Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 08/889, 08/905, 08/906, 08/907, 08/909, 08/911, 08/913, 08/915, 08/916, 08/918, 08/920, 08/921, 08/922, 08/923, 08/924, 08/925, 08/926, 08/927
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaken van:
Zeeman Vastgoed B.V.,
gevestigd te Hoorn,
eiseres,
gemachtigde mr. J. Hoogland,
tegen
de raad van de gemeente Drechterland,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaken
Bij besluiten van 9 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drechterland, daartoe gemandateerd bij besluit van verweerder van 9 maart 2006, planschadevergoedingen toegekend aan de bewoners van achttien percelen in Hoogkarspel, te weten [perceel 1], [perceel 2], [perceel 3], [perceel 4], [perceel 5], [perceel 6], [perceel 7], [perceel 8], [perceel 9], [perceel 10], [perceel 11], [perceel 12], [perceel 13], [perceel 14], [perceel 15], [perceel 16], [perceel 17] en [perceel 18].
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluiten van 28 januari 2008, verzonden op 6 februari 2008, niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze besluiten heeft eiseres bij brieven van 18 maart 2008 beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaken behandeld ter zitting van 5 december 2008, waar eiseres, vertegenwoordigd door haar gemachtigde, is verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde J. van den Bos.
Motivering
1. Eiseres heeft als projectontwikkelaar met de gemeente Drechterland overeenkomsten gesloten om samen het woongebied Reigersborg in Hoogkarspel te realiseren in een vorm waarbij partijen gezamenlijk de grondexploitatie verzorgen. Hierbij wordt het risico van de grondexploitatie door partijen gezamenlijk gedragen. Partijen zijn overeengekomen dat de door de gemeente te maken kosten in verband met planschadeclaims als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ten laste zullen worden gebracht van de grondexploitatie en daarmee onderdeel zullen uitmaken van de exploitatieopzet. Op 22 december 2006 hebben partijen hiertoe een zogenaamde overeenkomst tot verhaal van planschadekosten gesloten.
2. Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dat luidde tot en met 31 augustus 2005 en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
In de Wet van 8 juni 2005 tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten) (hierna: de Wet van 8 juni 2005) is bepaald dat artikel 49 wordt gewijzigd en dat na artikel 49 een nieuw artikel 49a wordt ingevoegd.
Het opnemen van het nieuwe artikel 49a houdt rechtstreeks verband met het zogenaamde Nunspeet-arrest van de Hoge Raad van 2 mei 2003 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-Nummer: AF2848). De Hoge Raad oordeelde in dat arrest dat een beding in een overeenkomst tussen een gemeente en een particulier – inhoudende dat de particulier, in ruil voor de medewerking van de gemeente aan de wijziging van het planologisch regiem, de eventuele aansprakelijkheid voor planschadevergoedingen van de gemeente overneemt – niet rechtsgeldig is. Voor dit oordeel was onder meer redengevend dat rechtsbescherming voor de particulier ontbrak, nu deze niet als belanghebbende kon worden aangemerkt in een bestuursrechtelijke procedure over toekenning van planschadevergoeding.
De Wet van 8 juni 2005 voorziet in een spoedvoorziening die het sluiten van overeenkomsten tot verhaal van schade (weer) mogelijk maakt.
Ingevolge artikel I, onderdeel A, van de Wet van 8 juni 2005 wordt artikel 49, voor zover hier van belang, aldus gewijzigd dat in de eerste volzin de woorden “kent de gemeenteraad hem op zijn verzoek” worden vervangen door: kennen burgemeester en wethouders hem op aanvraag.
Ingevolge artikel I, onderdeel B, van de Wet van 8 juni 2005 wordt na artikel 49 een nieuw artikel 49a ingevoegd, luidende:
1. Voor zover schade die op grond van artikel 49 voor vergoeding in aanmerking zou komen, haar grondslag vindt in een besluit op een verzoek om ten behoeve van de verwezenlijking van een project bepalingen in een bestemmingsplan op te nemen of te wijzigen dan wel om vrijstelling te verlenen, anders dan bedoeld in artikel 31a of 31b, kunnen burgemeester en wethouders met de verzoeker overeenkomen dat die schade geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening komt.
2. De verzoeker die een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid heeft gesloten, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om schadevergoeding op grond van artikel 49 terzake van de wijziging van het bestemmingsplan dan wel de verlening van de vrijstelling waarom hij heeft verzocht.
Ingevolge artikel II, eerste lid, van de Wet van 8 juni 2005 blijft artikel 49 van de WRO, zoals dat luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing op aanvragen om vergoeding van schade die voor dat tijdstip zijn ingediend.
Ingevolge artikel III van de Wet van 8 juni 2005 treedt deze wet in werking met ingang van de eerste dag van de derde kalendermaand na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst (te weten op 1 september 2005), met uitzondering van artikel I, onderdeel B, dat onder toepassing van artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet in werking treedt met ingang van de dag na de hiervoor aangeduide datum (te weten op 22 juni 2005).
3. Blijkens de stukken heeft een aantal bewoners van het woongebied Reigersborg op verschillende data, namelijk op 30 juli 2002, 18 augustus 2004, 20 januari 2005, 14 februari 2005, 29 maart 2005, 5 april 2005 en 4 mei 2005, in verband met wijziging van het bestemmingsplan verzoeken om planschade ingediend. Deze verzoeken zijn op 9 januari 2007 ingewilligd. Tegen deze besluiten tot toekenning van planschade heeft eiseres bezwaar gemaakt, omdat zij op grond van de overeenkomst tot verhaal van planschadekosten 50% van het totale bedrag moet betalen.
Blijkens de bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Daartoe heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, gezien het tijdstip van de indiening van de planschadeverzoeken, artikel 49 van de WRO, zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van de Wet van 8 juni 2005, van toepassing is. Nu bij de beoordeling van de aanvragen moet worden uitgegaan van de oude WRO, kan naar de mening van verweerder geen beroep worden gedaan op het nieuwe artikel 49a, tweede lid, van de WRO. Ter zitting is namens verweerder te kennen gegeven dat op 22 december 2006 weliswaar een overeenkomst is gesloten op grond van het nieuwe artikel 49a, eerste lid, van de WRO, maar dat verweerder hieraan niet is gebonden omdat hij als bestuursorgaan geen contractspartij is.
Evenmin kan eiseres volgens verweerder worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat het belang van eiseres bij de betrokken planschadebesluiten voortvloeit uit haar privaatrechtelijke overeenkomst tot verhaal van planschadekosten, zodat geen sprake is van een rechtstreeks belang, maar van een afgeleid belang.
4. Eiseres betoogt dat zij op grond van artikel 49a, tweede lid, van de WRO belanghebbende is bij de besluiten op de aanvragen om planschadevergoeding. Naar haar mening geeft het in de Wet van 8 juni 2005 neergelegde overgangsrecht niet aan dat artikel 49a van de WRO niet geldt voor aanvragen die zijn ingediend vóór de inwerkingtreding van deze wet. Daarbij wijst zij erop dat het nieuwe artikel 49a geen afbreuk doet aan de rechten van de verzoekers om planschade. Het staat in zoverre los van het gewijzigde artikel 49 WRO, dat van toepassing is op aanvragen die na 1 september 2005 zijn ingediend. Eiseres betoogt verder dat door de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaarschriften een identieke rechteloze situatie wordt gecre?erd zoals aan de orde in het Nunspeet-arrest van de Hoge Raad van 2 mei 2003.
5. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de aanvragen om planschadevergoeding zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet van 8 juni 2005 en dat op deze aanvragen, gelet op het in deze wet neergelegde overgangsrecht, artikel 49 van de WRO, zoals dat vóór 1 september 2005 luidde, van toepassing blijft. Dit betekent dat verweerder bevoegd is te beslissen op de aanvragen.
Partijen zijn evenwel verdeeld over de vraag of eiseres op grond van het tweede lid van artikel 49a van de WRO, dat met ingang van 22 juni 2005 in werking is getreden en waarvoor geen overgangsrecht geldt, van rechtswege belanghebbende is bij een dergelijke beslissing.
6. Niet in geschil is dat de in geding zijnde aanvragen om planschadevergoeding betrekking hebben op planologische wijzigingen die hebben plaatsgevonden op verzoek van eiseres. Het verzoek en de wijziging hebben plaatsgevonden voor inwerkingtreding van de Wet van 8 juni 2005. De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres op 22 december 2006 en derhalve na inwerkingtreding van de Wet van 8 juni 2005 een overeenkomst tot verhaal van planschadekosten heeft gesloten met de gemeente Drechterland, vertegenwoordigd door de burgemeester, handelend ter uitvoering van het besluit van burgemeester en wethouders van 21 november 2006. De rechtbank gaat er vanuit dat de overeenkomst aldus heeft te gelden als een overeenkomst met burgemeester en wethouders. Ter zitting is gebleken dat voor inwerkingtreding van de Wet van 8 juni 2005 reeds een overeenkomst terzake was gesloten met verweerder. Met de overeenkomst van 22 december 2006 is beoogd de gemaakte afspraken te bevestigen en aldus onder het toepassingsbereik van artikel 49a van de WRO te brengen.
De rechtbank constateert dat op grond van artikel 49a, tweede lid, van de WRO degene die een planschadevergoedingsovereenkomst met burgemeester en wethouders heeft gesloten belanghebbende is bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om planschadevergoeding. De status van belanghebbende voor de contractant is dus alleen weggelegd bij planschadebeslissingen die afkomstig zijn van burgemeester en wethouders.
Zoals hierboven is overwogen, is ten aanzien van de onderhavige aanvragen om planschadevergoeding, gelet op het in de Wet van 8 juni 2005 neergelegde overgangsrecht, verweerder bevoegd te beslissen. Op 9 januari 2007 hebben burgemeester en wethouders in naam van verweerder op de aanvragen besloten. Deze besluiten gelden rechtens als besluiten van verweerder. Dit betekent strikt genomen dat, nu de planschadebeslissingen niet afkomstig zijn van burgemeester en wethouders, eiseres geen beroep kan doen op artikel 49a, tweede lid, van de WRO.
7. De rechtbank ziet evenwel aanleiding te onderzoeken of de letterlijke wettekst van artikel 49a, tweede lid, zich ertegen verzet dat eiseres ook in een procedure aangaande een door de gemeenteraad genomen planschadebeslissing van rechtswege als belanghebbende wordt aangemerkt. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de in de Wet van 8 juni 2005 neergelegde inwerkingtredings- en overgangsbepalingen ertoe leiden dat, zolang de gemeenteraad bevoegd is te beslissen op aanvragen om planschadevergoeding, artikel 49a, tweede lid, van de WRO geen rechtsbescherming biedt aan degene die op grond van artikel 49a, eerste lid, van de WRO met burgemeester en wethouders een planschadevergoedingsovereenkomst heeft gesloten.
8. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet van 8 juni 2005 (Nadere memorie van antwoord aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal, Kamerstuk 2004-2005, 29490, nr. E) blijkt dat laatstgenoemde omstandigheid als beweerde lacune in de rechtsbescherming onder de aandacht van de wetgever is gebracht. Volgens de wetsgeschiedenis hoeft van een lacune in de rechtsbescherming in de praktijk geen sprake te zijn. Het zou gaan om een bijna theoretisch probleem dat slechts gedurende een korte periode speelt, als zijnde een kwestie van overgangsrecht. Het is ontstaan omdat de wetgever vanwege de spoedeisende Nunspeet-voorziening van artikel 49a niet heeft gekozen voor een verder complicerend overgangsrecht. Dat burgemeester en wethouders, en niet de gemeenteraad, worden genoemd in artikel 49a, tweede lid, heeft volgens de wetsgeschiedenis dan ook geen principiële, maar slechts een praktische betekenis.
Weliswaar bestaat blijkens de wetsgeschiedenis geen principieel bezwaar tegen het aanmerken van een contractant op wie de planschade krachtens overeenkomst door burgemeester en wethouders wordt verhaald als belanghebbende in een procedure aangaande een door de gemeenteraad te nemen planschadebeslissing, maar de wetgever heeft er zelf niet voor gekozen de naar zijn mening theoretische mogelijkheid dat de contractant ingevolge de Wet van 8 juni 2005 geen rechtsbescherming bij planschadebesluiten van de gemeenteraad toekomt, bij wettelijke maatregelen te repareren. In de wetsgeschiedenis wordt ervan uitgegaan dat de bevoegde gemeentelijke organen met deze onvolkomenheid rekening houden en nieuwe initiatiefnemers daarvoor waarschuwen, omdat het ook hun belang is dat aangegane overeenkomsten stand kunnen houden. Met name ook ten aanzien van de mogelijkheid tot het oversluiten van contracten die voor de inwerkingtreding van de Wet van 8 juni 2005 zijn gesloten is gewezen op de begrenzing hiervan door wettelijke mogelijkheden en op de verantwoordelijkheid van potentiële contractspartijen.
Nu de wetgever er bewust voor heeft gekozen het geconstateerde hiaat in de rechtsbescherming niet te dichten door het alsnog synchroniseren van de inwerkingtredingsbepaling en het overgangsrecht en hij ter zake de verantwoordelijkheid bij de (potenti?le) contractspartijen heeft neergelegd, bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen mogelijkheid om van de letterlijke tekst van artikel 49a, tweede lid, van de WRO af te wijken. De rechtbank ziet dan ook geen ruimte om in gevallen als de onderhavige voor de woorden “burgemeester en wethouders” in artikel 49a, tweede lid, van de WRO te lezen “gemeenteraad”.
9. De rechtbank komt tot de slotsom dat, nu de planschadebeslissingen van 9 januari 2007 niet afkomstig zijn van burgemeester en wethouders, eiseres op grond van artikel 49a, tweede lid, van de WRO niet van rechtswege belanghebbende is bij deze beslissingen. Hetgeen eiseres dienaangaande heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
10. Evenmin kan eiseres als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Volgens vaste jurisprudentie heeft een particulier die een planschadeverhaalsovereenkomst met de gemeente heeft gesloten slechts een uit deze overeenkomst voortvloeiend afgeleid belang. Hij wordt door een besluit tot toekenning van planschadevergoeding niet rechtstreeks in zijn belang geraakt en voldoet daarom niet aan het criterium van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
11. Gelet op het voorgaande heeft verweerder de bezwaarschriften van eiseres tegen de besluiten van 9 januari 2007 terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepen zijn ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 12 januari 2009 door mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, voorzitter, en mr. M.A.J. Berkers en mr. L. Boonstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L Toorenburg-Bovenkerk, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.