Uitspraak
Rechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:66 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr: BESLU 04/983
Inzake: Stichting Westfriese Zorggroep De Omring, gevestigd te Hoorn, eiseres,
tegen: de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Het besluit van verweerder van 13 april 2004.
2. Zitting
Datum: 1 februari 2005.
Eiseres is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigden [naam], lid van de raad van bestuur van de Stichting Westfriese Zorggroep de Omring, en mr. F. Westenberg, advocaat te Hoorn.
Verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigden mr. R.W.J. Crommelin en L. de Jong, werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
3. Ontstaan en loop van het geding
Een inspecteur van de arbeidsinspectie, onderdeel van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), heeft op 8 augustus 2002 een inspectie uitgevoerd bij de instelling van eiseres aan de Nieuwe Steen 2 te Hoorn.
De inspecteur heeft geconstateerd dat de bedrijfshulpverlening in de nachtelijke uren ontoereikend is en dat de invulling van het beleid van eiseres ten aanzien van het voorkomen van agressie en geweld ontoereikend is.
Naar aanleiding hiervan heeft de minister van SZW eiseres in kennis gesteld van het voornemen om op grond van artikel 27 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna te noemen: de Arbowet) aan eiseres een eis te stellen met betrekking tot de wijze waarop de artikelen 4, 8 en 15 van de Arbowet en de artikelen 2.17 tot en met 2.22 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna te noemen: het Arbobesluit) moeten worden nageleefd.
Bij brief van 17 oktober 2002 heeft eiseres haar zienswijze op dit voornemen gegeven.
Bij besluit van 13 januari 2003 heeft de hoofdinspecteur van de Arbeidsinspectie, regio Noordwest, gebruik makend van de in artikel 27 van Pro de Arbowet gegeven bevoegdheid, namens verweerder aan eiseres een eis gesteld met betrekking tot bedrijfshulpverlening en agressie en geweld.
Bij brief van 18 februari 2003 heeft eiseres bij de minister van SZW een bezwaarschrift ingediend, gericht tegen verweerders besluit van 13 januari 2003.
Bij het besluit van 13 april 2004 heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Bij brief van 17 mei 2004 heeft eiseres beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 13 april 2004. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 27 mei 2004.
Bij brief van 21 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van 1 februari 2005.
Bij brief van 22 maart 2005 is aan partijen meegedeeld dat de rechtbank de termijn voor het doen van een uitspraak, met toepassing van artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met zes weken heeft verlengd.
4. Motivering
4.1 In 2002 heeft eiseres besloten om de bezetting tijdens de nachtdienst in de locatie Het Gezinspaviljoen te Bovenkarspel terug te brengen van twee personen naar één persoon. De zorgbehoefte van de bewoners in de nacht is naar de mening van eiseres zodanig dat tijdens de nachtdienst met één persoon volstaan zou kunnen worden.
Naar aanleiding van het besluit om de bezetting terug te brengen hebben personeelsleden de Arbeidsinspectie ingeschakeld. Het personeel maakt zich zorgen over het hanteren van agressie en geweld bij een personeelsbezetting in de nachtdienst van één persoon en over de veiligheidssituatie in het geval er sprake is van brand.
4.2 Aan eiseres is door verweerder op grond van artikel 27, eerste lid, van de Arbowet, de volgende eis gesteld:
Bedrijfshulpverlening
1. De alarmering van de bedrijfshulpverleners gebeurt automatisch (zonder tussenkomst van derden).
2. Het aantal bedrijfshulpverleners is zodanig dat onder alle omstandigheden (dus ook in de nachtelijke uren) de vervulling van de taken op het gebied van de bedrijfshulpverlening gewaarborgd is.
3. De werkgever zorgt ervoor dat de bedrijfshulpverlening zodanig wordt georganiseerd dat binnen enkele minuten na plaatsvinden van een ongeval of brand bedrijfshulpverleningstaken op adequate wijze kunnen worden vervuld. Op basis van het "Brandbeveiligingsconcept gezondheidszorggebouwen" betekent dit dat:
? Twee bedrijfshulpverleners binnen twee minuten na alarmering bij de brandende ruimte zijn aangekomen.
? De bewoner(s) daarna binnen twee minuten naar een veilige plaats is/zijn gebracht en de deur van de brandende ruimte is gesloten.
? Binnen 15 minuten na alarmering van de bedrijfshulpverleners de bewoners uit het bedreigde gedeelte van het gezondheidszorggebouw zijn gehaald en zijn overgebracht naar een veilige plaats.
4. De werkgever zorgt ervoor dat de wijze waarop de bedrijfshulpverlening is georganiseerd en de maatregelen die in dat verband zijn getroffen schriftelijk zijn vastgelegd en dat van tevoren met alle betrokkenen is besproken (en geoefend) hoe te handelen bij ongevallen, brand en andere gebeurtenissen.
Agressie en geweld
1. De werkgever zorgt voor:
? Protocollen met betrekking tot het verrichten van arbeid waar risico's van agressie en geweld aanwezig zijn.
2. De werkgever organiseert:
? Een systeem voor het melden en registreren van incidenten en ongevallen;
? Inhuren van professioneel bewakingspersoneel;
? Het onderwerp agressie en geweld op de agenda plaatsen van (werk-) overleg;
? Procedures maken en gebruiken om slachtoffers van agressie en geweld op te vangen en te begeleiden; en,
? Voorlichting, instructie en training ten behoeve van werknemers die aan risico's van agressie en geweld worden blootgesteld, waarbij in elk geval aandacht wordt besteed aan:
- de specifieke risico's van agressie en geweld;
- het eventueel kunnen voorkomen of beperken van de risico's; en,
- wat te doen in geval van nood.
3. De werkgever zorgt voor adequaat toezicht door leidinggevende op de naleving van procedures en afspraken ten aanzien van agressie en geweld.
4.3 Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Arbowet voert de werkgever, binnen het algemene arbeidsomstandighedenbeleid, een beleid met betrekking tot het beschermen van werknemers tegen seksuele intimidatie en tegen agressie en geweld.
In artikel 15 van Pro de Arbowet is onder meer bepaald:
1. De werkgever laat zich ten aanzien van verplichtingen op grond van artikel 3, eerste lid, onder e, van deze wet bijstaan door een of meer werknemers die door hem zijn aangewezen als bedrijfshulpverleners.
2. Het verlenen van de bijstand houdt in elk geval in:
a. het verlenen van eerste hulp bij ongevallen;
b. het beperken en het bestrijden van brand en het voorkomen en beperken van ongevallen;
c. het in noodsituaties alarmeren en evacueren van alle werknemers en andere personen in het bedrijf of de inrichting;
d. het alarmeren van en samenwerken met hulpverleningsorganisaties in verband met de in de onderdelen a tot en met c bedoelde bijstand.
3. De bedrijfshulpverleners beschikken over een zodanige deskundigheid, ervaring en uitrusting, zijn zodanig in aantal en zodanig georganiseerd dat zij de in het tweede lid genoemde taken naar behoren kunnen vervullen.
Artikel 27, eerste lid, van de Arbowet bepaalt dat een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 van Pro de Arbowet aan een werkgever een eis kan stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.
Ingevolge artikel 27, tweede lid, van de Arbowet vermeldt een eis van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de eis de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan.
Artikel 2.17 van het Arbobesluit bepaalt dat bij de organisatie van bedrijfshulpverlening ten minste rekening wordt gehouden met de volgende factoren:
a. de aard, de grootte en de ligging van het bedrijf of de inrichting;
b. de in het bedrijf of de inrichting aanwezige gevaren en de voor het bedrijf of de inrichting maatgevend geachte brandscenario's bij de bepaling waarvan rekening is gehouden met eventueel voor het bedrijf of de inrichting door de overheid van toepassing verklaarde uitgangspunten van beveiliging tegen brand;
c. het redelijkerwijs te verwachten aantal aanwezige werknemers en andere personen alsmede de tijdstippen waarop zij aanwezig zijn of plegen te zijn;
d. het redelijkerwijs te verwachten aantal personen dat zich bij een ongeval of brand niet zelfstandig in veiligheid kan brengen;
e. de opkomsttijd en mogelijkheden van brandweer en andere hulpverleningsorganisaties;
f. de aanwezigheid van een infrastructuur op het gebied van de arbeidsomstandigheden;
g. de mogelijkheid om met andere arbeidsorganisaties samen te werken;
h. de inschakeling van externe deskundigen.
Artikel 2.18, eerste lid van het Arbobesluit bepaalt dat de bedrijfshulpverlening zodanig wordt georganiseerd dat binnen enkele minuten na het plaatsvinden van een ongeval of brand de bedrijfshulpverleningstaken op adequate wijze kunnen worden vervuld.
Artikel 2.19 van het Arbobesluit luidt:
1. Het aantal bedrijfshulpverleners is zodanig dat onder alle omstandigheden de vervulling van de taken op het gebied van de bedrijfshulpverlening gewaarborgd is.
2. Onverminderd het eerste lid is in een bedrijf of inrichting waar ten hoogste 250 werknemers werkzaam plegen te zijn, ten minste één bedrijfshulpverlener per 50 of minder aanwezige werknemers aanwezig. Indien in een bedrijf of inrichting slechts één werknemer aanwezig is, beschikt deze over doeltreffende middelen om zich bij een ongeval of brand snel in veiligheid te kunnen stellen.
(…)
4.4 Eiseres stelt dat reeds aandacht wordt besteed aan het probleem van agressie en geweld, in het bijzonder aan het melden en registreren van incidenten en ongevallen en aan het opstellen van risicoanalyses en protocollen. Aan het uitgangspunt bij het stellen van een eis, te weten de constatering dat de werkgever op enig punt tekort schiet, is niet voldaan naar de mening van eiseres.
Met betrekking tot de bedrijfshulpverlening in de nachtelijke uren onderschrijft eiseres de zorgplicht die zij heeft ten aanzien van de bewoners en stelt zij dat de zorgplicht terdege is georganiseerd. Eiseres heeft daarbij naar voren gebracht dat de termijn waarbinnen de brandweer in het geval van brand aanwezig moet zijn, naar aanleiding van de eis is verkort van vijf naar drie minuten. Verder is eiseres van mening dat de Arbo-regels primair zijn geschreven voor de positie van werknemers, zodat voor de toepassing van artikel 2.19, tweede lid, van het Arbobesluit geen rekening gehouden behoeft te worden met het aantal bewoners.
4.5 Verweerder heeft toegelicht dat de arbeidsomstandighedenwetgeving veel voorschriften kent waarin de werkgever wordt verplicht om een bepaald doel te bereiken zonder dat wordt aangegeven hoe hij dit doel moet bereiken. Met het stellen van een eis kan een dergelijk voorschrift worden geconcretiseerd of kan direct worden voorgeschreven welke maatregelen de werkgever dient te treffen. In de in casu gestelde eis is het te bereiken doel nader bepaald met betrekking tot de bedrijfshulpverlening en met betrekking tot het beleid om de werknemers te beschermen tegen agressie en geweld en is er (nog) geen eis gesteld met betrekking tot welke concrete maatregelen getroffen dienen te worden.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het bezwaarschrift slechts gericht was op herziening van de punten 2 en 3 van de eis met betrekking tot de bedrijfshulpverlening voor wat betreft de nachtelijke uren en op punt 2 van de eis met betrekking tot agressie en geweld voor zover de eis het inhuren van bewakingspersoneel als onderwerp heeft en voor zover de eis leidt tot een verplichting om aandacht te geven aan agressie en geweld in een mate die niet in overeenstemming is met de specifieke situatie in en rond de instelling. Het beroep dient tot deze punten te worden beperkt. Voorts maakt de vraag in hoeverre eiseres inmiddels de eis heeft nageleefd geen deel uit van de beoordeling in beroep. Tenslotte heeft verweerder beargumenteerd dat eiseres geen procesbelang heeft bij de beoordeling van de eis en dientengevolge niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
4.6 De rechtbank stelt vast dat partijen nog van mening verschillen over een aantal onderdelen van de aan eiseres gestelde eis. Zou de eis, zoals deze met het bestreden besluit is gehandhaafd, in rechte komen vast te staan, dan is verweerder bij niet-naleving van deze eis bevoegd om jegens eiseres handhavingsmaatregelen te treffen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres belang heeft bij de rechterlijke toetsing van de eis, zodat verweerders standpunt, dat het beroep van eiseres wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk is, dient te worden verworpen.
4.7 De rechtbank stelt vervolgens voorop dat de in artikel 27, eerste lid, van de Arbowet neergelegde bevoegdheid om aan een werkgever een eis te stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen bij of krachtens die wet moeten worden nageleefd een discretionaire bevoegdheid is. Het is vaste jurisprudentie dat de wijze waarop verweerder van een dergelijke bevoegdheid gebruik maakt door de rechtbank slechts terughoudend kan worden getoetst.
4.7.1 In het besluit op bezwaar heeft verweerder het beleid inzake agressie en geweld geformuleerd. Eiseres dient zich rekenschap te geven van de verschillende instrumenten en dient het goed te regelen als het tot een inschakeling van bewakingsdiensten komt. Van eiseres wordt voorts verlangd dat in haar beleid passend aandacht wordt besteed aan (bestrijding van) agressie en geweld. Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat de eis was gericht op de organisatie van de maatregelen. Het geschil spitst zich tussen partijen op dit onderdeel toe op de vraag of verweerder heeft bedoeld om eiseres te verplichten tot het inhuren van een professionele bewakingsdienst. Uit het bestreden besluit (pagina 6, voorlaatste alinea) is af te leiden dat verweerder dat bij nader inzien niet heeft beoogd, maar verlangt dat eiseres ‘het goed regelt als het tot een inschakeling van bewakingsdiensten komt’. De rechtbank concludeert dat uit deze formulering van de eis niet blijkt waaraan concreet moet worden voldaan om aan de eis te voldoen. Met name heeft verweerder niet aangegeven wát er moet worden georganiseerd om aan de eis te voldoen. Gelet op artikel 27, eerste lid, van de Arbowet dient de eis in te houden de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd. Nu de eis hieraan niet voldoet is deze gesteld in strijd met de wet. Gelet hierop is het beroep van eiseres gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd.
4.7.2 Gelet op hetgeen in beroep en ter zitting is aangevoerd is voorts in geschil de vraag of de bedrijfshulpverlening zodanig is georganiseerd dat aan de punten 2 en 3 van de gestelde eis wordt voldaan. Met betrekking tot de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om die eis te stellen overweegt de rechtbank als volgt.
4.7.3 Allereerst overweegt de rechtbank niet de stelling van eiseres te onderschrijven dat voor de toepassing van artikel 2.19, tweede lid, van het Arbobesluit geen rekening gehouden behoeft te worden met het aantal bewoners. Immers, in artikel 2.19, eerste lid, van het Arbobesluit is bepaald dat het aantal bedrijfshulpverleners zodanig is dat onder alle omstandigheden de vervulling van de taken op het gebied van de bedrijfshulpverlening gewaarborgd is, waarbij gelet op artikel 15, tweede lid, sub c, van de Arbowet alsmede op artikel 2.17, sub c en d, van het Arbobesluit bij de organisatie van bedrijfshulpverlening naast het aantal werknemers ook rekening gehouden wordt met andere aanwezige personen en het aantal personen dat zich bij een ongeval of brand niet zelfstandig in veiligheid kan brengen. Dit volgt ook uit de Nota van Toelichting (paragraaf 2.6.6, hierna: NvT) bij het Arbeidsomstandighedenbesluit waar in de toelichting bij artikel 2.17, onder c, staat aangegeven dat de bedrijfshulpverlening ten minste moet worden afgestemd op het aantal werknemers en derden dat in een bepaald tijdvak in het bedrijf of de inrichting aanwezig is of pleegt te zijn. Bij derden kan volgens de NvT onder meer gedacht worden aan patiënten. De NvT vermeldt bij artikel 2.17, onder d, dat in bijvoorbeeld bejaardenoorden, ziekenhuizen, gevangenissen of publiekstoegankelijke gebouwen zoals theaters en bioscopen - naast de werkgever - ook de werknemers als bedrijfshulpverleners een verantwoordelijkheid hebben voor de veiligheid van deze niet-zelfredzame personen. Het aantal werknemers en bewoners in het Gezinspaviljoen is dan zodanig dat, gelet op artikel 15, derde lid, van de Arbowet en artikel 2.19, tweede lid, van het Arbobesluit, twee bedrijfshulpverleners in de nachtelijke uren tijdig aanwezig dienen te zijn teneinde bijstand te verlenen.
4.7.4 In het Brandbeveiligingsconcept gezondheidszorggebouwen, een in december 1994 door het ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Afdeling Preventiebeleid, vastgesteld kader voor het beveiligen van gezondheidszorggebouwen, zijn uitgangspunten geformuleerd van het normatief brandverloop in een gezondheidszorggebouw met niet-zelfredzame patiënten. Een van de uitgangspunten is dat de bedrijfshulpverleners binnen twee minuten met minimaal twee personen bij de brandende ruimte zijn aangekomen en dat de patiënt(en) daarna binnen twee minuten naar een veilige plaats is (zijn) gebracht en de deur van de brandende ruimte wordt gesloten. Verweerder is, uitgaande van voormelde regelgeving en van dit brandbeveiligingsconcept, van oordeel dat er bij het uitbreken van brand binnen twee minuten twee bedrijfshulpverleners aanwezig moeten zijn en dat de door eiseres met de brandweer nader gemaakte afspraak dat de brandweer binnen drie minuten aanwezig zal zijn, niet voldoende is. Die ene minuut acht verweerder van essentieel belang omdat bij brand het voorkómen van verstikking een van de belangrijkste zaken is. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de arbeidsinspectie wel een eis stelt, maar dat een bedrijf of instelling in principe een ander voorstel mag doen als dat een goed alternatief is. Eiseres heeft aan verweerder ter gelegenheid van de hoorzitting toegezegd overzichten te verstrekken van de financiële gevolgen en van de reeds getroffen maatregelen en voorzieningen alsmede nadere informatie te verstrekken omtrent passende alternatieven zoals inschakeling van buurtbewoners en brandweer en welke beleidsplannen en afspraken er ter zake bestaan of in de maak zijn. Die nadere informatie, zoals een op schrift gestelde afspraak met de brandweer van 15 mei 2003, heeft eiseres in de bezwarenprocedure niet verstrekt, zodat verweerder met die informatie in zijn heroverweging van het besluit van 13 januari 2003 geen rekening heeft kunnen houden. Mocht blijken dat de afspraken met de brandweer een in de ogen van verweerder deugdelijk alternatief vormen, dan kan dat in het kader van de procedure over de inmiddels opgelegde boete, dan wel in het kader van een verzoek om herziening van de op dit onderdeel gestelde eis, aan bod komen.
Dat de kosten voor het voldoen aan de eis zodanig hoog zijn dat dit van eiseres redelijkerwijs niet kan worden gevergd is niet gebleken. De eerst in beroep in geding gebrachte concept notitie van 21 mei 2003 van [naam], lid van de raad van bestuur van eiseres, waarin enkele financiële consequenties worden geduid indien personeelsleden worden ingeschakeld om aan de 2-minuten-eis te voldoen geeft hiertoe onvoldoende inzicht.
4.7.5 De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de eis te stellen als verwoord in de punten 2 en 3 inzake bedrijfshulpverlening. In hetgeen overigens in beroep is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. In zoverre kan het bestreden besluit dan ook in stand blijven.
4.8 Nu het beroep, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.7.1 is overwogen, gegrond is, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten worden conform het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Daarbij is 1 punt gerekend voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting. Het gewicht van de zaak is als gemiddeld aangemerkt.
5. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de gestelde eis inzake agressie en geweld;
- bepaalt dat het bestreden besluit voor het overige in stand kan blijven;
- veroordeelt verweerder in de kosten van het geding, aan de zijde van eiseres begroot op € 644,--;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres dient te vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad € 273,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.F.G.H. Beckers, voorzitter,
mr. M.M. van Weely en mr. M. Kraefft, leden,
in tegenwoordigheid van F.H. Burgman, als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 29 april 2005
door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open. Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een beroepschrift en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.