Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 07/1249 AW
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[naam],
wonende te [plaatsnaam], eiser,
gemachtigde mr. O.W. Borgeld,
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 24 mei 2006 heeft verweerder besloten dat de Regeling beschikbaarstelling ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Arbua (Rbana) vanaf 1 juli 2004 op eiser van toepassing is. Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 14 april 2007 ongegrond verklaard. Eiser heeft bij brief van 24 mei 2007 tegen dit besluit beroep ingesteld.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 18 februari 2008.
De rechtbank heeft op 20 februari 2008 het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 14 april 2008, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiser is tevens bijgestaan door mr. F.L. Stoelinga, R.A. Atminah en mr. N.A Koelman. Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. F. van der Meyden, mr. J.G.F.M. Hoffmans en F.J. Berkenvelder.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Motivering
1. De rechtbank moet in deze zaak beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden de Rbana met ingang van 1 juli 2004 op eiser van toepassing heeft verklaard.
2. Eiser is werkzaam bij de Belastingdienst te [plaatsnaam]. Van 1 september 2001 tot 1 september 2004 is eiser in het kader van technische bijstand ten behoeve van financiën uitgezonden naar St. Maarten, Nederlandse Antillen. Op 21 augustus 2001 is daarvoor een uitzendbesluit opgemaakt door de Staatssecretaris van Financiën. Op 6 december 2005 is met terugwerkende kracht tot 1 juli 2004 de Rbana inwerking getreden. Bij brief van 20 januari 2006 heeft eiser verzocht om de definitieve Rbana op de hele duur van zijn uitzending van toepassing te verklaren.
3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het horen in bezwaar in overeenstemming met de Awb heeft plaatsgevonden. Verweerder stelt voorts dat eisers verzoek om de Rbana van toepassing te verklaren op de gehele uitzendperiode op goede gronden is afgewezen. Er is geen reden om af te wijken van de vastgestelde datum van inwerkingtreding van de Rbana, te weten 1 juli 2004. Ten aanzien van de toezegging van de toenmalige plaatsvervangend directeur-generaal van de Belastingdienst, [naam 2], in zijn brief van 12 mei 2003 is verweerder van oordeel dat deze is gedaan door een medewerker van een ander departement. Verweerder acht zich daar niet aan gebonden. Dit geldt ook voor de brief van de toenmalige staatssecretaris van Financiën, J.G. Wijn, van 16 augustus 2005.
4. Eiser heeft aangevoerd dat de hoorcommissie in bezwaar niet op de juiste wijze was samengesteld. Daarnaast is in bezwaar ten onrechte de hand gehouden aan de regel dat tot 10 dagen voor de zitting stukken kunnen worden ingediend. Ten aanzien van de inhoud van het bestreden besluit stelt eiser dat verweerder ten onrechte aan de inwerkingtreding van de Rbana geen terugwerkende kracht heeft verleend tot 1 oktober 1999. Namens de minister van Financiën is herhaaldelijk aangegeven dat wanneer er een betere regeling tot stand zou komen, deze ook op eiser van toepassing zou worden. Eiser mocht op deze toezegging vertrouwen.
5.1 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat het horen in bezwaar niet op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. Eiser stelt daartoe dat tijdens de hoorzitting is vastgesteld dat er geen sprake was van een commissie op grond van artikel 7:13 van Pro de Awb, maar van een commissie op grond van artikel 7:5 van Pro de Awb. Er is door twee personen gehoord, waarvan één persoon intensief bij de voorbereiding van het primaire besluit betrokken is geweest. Daarom is er geen sprake van een meerderheid die niet bij de voorbereiding betrokken is geweest. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de commissie die eiser heeft gehoord in bezwaar in overeenstemming met artikel 7:5 van Pro de Awb was samengesteld. Er was immers een onafhankelijke voorzitter die eiser heeft gehoord.
5.2 De rechtbank stelt vast dat eiser ten behoeve van de behandeling van het bezwaarschrift op 7 maart 2006 is gehoord door de hoorcommissie personele aangelegenheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die bestond uit een extern voorzitter, een senior adviseur van de directie P&O en een beleidsondersteunend medewerker van de directie P&O. Volgens het verslag van de hoorzitting is deze laatste persoon geen lid van de commissie. In het door de commissie aan verweerder uitgebrachte advies van 28 maart 2007 wordt gesteld dat de commissie is samengesteld in overeenstemming met het bepaalde in artikel 7:5 van Pro de Awb. Vervolgens heeft de hoorcommissie aan verweerder advies gegeven over de beoordeling van het bezwaarschrift. Verweerder heeft, kennelijk met toepassing van artikel 7:13 in Pro samenhang met artikel 3:49 van Pro de Awb, in het bestreden besluit volstaan met een verwijzing naar dat advies. Ter zitting van 18 februari 2008 heeft verweerder nader toegelicht dat de secretaris die het verslag van de hoorzitting heeft gemaakt niet betrokken is geweest bij de totstandkoming van het advies. De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat de samenstelling van de commissie niet voldoet aan de in artikel 7:13 van Pro de Awb gestelde vereisten, te weten dat de commissie bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden. Het door deze commissie uitgebrachte advies kan daarom niet worden aangemerkt als een advies in de zin van artikel 7:13, zesde lid, van de Awb. Zie in dit verband de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 augustus 2005, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-nummer AU0700. Verweerder kon niet volstaan met een enkele verwijzing naar dit advies en heeft ten onrechte in het bestreden besluit geen zelfstandige motivering gegeven. Het besluit is dan ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
5.3 Ten aanzien van eisers stelling dat in bezwaar ten onrechte de hand is gehouden aan de regel dat tot 10 dagen voor de zitting stukken kunnen worden ingediend, stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat eiser stukken heeft ingediend die niet bij de beoordeling zijn betrokken. Eiser is op dit punt niet in zijn processuele belangen geschaad.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Nu het bevoegd gezag inhoudelijk gezien wel op het bezwaar heeft beslist door het advies van de hoorcommissie integraal over te nemen en verweerder ter zitting van 18 februari 2008 heeft aangegeven dat een nadere heroverweging van het bezwaar niet tot een ander uitkomst zal leiden, zal de rechtbank over gaan tot de inhoudelijke beoordeling van de zaak, zoals door partijen en met name door eiser nadrukkelijk op de zitting van 18 februari 2008 is verzocht.
6.1 Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte aan de Rbana beperkte terugwerkende kracht tot 1 juli 2004 heeft verbonden. Eiser heeft daartoe gesteld dat in het uitzendbesluit van 21 augustus 2001 expliciet is bepaald dat op de uitzending de uitzendvoorwaarden van de Rbana van toepassing zijn. Dat het definitief worden van de regeling lang op zich heeft laten wachten kan niet aan eiser worden tegengeworpen. In dit verband is van belang dat de concept-Rbana nooit enige formele status heeft gehad. Eiser kon aan artikel 5 van Pro het Besluit beschikbaarstelling ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba (het Besluit) het vertrouwen ontlenen dat ook aan de uitvoerende regeling terugwerkende kracht tot 1 oktober 1999 zou worden verleend. Uit de nota van toelichting bij dat besluit blijkt dat het voornemen is de ministeriële regeling ex artikel 4 van Pro het Besluit ook op die datum in werking te laten treden.
6.2 De rechtbank stelt vast dat in artikel 9.6 van de Rbana is bepaald dat de Rbana in werking treedt op de dag van publicatie en terugwerkt tot 1 juli 2004. De Rbana is vastgesteld bij ministeriële regeling ter uitvoering van artikel 4 van Pro het Besluit. De Rbana is een algemeen verbindend voorschrift, nu deze naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels bevat, uitgaande van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Op grond van artikel 8:2 van Pro de Awb kan tegen de regeling en tegen het besluit inhoudende de vaststelling van de inwerkingtreding van deze regeling geen beroep worden ingesteld. De rechtbank kan echter wel indirect aan het algemeen verbindend voorschrift toetsen, namelijk bij de beoordeling of dit voorschrift voldoende deugdelijke grondslag vormt voor het aangevochten besluit. In de rechtspraak van de CRvB, bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 februari 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-nummer BC4713, is tot uitdrukking gebracht dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter, behoudens het geval dat zulk een toetsing hem uitdrukkelijk is ontzegd, zoals met betrekking tot wetten in formele zin het geval is, de bevoegdheid toekomt te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. De rechter dient daarbij te beoordelen of het desbetreffende voorschrift al dan niet in strijd komt met een of meer regels van geschreven recht of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal hij gezien zijn staatsrechtelijke positie de nodige terughoudendheid dienen te betrachten.
6.3 De rechtbank stelt voorop dat de Regeling honorering deskundigen technische bijstand (de Regeling honorering) tot de inwerkingtreding van de Rbana formeel heeft gegolden. Verweerder heeft echter, in afwachting van de vaststelling van een definitieve regeling, voor alle technische bijstanders die ter beschikking werden gesteld na 22 juni 2001 de concept-Rbana van toepassing verklaard. De rechtbank overweegt dat in het uitzendbesluit van 21 augustus 2001 waarin aan eiser, naast zijn bezoldiging, een onbelaste toelage wordt toegekend zoals vermeld in artikel 3.2 van de Rbana, uitdrukkelijk wordt verwezen naar de concept-Rbana. Volgens dit besluit is deze conceptregeling met het besluit aan eiser bekend gemaakt. Eiser heeft ter zitting van 14 april 2008 desgevraagd bevestigd dat hij wist onder welke voorwaarden hij was uitgezonden. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn stelling dat uit het uitzendbesluit volgt dat op de gehele duur van de terbeschikking stelling de Rbana van toepassing is.
6.4 Tussen eiser en verweerder is niet in geschil dat de concept-Rbana gunstiger was dan de Regeling honorering en de Rbana een gunstiger regeling is dan de concept-Rbana. De rechtbank stelt vast dat met inwerkingtreding van de Rbana eisers rechtspositie niet ten nadele wordt gewijzigd. Ook worden hem niet met terugwerkende kracht aanspraken ontnomen. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat verweerder de Rbana van toepassing had moeten verklaren op de gehele uitzendingsduur van eiser. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder in afwijking van het bepaalde in artikel 9.3, tweede lid, van de Rbana, de Rbana met ingang van 1 juli 2004 op alle ter beschikking gestelde belanghebbenden heeft toegepast. Er is dus feitelijk ook geen sprake van benadeling ten opzichte van andere ter beschikking gestelde technische bijstanders.
6.5 Eiser heeft in dit verband nog aangevoerd dat uit de nota van toelichting bij het Besluit blijkt dat het voornemen bestaat om de ministeriële regeling ex artikel 4 op Pro dezelfde datum in werking te laten treden als het besluit, te weten per 1 oktober 1999. Verweerder heeft op dit punt gesteld dat aan dit voornemen invulling is gegeven door de concept-Rbana van toepassing te verklaren op ter beschikking gestelde ambtenaren. De rechtbank is van oordeel dat het feit dat in de toelichting het voornemen wordt uitgesproken om aan de ministeriële regeling terugwerkende kracht te verlenen voor verweerder geen verplichting meebrengt om de Rbana geheel te laten terugwerken tot 1 oktober 1999. In de toelichting wordt gesteld dat de thans in de Nederlandse Antillen en Aruba op basis van de Regeling honorering werkzame ambtenaren begin 1999 een nieuwe ministeriële regeling in het vooruitzicht is gesteld. De verwachting bestond dat deze in de loop van dat jaar gerealiseerd zou worden. Diverse omstandigheden hebben echter aan een spoedige totstandkoming van een dergelijke regeling in de weg gestaan. Vanwege de gewekte verwachtingen is ervoor gekozen bedoelde verbeteringen reeds per 1 oktober 1999 aan de desbetreffende ambtenaren ten goede te laten komen. De rechtbank overweegt dat, daargelaten welke juridische status de concept-Rbana heeft, door verweerder met deze concept-Rbana wel feitelijk invulling is gegeven aan het voornemen om op de uitgezonden personen een gunstiger regeling toe te passen. Het feit dat later een nog gunstiger regeling is getroffen brengt naar het oordeel van de rechtbank niet mee dat daaraan gehele terugwerkende kracht moet worden verleend.
6.6 Gelet op de terughoudende toets die moet worden aangelegd, concludeert de rechtbank dat niet is gebleken dat verweerder door artikel 9.6 van de Rbana toe te passen in strijd heeft gehandeld met een of meer regels van geschreven of ongeschreven recht.
7.1 Eiser heeft tevens aangevoerd dat door verweerder toezeggingen zijn gedaan over de terugwerkende kracht. De toenmalige plaatsvervangend directeur-generaal van de Belastingdienst, [naam 2], heeft in de brief van 12 mei 2003 aangegeven dat wanneer een betere vergoedingsregeling wordt getroffen, de technische bijstanders van het Ministerie van Financiën mee zullen profiteren van de verbeteringen. Uit de brief van de toenmalige staatssecretaris van Financiën, J.G. Wijn, van 16 augustus 2005 blijkt dat er sprake is van een gesignaleerde ongelijkheid en dat deze zal worden opgeheven. Verweerder acht zich niet gebonden aan het gestelde in deze brieven, nu deze niet afkomstig zijn van verweerder. Ook stelt verweerder dat niet is gebleken dat eiser op grond van die brieven handelingen heeft verricht die hij achterwege zou hebben gelaten als de verwachtingen niet zouden zijn gewekt, waardoor hij in een nadeliger positie terecht is gekomen.
7.2 Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB zijn er bijzondere gevallen denkbaar waarin strikte toepassing van een wettelijk voorschrift van dwingendrechtelijke aard in die mate in strijd komt met het vertrouwensbeginsel dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn. Van een dergelijk bijzonder geval kan sprake zijn indien vanwege het tot beslissen bevoegde orgaan ten aanzien van een betrokkene uitdrukkelijk, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezeggingen zijn gedaan die bij die betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 16 augustus 2005, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-nummer AU1533.
7.3 De rechtbank is van oordeel dat de brieven waarnaar eiser verwijst geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging bevatten dat eiser met terugwerkende kracht in aanmerking komt voor een betere financiële regeling. Daaruit blijkt slechts dat de technische bijstanders zullen meeprofiteren zodra een betere regeling wordt getroffen. Daarnaast blijkt uit het Besluit en de Rbana dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevoegd is om te beslissen over aangelegenheden die de beschikbaarstelling raken. De plaatsvervangend directeur-generaal van de Belastingdienst en de Staatssecretaris van Financiën waren niet bevoegd om op dit gebied toezeggingen te doen. Hieruit volgt dat van de zijde van verweerder geen toezeggingen zijn gedaan waarop een in rechte te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gebaseerd. Overigens is ook niet gebleken dat eiser op grond van de brieven handelingen heeft verricht waardoor hij in een nadeliger positie terecht is gekomen.
8.1 Eiser heeft ter zitting verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van immateriële schade, vanwege een onaanvaardbaar lange besluitvormingsprocedure, waardoor de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geschonden.
8.2 Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 22 december 2005, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-nummer AU8937, overweegt de rechtbank dat zij eerst moet beoordelen of de totale duur van de procedure van dien aard is dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden. Naar vaste jurisprudentie van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 maart 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-nummer BC7537) vangt de redelijke termijn aan als kan worden gesproken van een geschil tussen partijen. Verweerder heeft in de brief van 14 maart 2006 aangegeven dat de Rbana ook voor eiser geldt, alleen niet over de hele uitzendperiode, maar vanaf 1 juli 2004. De rechtbank is van oordeel dat uit eisers brief van 29 maart 2006 duidelijk blijkt dat hij dit standpunt van verweerder wil aanvechten en dat daarom op deze datum de redelijke termijn aanvangt. De rechtbank stelt vast dat de totale procedure vanaf 29 maart 2006 tot en met de uitspraak van deze rechtbank ongeveer twee jaar en drie maanden heeft geduurd. Naar het oordeel van de rechtbank is van een overschrijding van de redelijke termijn geen sprake (vergelijk de uitspraak van de CRvB van 6 juli 2006, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-nummer AY5109). De rechtbank komt daarom niet toe aan de vraag of sprake is van niet-verontschuldigbare traagheid van besluitvorming door het bestuursorgaan, die een vergoeding van immateriële schade zou rechtvaardigen. Eisers verzoek moet worden afgewezen.
9. Uit hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 5 volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, vanwege een onzorgvuldige voorbereiding en een motiveringsgebrek. De rechtbank zal echter, gelet op de inhoudelijke beoordeling van de zaak, wel de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb geheel in stand laten. Verder zal de rechtbank het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
10. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 805,00. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt en voor het verschijnen op de nadere zitting een half punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld. Nu het bestreden besluit niet wordt herroepen als bedoeld in artikel 7:15 van Pro de Awb, komen de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bewaar redelijkerwijs heeft moeten maken niet voor vergoeding in aanmerking.
De verletkosten heeft de rechtbank vastgesteld op € 160,00, waarbij is uitgegaan van een tijdsbeslag van 8 uur en een tarief van € 20,00 per uur. Hoewel eiser dit uurtarief niet met stukken heeft onderbouwd, komt de rechtbank dit tarief niet onredelijk voor.
De totale kosten zijn dus € 965,00.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 143,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 965,00;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de proceskosten aan eiser moet vergoeden;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan op 17 juni 2008 door mr. J.L. Roubos, voorzitter, mr. P.J. Jansen en mr. drs. W.P. van der Haak, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.M.P.C. Swagemakers, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.