Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 06/3156 WIA
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[naam],
wonende te Amsterdam,
eiser,
tegen
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (districtskantoor Amsterdam),
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Eiser heeft bij brief van 21 juli 2006 bezwaar gemaakt tegen de hem op 22 juni 2006 en 19 juli 2006 mondeling gedane mededelingen door de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige, inhoudende dat hij in staat wordt geacht om na afronding van de door hem gevolgde revalidatiebehandeling arbeid te verrichten.
Bij besluit van 8 augustus 2006 heeft verweerder op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: WIA) aan eiser met ingang van 6 juni 2006 een (loongerelateerde) werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsongeschikten (hierna: WGA-uitkering) toegekend tot 6 juni 2009, op basis van een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
Verweerder heeft eisers brief van 21 juli 2006 aangemerkt als bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 8 augustus 2006. Bij besluit van 27 september 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 26 oktober 2006 beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 16 april 2007, waar eiser in persoon is verschenen en verweerder is verschenen bij gemachtigde [naam]
Bij brief van 23 mei 2007 heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat onder toepassing van artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken is verlengd.
Motivering
1. De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende over het procesbelang van eiser.
Eiser is het ermee eens dat hij 80 tot 100% arbeidsongeschikt is, maar beoogt met zijn beroep te bereiken dat hem per 6 juni een arbeidsongeschiktheids¬uitkering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (hierna: IVA-uitkering) als bedoeld in artikel 47 van de WIA wordt toegekend, in plaats van een WGA-uitkering. Voor het recht op een IVA-uitkering is, gelet op het bepaalde in artikel 4 van de WIA, niet alleen vereist dat sprake is van een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%, maar ook dat de arbeidsongeschiktheid duurzaam is. De WGA-uitkering verschilt in een aantal opzichten van de IVA-uitkering. De WGA-uitkering brengt meer plichten voor de uitkeringsgerechtigde mee dan de IVA-uitkering. Het betreft met name verplichtingen gericht op de mogelijkheden tot het verkrijgen van arbeid, neergelegd in de artikelen 29 en 30 van de WIA.. Daarnaast kent de WGA-uitkering een drietal uitkeringsvarianten, waarvan hoogte en duur verschillen, mede afhankelijk van leeftijd, arbeidsverleden en inkomen, gelet op de artikelen 59 tot en met 62 van de WIA. De IVA-uitkering loopt in principe door tot het bereiken van de leeftijd van 65 jaar en kent een vaste uitkeringshoogte, zoals blijkt uit de artikelen 49 en 51 van de WIA.
Eiser zou met zijn beroep kunnen bereiken dat hem een IVA-uitkering wordt toegekend. Toekenning van een IVA-uitkering kan voor eiser feitelijk betekenis hebben, onder meer wat betreft de voor hem geldende verplichtingen, en de uitkeringsduur en uitkeringshoogte. Daarmee heeft eiser procesbelang bij zijn beroep.
2. Verder overweegt de rechtbank ambtshalve dat verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht. Het eerste besluit van verweerder is van 8 augustus 2006. Eisers bezwaar van 21 juli 2006 is dus te vroeg ingediend. De mondelinge mededelingen van de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige van 22 juni 2006 en 19 juli 2006 kunnen niet als besluit worden aangemerkt, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Een te vroeg ingediend bezwaar is niet-ontvankelijk op grond van artikel 6:10 van de Awb. Eiser kon niet redelijkerwijs menen dat al een besluit tot stand was gekomen, zoals bedoeld in artikel 6:10, eerste lid en onder b, van de Awb. Echter, eiser heeft bij brief van 21 augustus 2006 bij verweerder kopieën van de stukken opgevraagd, nadat hem door verweerder was meegedeeld dat zijn bezwaarschrift van 21 juli 2006 was ontvangen en dat hij zijn bezwaar mondeling kon toelichten tijdens een hoorzitting. Onder die omstandigheden moet naar het oordeel van de rechtbank eisers brief van 21 augustus 2006, in samenhang met zijn brief van 21 juli 2006, worden aangemerkt als bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 8 augustus 2006. Dat bezwaar is tijdig ingediend en dus ontvankelijk.
3. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht en op goede gronden met ingang van 6 juni 2006 aan eiser een WGA-uitkering heeft toegekend, en geen IVA-uitkering.
4. In verband met de beoordeling van de zaak zijn onder meer de volgende bepalingen van belang.
Artikel 4 van de WIA luidt als volgt:
“1. Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur.
2. In het eerste lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie.
3. Onder duurzaam wordt mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.”
Volgens artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (hierna: Schattingsbesluit), kan van het arbeidskundig onderzoek worden afgezien gedurende de periode waarin uit het verzekeringsgeneeskundige onderzoek blijkt dat betrokkene geen duurzaam benutbare mogelijkheden heeft.
Volgens artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Schattingsbesluit zijn benutbare mogelijkheden als bedoeld in het tweede tot en met vierde lid alleen dan niet aanwezig indien betrokkene is opgenomen in een ziekenhuis of in een instelling als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel f, van de Wet toelating zorginstellingen die zorg verleent waarop aanspraak bestaat ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, met uitzondering van een inrichting waar geestelijk gestoorde delinquenten van overheidswege verpleegd worden.
5. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het rapport van de bezwaarverzekeringsarts [naam] van 21 september 2006, op het standpunt dat eiser 80 tot 100% arbeidsongeschikt is te achten per 6 juni 2006, maar een meer dan geringe kans heeft op herstel. Er is daarom geen sprake van duurzame arbeidsongeschiktheid. Omdat eiser ten tijde van de beoordeling van de verzekeringsarts en op 6 juni 2006 in dagbehandeling was bij het Revalidatiecentrum Amsterdam (hierna: RCA), geldt op die datum vanwege eisers beperkte beschikbaarheid een arbeidsduurbeperking. Na afloop van dit programma vervalt de arbeidsduurbeperking en alleen al daardoor bestaat er een meer dan geringe kans op herstel van de functionele mogelijkheden, aldus verweerder.
6. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit, omdat hij meent dat zijn klachten ten onrechte niet als blijvend zijn aangemerkt. Het programma dat eiser heeft gevolgd bij het RCA is gericht op het leren omgaan met pijn. Verweerder is er ten onrechte vanuit gegaan dat dit programma kans op genezing biedt. Om die reden vindt eiser dat hij per 6 juni 2006 recht heeft op een IVA-uitkering. Op zichzelf is eiser het wel eens met het feit dat hij 80 tot 100% arbeidsongeschikt is, maar eiser meent dat hij ook los van de revalidatiebehandeling niet in staat is te werken vanwege zijn medische beperkingen. Volgens eiser bevat de door verweerder opgestelde FML geen juiste weergave van zijn beperkingen en gaat verweerder er ten onrechte vanuit dat hij alleen lage rugklachten heeft.
7.1. De rechtbank stelt vast dat het geschil tussen partijen vooral gaat over de vraag of verweerder terecht heeft aangenomen dat bij eiser sprake is van een meer dan geringe kans op herstel, zodat niet van duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid kan worden gesproken als bedoeld in artikel 4, derde lid, van de WIA. Daarover wordt het volgende overwogen.
7.2. Uit de tekst van artikel 4, tweede en derde lid, van de WIA volgt dat onder ‘duurzaam’ wordt verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie, en een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat voor de eerstgenoemde categorie geldt dat de mogelijkheden om te functioneren definitief verloren zijn gegaan; voor de tweede categorie geldt dat de situatie na de claimbeoordeling inschat moet worden, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de prognose in het eerste jaar en de kansen daarna (Kamerstukken II, 2004-2005, 30 034, nr. 3, pag. 30). Over de bepaling van het aspect duurzaamheid wordt in de memorie van toelichting daarnaast onder meer het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 2004-2005, 30 034, nr. 3, pag. 30): “Ook hier spelen zowel verzekeringsgeneeskundige als arbeidskundige aspecten. Bij de beoordeling van het ontbreken van voldoende verdiencapaciteit en de kans dat dit in de toekomst zal verbeteren, gaat het om een samenspel van het ziektebeeld als zodanig en de functionele mogelijkheden. Het ziektebeeld kan nog fluctueren terwijl de mogelijkheden en beperkingen ongeveer op hetzelfde niveau zullen blijven. Het kan echter ook zo zijn dat het ziektebeeld weliswaar stabiel is, maar dat de mogelijkheden tot functioneren nog wel een substantiële verandering of verbetering kunnen ondergaan. Dit hangt ondermeer samen met de omstandigheid of er nog adequate behandelopties zijn, het vermogen van mensen met de gevolgen van hun ziekte om te gaan en het vermogen om compensatiemogelijkheden te ontwikkelen. (…) De verzekeringsarts zal bij de beoordeling van de duurzaamheid meerdere relevante factoren onderscheiden en daartussen een afweging maken. Het gaat dan primair om medische factoren maar daarnaast om persoonsgebonden factoren die de invloed van de ziekte op de beperkingen mede bepalen. Medische factoren zijn zowel randvoorwaardelijk als kaderstellend. Randvoorwaardelijk in de zin dat er een relatie moet zijn tussen de mogelijkheden tot functioneren en het aanwezig zijn van ziekte. Kaderstellend in die zin dat de ziekte zelf in zekere zin een autonome factor is of kan zijn en daarmee een factor is die niet te beïnvloeden is en als het ware losstaat van de persoon van de individuele cliënt. Sommige ziektebeelden zijn erg bepalend voor de mogelijkheden tot herstel van functioneren, andere laten meer ruimte. Medische factoren worden bepaald door het ziektebeeld als zodanig (sommige ziektes zijn wel, andere niet, of niet definitief, te genezen) en de behandelbaarheid en resterende behandelmogelijkheden op het moment van de beoordeling. Soms kan de ziekte zelf niet behandeld worden, maar kunnen de gevolgen van de ziekte wel goed worden bestreden. De verzekeringsarts gaat na in hoeverre behandeling die van invloed kan zijn op het functioneren nog mogelijk is op het moment van de beoordeling.”
7.3. Uit de door de verzekeringsarts op 22 juni 2006 opgestelde Functionele mogelijkhedenlijst (hierna: FML) blijkt dat daarin beperkingen zijn aangegeven ten aanzien van trillingsbelasting, frequent buigen, frequent zware lasten hanteren tijdens het werk, zitten, staan en lopen tijdens het werk. Ten aanzien van werktijden is vermeld dat van medio mei 2006 tot medio augustus 2006 de beperking geldt dat eiser drie dagen per week niet beschikbaar is voor arbeid vanwege het volgen van een revalidatieprogramma. In de rapportage van de verzekeringsarts van 22 juni 2006 wordt aangegeven dat een redelijke eindtoestand bestaat, dat er binnen drie maanden geen aanzienlijke verandering van de belastbaarheid valt te verwachten en dat eiser zijn mogelijkheden duurzaam kan benutten.
Vervolgens heeft de arbeidsdeskundige op 31 juli 2006 gerapporteerd dat vanwege de beperkte beschikbaarheid van eiser door het revalidatieprogramma de mate van arbeidsongeschiktheid per 6 juni 2006 op 80 tot 100% zal worden vastgesteld, zoals ook is neergelegd in het bestreden besluit. Zoals ter zitting door verweerders gemachtigde is bevestigd, heeft verweerder gelet op de rapportage van de arbeidsdeskundige eiser 80 tot 100% arbeidsongeschikt geacht, op de grond dat eiser geen duurzaam benutbare mogelijkheden heeft als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Schattingsbesluit, in verband met en gedurende de revalidatiebehandeling.
De bezwaarverzekeringsarts heeft nadien blijkens de rapportage van 21 september 2006 aangegeven dat “zondermeer terecht is gesteld dat er een meer dan geringe kans (is) op herstel van de functionele mogelijkheden”, omdat eiser op 6 juni 2006 in dagbehandeling was en een herbeoordeling is gepland na afloop van deze behandeling, en omdat de arbeidsduurbeperking komt te vervallen na afloop van het revalidatieprogramma.
7.4. De rechtbank kan verweerder op zichzelf volgen in de stelling dat de volledige arbeidsongeschiktheid, voor zover uitsluitend aangenomen op grond van artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Schattingsbesluit en in verband met eisers revalidatiebehandeling van drie maanden, als zodanig niet duurzaam is als bedoeld in artikel 4 van de WIA. Immers, in de omstandigheid dat die volledige arbeidsongeschiktheid van tijdelijke aard is, ligt al besloten dat geen sprake is van een medisch stabiele of verslechterende situatie, dan wel een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat uit de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis blijkt dat ook kan worden aangenomen dat kans op herstel bestaat als een ziektebeeld stabiel is, maar de mogelijkheden tot functioneren nog wel verandering of verbetering kunnen ondergaan. Van belang is in dat verband de vraag of er nog adequate behandelopties zijn, en het vermogen van mensen met de gevolgen van hun ziekte om te gaan en compensatiemogelijkheden te ontwikkelen. Zoals eiser zelf heeft aangegeven, is de revalidatiebehandeling gericht op het leren omgaan met pijn. Eisers revalidatiebehandeling kan dus nog verbetering meebrengen in zijn mogelijkheden te functioneren, waarmee een kans op herstel gegeven is. Ook om die reden is de volledige arbeidsongeschiktheid, voor zover aangenomen in verband met uitsluitend de revalidatiebehandeling, niet duurzaam. Dat de revalidatiebehandeling geen kans op genezing geeft, zoals eiser stelt, is dus niet bepalend.
7.5. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder echter in dit geval bij de beoordeling van de duurzaamheid niet volstaan met de enkele vaststelling dat de volledige arbeidsongeschiktheid in verband met de revalidatie¬behandeling niet duurzaam is. Daarover wordt het volgende overwogen.
Zoals uit de wetsgeschiedenis blijkt, gaat het bij de beoordeling van duurzaamheid om een samenspel van het ziektebeeld als zodanig en de functionele mogelijkheden. Daarbij moet er wat de medische factoren betreft een relatie zijn tussen de mogelijkheden tot functioneren en het aanwezig zijn van ziekte. Dit betekent dat eerst alle relevante ziektebeelden en medische beperkingen van betrokkene moeten worden vastgesteld, voordat kan worden beoordeeld of sprake is van een medisch stabiele of verslechterende situatie, dan wel een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat. In het kader van de heroverweging in bezwaar brengt dit mee dat de bezwaarverzekeringsarts, indien betrokkene de juistheid van de FML ter discussie stelt, eerst zal moeten bezien of die FML de medische beperkingen van betrokkene goed weergeeft, voordat de beoordeling van de duurzaamheid kan worden heroverwogen.
Eiser heeft in de bezwaarprocedure gesteld dat hij meer medische beperkingen heeft dan door verweerder is aangenomen en dat er ten onrechte van wordt uitgegaan dat hij nog in staat is te werken met zijn pijnklachten. De bezwaarverzekeringsarts heeft er blijkens de rapportage van 21 september 2006 echter mee volstaan aan te geven dat er een meer dan geringe kans op herstel is, gelet op de tijdelijkheid van de revalidatiebehandeling en de daarmee verband houdende urenbeperking. De bezwaarverzekeringsarts is daarbij niet (kenbaar) ingegaan op de vraag of de FML de medische beperkingen van eiser juist weergeeft en of op basis van hetgeen door eiser was aangevoerd al dan niet verdergaande beperkingen hadden moeten worden aangenomen. Ook in de rapportages van de bezwaarverzekeringsarts van 3 en 11 april 2007, overgelegd in beroep, ontbreekt een dergelijke gemotiveerde heroverweging. Nu de bezwaarverzekeringsarts niet heeft bezien of de FML de beperkingen van eiser juist weergeeft, kan – zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen – ook geen sprake zijn van een deugdelijke heroverweging van de duurzaamheid. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het vaststellen van verdergaande medische beperkingen ertoe leidt dat volledige arbeidsongeschiktheid moet worden aangenomen, los van de revalidatiebehandeling, en dat die arbeidsongeschiktheid duurzaam is.
Nu het bestreden besluit wat betreft de medische grondslag verwijst naar de rapportage van de bezwaarverzekeringsarts, is dit besluit gelet op het voorgaande onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Ook is sprake van een onvolledige heroverweging in bezwaar. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:2, van de Awb, artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 7:11 van de Awb.
7.6. Het beroep is gegrond. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen, waarin alsnog de juistheid van de FML wordt beoordeeld door de bezwaarverzekeringsarts. Vervolgens zal in het licht daarvan de duurzaamheid moeten worden beoordeeld. Verder dient verweerder, gelet op artikel 6, zesde lid, van de WIA, bij deze beoordeling in acht te nemen de Regeling verzekeringsgeneeskundige protocollen arbeidsongeschiktheidswetten van 31 januari 2006 (Stcrt. 2006/33), nu eisers aanvraag om een WIA-uitkering na 6 maart 2006 is ontvangen en eisers ziektebeeld in ieder geval ook betrekking heeft op aspecifieke lage rugklachten.
8. De rechtbank is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Wel zal worden bepaald dat verweerder het griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiser het griffierecht ten bedrage van €
38,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 9 juli 2007 door mr. J.L. Roubos, voorzitter, mr. P.J. Jansen en mr. M. Vaandrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.H. Riemeijer, griffier.
griffier voorzitter
de voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.