Uitspraak
Rechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
Voorzieningenrechter
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr: AW 05/1827
Inzake: [eiser], wonende te Wervershoof, verzoeker,
tegen: de raad van de gemeente Noorder-Koggenland, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Het besluit van verweerder van 11 juli 2005.
2. Zitting
Datum: 13 september 2005.
Verzoeker is, daartoe ambtshalve opgeroepen, in persoon verschenen, bijgestaan door mr. [...], werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Roermond.
Verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigde mr. [...], advocaat te Alkmaar, alsmede bij drs. [...], burgemeester van de gemeente Noorder-Koggenland en [...], lid van verweerder.
3. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 11 juli 2005 heeft verweerder verzoeker als disciplinaire straf ongevraagd ontslag verleend met ingang van 12 juli 2005, de onmiddellijke ingang daarvan bevolen en subsidiair verzoeker ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor de functie van raadsgriffier met ingang van 1 november 2005. Verweerder heeft daarbij geen termen aanwezig geacht om verzoeker een aansluitende uitkering te verlenen. Indien verzoeker recht heeft op een werkloosheidsuitkering heeft hij wel aanspraak op een aanvullende uitkering.
Namens verzoeker is bij brief van 3 augustus 2005, binnengekomen bij verweerder op 4 augustus 2004, tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Vervolgens is bij brief van 10 augustus 2005, ingekomen bij de rechtbank op diezelfde datum, de voorzieningenrechter verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 11 juli 2005 te schorsen en te bepalen dat de aanstelling van verzoeker niet per 12 juli 2005 is geëindigd vanwege onvrijwillig ontslag.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 13 september 2005.
4. Motivering
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Tot het treffen van een voorlopige voorziening zal in het algemeen slechts aanleiding bestaan indien op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat zonder die voorziening het voor eiser uit het bestreden besluit voortkomend nadeel onevenredig is in verhouding tot het met dat besluit te dienen belang. Het antwoord op de vraag of er sprake is van een nadeel dat behoort te worden voorkomen door het treffen van een voorlopige voorziening is in belangrijke mate mede afhankelijk van een -voorlopig- oordeel omtrent de vraag of op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat er een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat het in de bodemprocedure bestreden besluit niet in stand kan blijven. Voor zover het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld heeft het oordeel daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
In het onderhavige geval dient de voorzieningenrechter daarom te beoordelen of er wegens onverwijlde spoed aanleiding bestaat tot het treffen van enige voorlopige voorziening totdat op het bezwaarschrift zal zijn beslist.
Verweerder heeft verzoeker bij wijze van disciplinaire straf met onmiddellijke ingang per 12 juli 2005 ongevraagd ontslag verleend wegens ernstig plichtsverzuim. Het plichtsverzuim van verzoeker is gelegen in het feit dat hij eigenmachtig is opgetreden en daarin doorgaand gedrag heeft vertoond.
In het verzoekschrift is aangevoerd dat verzoeker altijd in het belang van het gemeentebestuur en de bevolking van de gemeente heeft gehandeld. Verzoeker betwist dat zijn functioneren en gedragingen een grond opleveren voor welke vorm van ontslag dan ook en in ieder geval niet voor straf- of ongeschiktheidsontslag. Hij heeft in zijn rol als raadsgriffier uitsluitend getracht om de dualisering van het gemeentebestuur inhoud en vorm te geven. De door hem ervaren knelpunten maakten het hem onmogelijk om te functioneren. Hij heeft dit steeds aangegeven, maar dit heeft niet geleid tot een goede inpassing van het duale stelsel in de gemeente Noorder-Koggenland. Dit is in vele andere gemeenten ook zo ervaren.
Verzoeker meent dat hij op de kortst mogelijke termijn zijn werkzaamheden als griffier moet kunnen hervatten. Zijn belang daarbij is dat hoe langer zijn afwezigheid duurt des te moeilijker het wordt om weer in zijn functie terug te keren. Verzoeker meent een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening te hebben, omdat hij vanaf 12 juli 2005 geen bron van inkomsten meer heeft. Hij ontvangt geen salaris meer, geen werkloosheidsuitkering en ook geen bijstandsuitkering. Verzoeker acht zich onredelijk in zijn belangen geschaad terwijl voor het ontslag geen enkel in redelijkheid te geven belang bestaat. De gevolgen voor hem zijn onredelijk in vergelijking met die voor de gemeente.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoeker aangegeven dat het verzoek er toe strekt om verzoeker met betaling van salaris (voorlopig) weer toe te laten tot het werk en in ieder geval om de bezoldiging weer te hervatten.
Wat betreft het verzoek om een voorlopige voorziening stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van een spoedeisend belang nu niet is aangetoond dat verzoeker in zodanige financiële nood verkeert dat daarvoor een voorlopige voorziening dient te worden getroffen.
Het vereiste van onverwijlde spoed houdt in dat degene die de voorzieningenrechter verzoekt een voorlopige voorziening te treffen daarbij een spoedeisend belang heeft. Anders dan verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat voor de beantwoording van de vraag of in een concreet geval een financieel belang een spoedeisend belang oplevert geen absolute maatstaf kan worden aangelegd. Ook de op dat uitgangspunt gebaseerde stelling van verweerder dat geen sprake is van een spoedeisend belang indien de (gezins)inkomsten van de betrokkene na effectuering van het in bezwaar bestreden besluit niet beneden het bijstandsniveau liggen, kan de voorzieningrechter daarom niet tot de hare maken. Het antwoord op de vraag of een financieel belang als een spoedeisend belang kan worden aangemerkt dient te worden gevonden aan de hand van een relatieve maatstaf. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat verzoeker ter zitting heeft aangegeven dat de vaste netto gezinsinkomsten door het wegvallen van de bezoldiging als griffier met meer dan 35% zijn gedaald. Daarbij komt dat verzoeker er belang bij heeft snel duidelijkheid te krijgen over de mogelijkheid om zijn werk te hervatten. De voorzieningrechter ziet hierin voldoende reden een spoedeisend belang aanwezig te achten.
Verzoeker was sedert 9 april 2003 aangesteld als griffier bij de raad der gemeente Noorder-Koggenland, tot 1 januari 2004 in tijdelijke dienst voor 15 uur per week en met ingang van 1 januari 2004 in vaste dienst voor 20 uur per week.
De rol van de griffier is op 10 februari 2003 door de raad vastgelegd in de “Instructie voor de griffier van de gemeente Noorder-Koggenland”.
Op 7 september 2004 is de functiebeschrijving van de griffiersfunctie vastgesteld en bij besluit van 8 oktober 2004 heeft het college de waardering van deze functie vastgesteld. Het daartegen door verzoeker gemaakte bezwaar is bij besluit van 21 december 2004 door het college ongegrond verklaard. Het tegen dit besluit door verzoeker op 31 januari 2005 ingestelde beroep is bij deze rechtbank aanhangig.
Ingevolge artikel 7 van Pro het op 13 december 2004 door de raad vastgestelde Reglement voor het presidium is de burgemeester als voorzitter van de raad, in overleg met het presidium, verantwoordelijk voor de dagelijkse aansturing van de griffier als ondersteuner van de raad en de raadscommissies en heeft de burgemeester samen met drie door het presidium uit zijn midden aangewezen leden, namens de raad, eens per jaar met de griffier een functionerings- en beoordelingsgesprek.
Tijdens het beoordelingsgesprek dat op 15 november 2004 met verzoeker is gehouden, is onder meer besproken dat verzoeker op de in het beoordelingsformulier gewaardeeerde gezichtspunten kennis, stabiliteit, contacten, uitdrukkingsvaardigheid en kwaliteit niet geheel dan wel geregeld niet voldeed aan de eisen. Op 29 november 2004 heeft een vervolggesprek plaatsgevonden en zijn met verzoeker afspraken gemaakt om de gesignaleerde tekortkomingen in verzoekers functioneren te verbeteren.
In de daarop volgende maanden is diverse malen door verschillende (vertegenwoordigers van) organen van de gemeente met verzoeker over zijn functioneren gesproken. Terugkerende thema’s in deze gesprekken zijn dat verzoeker naar het oordeel van het gemeentebestuur zich niet houdt aan zijn adviserende en ondersteunende rol en zijn plaats niet kent, geen gevoel heeft voor politieke verhoudingen, eigenmachtig optreedt en de burgemeester onvoldoende informeert. Verzoeker is zich op het standpunt blijven stellen dat de griffiersfunctie nieuw en in ontwikkeling is en hij als voortrekker bij de implementatie van het duale stelsel binnen de gemeente de tijd en rust moet krijgen om in zijn rol te groeien.
De burgemeester heeft op 15 april 2005 vastgesteld dat verzoeker - zonder daar opdracht toe te hebben gehad en zonder de burgemeester daarin te kennen - een zogenoemde flyer met een oproep om een hoorzitting over een voorgenomen fusie met andere gemeentes bij te wonen huis-aan-huis in de gemeente heeft laten bezorgen. Naar aanleiding van dit incident heeft de burgemeester op 21 april 2005 met de fractievoorzitters over het functioneren van verzoeker gesproken. Dit gesprek is bij brief van 19 april 2005 aan verzoeker aangekondigd met de mededeling dat dit kan leiden tot nadere (disciplinaire) maatregelen.
Op 25 mei 2005 heeft onder voorzitterschap van het oudste raadslid een gesprek plaatsgevonden tussen de fractievoorzitters, de burgemeester en verzoeker over zijn functioneren met als uitgangspunt: het behouden blijven voor elkaar. Tijdens dit gesprek heeft verzoeker aangegeven het eens te zijn met de constatering dat hij zich moet houden aan de regels van normaal fatsoen, dat hij naar een andere manier van denken moet en de normale gezagsverhoudingen, ook die met de gemeentesecretaris, moet accepteren. Het gesprek is afgesloten met de afspraak dat men een paar maanden de tijd zal nemen om te zien hoe verzoeker omgaat met datgene wat besproken is.
Op 13 juni 2005 is de burgemeester gebleken dat verzoeker zich bij schrijven van 13 mei 2005 tot de Commissaris van de Koningin in de provincie Noord-Holland heeft gewend met het verzoek een rol te willen spelen bij het herstel van de vastgelopen verhoudingen bij de dualisering van het gemeentebestuur.
Naar aanleiding hiervan hebben alle raadsfracties het vertrouwen in verzoeker opgezegd en heeft verweerder op 20 juni 2005 besloten verzoeker te schorsen met behoud van bezoldiging tot 12 juli 2005 teneinde een mogelijk strafontslag voor te bereiden en hem gedurende de schorsing de toegang tot het gemeentehuis te ontzeggen. Verzoeker heeft bij schrijven van 30 juni 2005 tegen de schorsing bezwaar gemaakt en verantwoording afgelegd. Daarop is het besluit van 12 juli 2005 gevolgd.
Verzoeker wordt verweten dat hij zonder de burgemeester of verweerder te informeren de hulp van de Commissaris van de Koningin heeft ingeroepen voor een probleem dat in de ogen van verweerder niet bestaat, waardoor de gemeente ernstig in diskrediet is gebracht en dat hij tijdens het gesprek van 25 mei 2005, dat werd gevoerd vanuit de intentie verzoeker een laatste kans te geven en waarin uit zijn reactie is afgeleid dat hij bereid was zijn wijze van functioneren aan te passen, de verzending van deze brief niet heeft gemeld. Met dit eigenmachtig optreden is volgens verweerder weer gebleken dat verzoeker niet functioneert en ook niet in staat is te functioneren zoals verweerder voor ogen staat en zoals op grond van zijn functiebeschrijving van hem mag worden verwacht.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker zich niet heeft gedragen als een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen door zich, terwijl hem al vele malen is duidelijk gemaakt dat hij niet eigenmachtig behoort op te treden, tot de Commissaris van de Koningin te wenden en diens interventie te vragen. De omstandigheid dat verzoeker zich voor de rechtvaardiging van zijn optreden meent te kunnen beroepen op een aanbeveling van de Commissie Leemhuis maakt dit niet anders. Anders dan verweerder is de voorzieningenrechter evenwel niet van oordeel dat verzoeker daarmee de gemeente ernstig in diskrediet heeft gebracht. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding zijn optreden als ernstig plichtsverzuim te kwalificeren nu hij met zijn in correcte bewoordingen gestelde verzoek binnen de bestuurlijke kolom is gebleven.
Bij de beantwoording van de vraag of tussen de opgelegde straf en de gepleegde overtreding evenredigheid bestaat mag onder meer het doorgaande gedrag van de betrokken ambtenaar in aanmerking worden genomen. Dit laat naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter onverlet dat het concrete aan de straf ten grondslag gelegde feit qua ernst althans enigermate moet stroken met de zwaarte van de straf en het niet zo mag zijn dat het overige gedrag bij de strafoplegging en de bepaling van de strafmaat als het ware de overhand krijgt. Dat laatste is naar het inzicht van de voorzieningrechter in dit geval gebeurd. De voorzieningenrechter is gezien de feiten en omstandigheden van oordeel dat verzoeker zich heeft schuldig gemaakt aan hem toerekenbaar plichtsverzuim en eiser deswege bevoegd was verzoeker ter zake te straffen, maar dat tussen de opgelegde straf en het plichtsverzuim onevenredigheid bestaat.
Het vorenstaande brengt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter met zich dat het besluit tot ongevraagd ontslag als disciplinaire straf niet in stand zal kunnen blijven. Er is daarom aanleiding om het besluit van verweerder van 11 juli 2005 in zoverre te schorsen.
Gelet op hetgeen door beide partijen is aangevoerd, kan de voorzieningenrechter niet anders dan concluderen dat op dit moment tussen partijen geen sprake is van een vertrouwensbasis die het mogelijk zou kunnen maken dat bij wijze van voorlopige maatregel in afwachting van de behandeling van het bezwaar verzoeker zijn werkzaamheden (tijdelijk) hervat. De voorzieningenrechter stelt in dat verband enerzijds vast dat de raadsfracties het vertrouwen in verzoeker hebben opgezegd en anderzijds ook verzoeker te kennen heeft gegeven weinig vertrouwen te hebben in een goede samenwerking. De knelpunten maakten het hem onmogelijk om te functioneren, zo heeft verzoeker aangevoerd. Zijn eventuele ongeschiktheid voor de functie van raadsgriffier geldt -zo stelt verzoeker- alleen voor de gemeente Noorder-Koggenland, gelet op de wijze waarop de functie van raadsgriffier door verweerder wordt ingekleed. Een (voorlopige) terugkeer in de functie van raadsgriffier in afwachting van de behandeling van het bezwaar acht de voorzieningenrechter onder de gegeven omstandigheden dan ook geen reële optie en dit onderdeel van het verzoek komt daarom voor afwijzing in aanmerking.
Nu het strafontslag naar voorlopig oordeel geen stand kan houden komt het subsidiair gegeven ontslag wegens ongeschiktheid aan de orde. Aan dit ontslag zijn de feiten en omstandigheden, met name het doorgaande gedrag, ten grondslag gelegd waarop ook het disciplinair ontslag is gebaseerd. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep moet ongeschiktheid als hier aan de orde - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn – worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zal het besluit tot ongeschiktheidsontslag in stand kunnen blijven.
De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:84, vierde lid, juncto 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de proces-kosten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,00 als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Dit bedrag is het product van 2,00 (punten voor het opstellen van het verzoekschrift en voor het verschijnen ter zitting) en € 322,00 (waarde per punt) en 1,00 (gewicht van de zaak: gemiddeld).
5. Beslissing
De voorzieningenrechter,
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe in dier voege dat het besluit van 11 juli 2005 wordt geschorst, voor zover daarbij als disciplinaire straf ongevraagd ontslag is verleend, tot 6 weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar;
- wijst het verzoek voor het overige af;
- bepaalt dat de gemeente Noorder-Koggenland aan verzoeker het griffierecht ten bedrage van € 138,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van verzoeker redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,00;
- wijst de gemeente Noorder-Koggenland aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr.drs. C.M. van Wechem, voor-zieningen-rechter, in tegen-woordig-heid van mr. H.H. Riemeijer, als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 21 september 2005
door voornoemde voor-zieningen-rechter, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzieningenrechter,
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.