtigden G. Wijma en J.C. Been. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [naam 2], [naam 1] en [naam 3], bijgestaan door de gemachtigde.
Motivering
Het beroep van eisers I
1. Ingevolge de artikelen 1:2 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan uitsluitend een belanghebbende, te weten degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken, tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
2. Eisers I waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit eigenaar van gronden die grenzen aan het plangebied. Gebleken is echter dat de betreffende gronden inmiddels in eigendom zijn overgedragen aan eisers II. Eisers I hebben de vraag van de rechtbank of zij niettemin nog als belanghebbende zijn aan te merken bevestigend beantwoord, maar daarbij niet toegelicht in welke zin hun belang nog altijd rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Ook hebben eisers I geen aanleiding gezien ter zitting te verschijnen om toe te lichten waaruit hun belang nog bestaat. De rechtbank gaat er daarom van uit dat eisers I niet langer als belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn aan te merken en zal het beroep voor zover dat door hen is ingesteld niet-ontvankelijk verklaren.
Het beroep van eisers II
3. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de besluiten waarbij aan vergunninghoudster vrijstelling respectievelijk bouwvergunning is verleend, op goede gronden heeft gehandhaafd.
4. Het project waarop de vrijstelling en de bouwvergunning betrekking hebben voorziet in het aanleggen van een 18-holes golfbaan en het oprichten van een clubhuis en drivingrangegebouw. Het project beslaat een oppervlakte van 58 hectare. Het plangebied is gelegen in het buitengebied van de gemeente Harenkarspel ten noorden van Dirkshorn aan weerszijden van de Groenvelderweg, zuidelijk van de kruising met de Galgenkade. Het gebied was voorheen grotendeels in gebruik als gedraineerd akkerbouwland en weiland.
5. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (Ww) is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ww mag de reguliere bouwvergunning slechts en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
Ingevolge artikel 56a, tweede lid, van de Ww mag de bouwvergunning eerste fase slechts en moet deze worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel c, van toepassing is.
6. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Harenkarspel 2002’ rust op het betreffende perceel de bestemming ‘agrarische doeleinden’. Deze bestemming is nader uitgewerkt in artikel 4 van Pro de planvoorschriften. Ingevolge het eerste lid van dat artikel zijn de op de plankaart voor agrarische doeleinden aangewezen gronden bestemd voor -kort weergegeven- agrarische bedrijfsvoering.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften is het verboden de gronden te gebruiken in strijd met de bestemming.
7. Vaststaat dat de bouwplannen en het voorgenomen gebruik in strijd zijn met de geldende bestemming. Om niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft verweerder vrijstelling voor het project verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
8. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Bij besluit van 20 juni 2006 heeft de gemeenteraad van de gemeente Harenkarspel de bevoegdheid vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO gedelegeerd aan verweerder.
Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm), in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, en categorie 10.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit is voorafgaand aan de vaststelling van een ruimtelijk plan dat als eerste voorziet in de aanleg van een golfbaan van 50 hectare of meer het maken van een milieu-effectrapportage (MER) verplicht. Ingevolge onderdeel A.1 van die bijlage wordt onder ‘ruimtelijk plan’ mede verstaan een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO.
9. Verweerder heeft voor het project vrijstelling verleend op basis van de MER van
27 april 2006 (met nadere toelichting van 23 juni 2006), de ruimtelijke onderbouwing van
27 april 2006, de ‘Watertoets golfbaan Dirkshorn’ (watertoets) van 19 april 2006, de ‘Natuurtoets golfbaan Dirkshorn’(natuurtoets) van 3 mei 2006 en de rapportage ‘Verkeer - luchtkwaliteit - akoestiek golfbaan Dirkshorn’ van 7 juli 2006.
10. Eisers II kunnen zich niet verenigen met de verleende vrijstelling en bouwvergunning. Zij hebben een aantal hierna te bespreken argumenten aangedragen die volgens hen voeren tot de conclusie dat de aan de vrijstelling ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing en de MER niet voldoen.
11. De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid van verweerder om vrijstelling te verlenen een discretionaire bevoegdheid is. De bestuursrechter mag de uitoefening van die bevoegdheid slechts marginaal toetsen. Dat houdt in dat de rechter een besluit omtrent de gebruikmaking van die bevoegdheid slechts mag vernietigen als een dergelijk besluit als kennelijk onredelijk moet worden aangemerkt.
12. Eisers II voeren aan dat het streekplan zich verzet tegen het project en daarbij gewezen op § 6.2 van het streekplan Noord-Holland. Daaruit volgt dat Provinciale Staten nieuwe golfterreinen met name enkel in de directe omgeving van grotere stedelijke gebieden wensen. Dirkshorn valt daar buiten. Verder wordt het gebied door het streekplan aangeduid als ‘natuurlijk bruikbaar’. Een golfbaan is hier geen juiste invulling. Tot slot zijn eisers van mening dat uit het streekplan niet volgt dat het ook toegestaan is in de directe omgeving van het HAL-gebied (Heerhugowaard-Alkmaar-Langedijk) tot ontwikkeling van een golfbaan te komen. De verklaring van geen bezwaar is dan ook ten onrechte afgegeven, aldus eisers II. Zij zijn voorts van mening dat verweerder zijn besluitvorming niet mede had mogen baseren op de structuurschets gemeente Harenkarspel en op de randvoorwaarden aangaande golfbanen.
13. In zijn uitspraak van 4 juli 2007 heeft de voorzieningenrechter met betrekking tot de strijdigheid van het project met provinciaal en gemeentelijk ruimtelijk beleid het volgende overwogen:
“9.2 De voorzieningenrechter overweegt dat in de ruimtelijke onderbouwing ten aanzien van het gemeentelijke beleid onder meer is verwezen naar de structuurschets gemeente Harenkarspel uit 1991. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat de structuurschets in dit geval is gelijk te stellen met een structuurplan als bedoeld in artikel 7 van Pro de WRO. In een structuurplan wordt de toekomstige ontwikkeling van de gemeente aangegeven. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO dient een goede ruimtelijke onderbouwing in te gaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel te motiveren waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Een structuurplan kan volgens dit artikel grondslag bieden voor een goede ruimtelijke onderbouwing. Derhalve kan niet staande worden gehouden dat de genoemde structuurschets planologisch geen werking heeft.
De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat het streekplan ruimte biedt voor het realiseren van golfterreinen buiten het stedelijke gebied, daar waar GS een meerwaarde van de golfbaan zien in het licht van overige ontwikkelingen ter versterking van de toeristisch recreatieve structuur. Reeds bij brief van 21 juni 2004 hebben GS aangegeven dat de geplande golfbaan goed kan aansluiten bij de kern Dirkshorn en kan zorgen voor een versterking van de recreatieve structuur. Daarnaast is de aanvraag voor de golfbaan getoetst op de manier als beschreven in de beleidsnotitie Golfterreinen. Deze beleidsnotitie bevat randvoorwaarden die bepalen op welke wijze in dit verband relevante belangen worden afgewogen. Ook de randvoorwaarden hebben derhalve een relevante planologische werking. Niet gebleken is dat niet is voldaan aan de randvoorwaarden in deze door GS vastgestelde notitie. Wat betreft de in het streekplan gehanteerde aanduiding van het plangebied als natuurlijk bruikbaar stelt de voorzieningenrechter vast dat ook recreatie hierbij passend wordt geacht. Ten slotte is in de ruimtelijke onderbouwing uitvoerig betoogd dat in het ontwerp van het project rekening is gehouden met de karakteristieke openheid van het gebied. De voorzieningenrechter ziet in de enkele ontkennende stelling van verzoekers geen aanleiding hieraan te twijfelen.
De voorzieningenrechter volgt verzoekers dan ook niet in hun standpunt dat verweerder geen gebruik had mogen maken van de door GS afgegeven verklaring van geen bezwaar.”
De rechtbank maakt deze overweging tot de hare. Eisers II hebben in beroep niets aangevoerd dat ertoe noopt op dit punt thans anders of aanvullend te oordelen.
14. Eisers II hebben ten aanzien van de MER aangevoerd dat ten onrechte niet is gekozen voor het meest milieuvriendelijke alternatief (hierna mma). Zij stellen zich voorts op het standpunt dat er in het onderhavige geval niet een inrichtings-MER, maar een locatie-MER had moeten worden opgesteld. De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van 23 april 2008 het beroep tegen de voor het onderhavige project verleende milieuvergunning ongegrond heeft verklaard. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat uit de Wm niet volgt dat verweerder verplicht is te kiezen voor het mma. In navolging van de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 4 juli 2007 overweegt de rechtbank dat verweerder afdoende heeft voldaan aan de verplichting om de alternatieven af te wegen en te motiveren waarom vrijstelling wordt verleend voor één van de alternatieven. Zij overweegt voorts dat het milieueffect van het mma slechts in geringe mate en op ondergeschikte punten afwijkt van de milieueffecten van de variant waarvoor vrijstelling is verleend. De MER biedt dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat aan de gekozen variant zodanige bezwaren kleven dat daarvoor geen vrijstelling kon worden verleend. De rechtbank onderschrijft voorts niet het standpunt van eisers II dat in het onderhavige geval een locatie-MER had moeten worden opgesteld, reeds nu de Wm geen onderscheid kent in een inrichtings- of een locatie-MER.
15. Eisers II zijn van mening dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit niet voldoet. Ten onrechte is volstaan met de conclusie dat de huidige luchtkwaliteit ruimschoots aan de normen voldoet en is niet onderzocht of de luchtkwaliteit na realisering van de golfbaan nog altijd aan de normen zal voldoen. Volgens eisers II is de toename van de verkeersbewegingen in verband met de ontwikkeling van de golfbaan onderschat.
16. De rechtbank overweegt dat door Grontmij Nederland B.V. (Grontmij) een onderzoek is uitgevoerd naar de gevolgen van het project op de luchtkwaliteit. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in de hiervoor genoemde rapportage van 7 juli 2006. Blijkens deze rapportage is bij de berekening van de effecten van de aanleg van de golfbaan rekening gehouden met een autonome groei van het verkeersaanbod van 1,5 % en met het extra verkeer dat door de ontwikkeling van de golfbaan zal ontstaan. Naar verwachting leidt het gebruik van de golfbaan op een drukke dag tot maximaal 324 extra autobewegingen, aldus Grontmij. De berekening aan de hand van het model CAR II, versie 5.0 maakt vervolgens inzichtelijk dat er door de realisatie van de golfbaan geen overschrijding zal plaatsvinden van de grenswaarden als opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005. Gelet op het voorgaande mist de stelling van eisers II dat is volstaan met een onderzoek naar de huidige luchtkwaliteit feitelijke grondslag. De rechtbank acht de schatting van het aantal extra verkeersbewegingen als gevolg van het bouwplan voorts redelijk, gelet op het maximale aantal toekomstige leden van de golfbaan. De stelling dat het aantal extra verkeersbewegingen als gevolg van het project is onderschat, is onvoldoende onderbouwd.
17. Eisers II voeren voorts aan dat de gevolgen van het project voor de ontwatering van het plangebied onvoldoende zijn onderzocht. De rechtbank kan zich daarmee niet verenigen. Zij overweegt daartoe dat in hoofdstuk 4 van de MER wordt ingegaan op de effecten van het project op de bodem en het grond- en oppervlaktewater. Daarbij is voornamelijk gebruik gemaakt van de watertoets van 19 april 2006, opgesteld door Grontmij. Uit de watertoets blijkt dat bij de aanleg van een golfbaan nagenoeg geen effecten optreden op de grondwaterstanden. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen. De stelling van eisers dat ‘het algemeen bekend is dat het voor de ontwikkeling van een golfbaan van belang is de grondwaterstand laag te houden’ is niet onderbouwd en kan reeds op die grond niet tot een ander oordeel leiden.
18. Eisers II stellen dat het onderzoek naar de flora en fauna in de omgeving onvoldoende is. Zij verwijzen naar de gronden in bezwaar en voegen daaraan toe dat zij
-anders dan de voorzieningenrechter heeft geoordeeld- niet verplicht zijn met tegenrapportages te komen. In bezwaar is aangevoerd -kort weergegeven- dat uit de MER niet volgt dat er een veldonderzoek is geweest. De onderzoeken naar de beschermde dier- en plantensoorten zijn niet goed uitgevoerd. Vrijstelling kan pas worden verleend als een en ander deugdelijk is onderzocht en als duidelijk is of een ontheffing of vrijstelling ingevolge de Flora- en faunawet is vereist, aldus eisers II.
19. De rechtbank overweegt dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet geen voorwaarde is voor het verlenen van vrijstelling. Volgens vaste rechtspraak komen de vragen of voor de uitvoering van het project ontheffingen op grond van de Flora- en faunawet nodig zijn en, zo ja, of deze ontheffingen kunnen worden verleend, in beginsel pas aan de orde in een eventuele procedure op grond van de Flora- en faunawet. Dat doet er niet aan af dat verweerder goedkeuring aan het plan kan onthouden, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid moet inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg zal staan. Afgezien daarvan kan er aanleiding zijn de vrijstelling te weigeren als door het project de natuurwaarden in het plangebied in onaanvaardbare mate worden aangetast.
20. De rechtbank stelt vast dat een onderzoek naar de in het gebied voorkomende natuurwaarden is verricht door Grontmij. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de natuurtoets van 3 mei 2006. In deze rapportage wordt geconcludeerd dat het plangebied weinig bijzondere natuurwaarden herbergt. De onderzochte percelen maken geen onderdeel uit van een beschermd natuurgebied. Gezien de ligging en het huidige gebruik worden evenmin effecten verwacht op de meest nabij gelegen Vogel- en Habitatrichtlijngebieden. In en rond het plangebied komt één beschermde plantensoort voor. Deze soort valt onder de vrijstellingsregeling, zodat geen ontheffing aangevraagd hoeft te worden. Daarnaast zijn in het plangebied beschermde zoogdieren, vogels en amfibiesoorten aangetroffen. De verwachting is dat de aanwezige soorten van de aanleg van de golfbaan enige verstoring van het leefgebied kunnen ondervinden, maar dat het leefgebied na realisatie van de golfbaan weer geschikt is voor deze plant- en diersoorten.
De rechtbank ziet in hetgeen eiser II hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het onderzoek door Grontmij niet op zorgvuldige wijze is uitgevoerd. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 23 april 2008 heeft overwogen is bij het onderzoek gebruik gemaakt van informatie van Het Natuurloket en de provincie Noord-Holland en heeft een verkennend gebiedsonderzoek plaatsgevonden. De rechtbank ziet, mede gelet daarop, geen grond voor het oordeel dat het onderzoek niet deugdelijk kan worden geacht omdat geen veldonderzoek heeft plaatsgevonden. Zij is dan ook van oordeel dat verweerder aan de hand van de natuurtoets voldoende heeft onderbouwd dat de natuurwaarden door het project niet in onaanvaardbare mate worden aangetast, zodat daarin geen grond gelegen was de vrijstelling te weigeren. Verweerder heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen grond bestaat om op voorhand aan te nemen dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan en daarmee aan de verlening van de vrijstelling in de weg zal staan.
21. Eisers II hebben tenslotte betwist dat er sprake is van een behoefte aan de ontwikkeling van de golfbaan. De golfbanen in de omgeving voorzien voldoende in de behoefte en een rendabele exploitatie is niet haalbaar, aldus eisers II.
22. De rechtbank overweegt dat in de MER aan de hand van een inzichtelijke berekening is uiteengezet dat er in de regio ruimte is voor een additionele golfbaan. Ter zitting is gemotiveerd toegelicht dat de golfbaan wel degelijk rendabel geëxploiteerd kan worden. De rechtbank ziet in hetgeen eisers II naar voren hebben gebracht geen grond om daaraan te twijfelen. Het belang van vergunninghoudster bij de realisatie van het project is daarmee gegeven. Nu voorts niet is gebleken dat de belangen van eisers II door de aanleg van de golfbaan onevenredig zullen worden geschaad, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder voor het project in redelijkheid geen vrijstelling heeft kunnen verlenen.
23. Gelet op al het voorgaande kan het bestreden besluit in rechte standhouden. Het beroep, voor zover ingesteld door eisers II, is ongegrond.
Het beroep van eisers I en II
24. Bij deze beslissing ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep, voor zover ingediend door eisers I, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover ingediend door eisers II, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 13 januari 2009 door mr. M. Zijp, voorzitter, mr. M.A.J. Berkers en mr. L. Boonstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.