Uitspraak
Rechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:66 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr: GEMWT 02/599 en GEMWT 02/601
Inzake: de besloten vennootschap Deen Vastgoed B.V., Deen Supermarkten B.V. en Deen Winkels B.V., alle
gevestigd te Hoorn, eiseressen,
tegen: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Anna Paulowna, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Het besluit van verweerder van 26 april 2002 (last onder dwangsom artikel 6.1.1 Bouwverordening) (zaak 02/601).
Het besluit van verweerder van 26 april 2002 (bestuursdwang artikel 6.1.1 Bouwverordening) (zaak 02/599).
2. Zitting
Datum: 30 oktober 2003.
Eiseressen zijn, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen, vertegenwoordigd door [de direkteur], en bijgestaan door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn.
Verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigde H.J. de Vegt, en bijgestaan door mr. G. Creutzberg, advocaat te Den Helder.
3. Ontstaan en loop van het geding
Op 4 mei 2001 heeft Deen Vastgoed B.V. bij verweerder een aanvraag ingediend tot verlening van een gebruiksvergunning ten behoeve van het, blijkens de bijbehorende tekening, gebruik van de panden Molenvaart 27 en Doorlaat 1 en 8 te Anna Paulowna als supermarkt.
Bij besluit van 18 juni 2001 heeft verweerder aan eiseressen een preventieve last onder dwangsom opgelegd, waarbij eiseressen zijn aangeschreven het pand Molenvaart 1 en/of Doorlaat 1 en 8 niet in gebruik te nemen zonder de vereiste gebruiksvergunning, op straffe van verbeurte van een eenmalige dwangsom van ƒ 1.000.000,00.
Tegen dit besluit is namens eiseressen bij brief van 19 juni 1001, door verweerder ontvangen op 20 juni 2001, bezwaar gemaakt.
Eiseressen hebben de panden Doorlaat 1 en 8 en Molenvaart 27 op 21 juni 2001 als supermarkt in gebruik genomen zonder gebruiksvergunning.
Bij besluit van 22 juni 2001 heeft verweerder eiseressen onder aanzegging van bestuursdwang en vermelding van kostenverhaal gelast het gebruik van de panden Doorlaat 1 en 8 en Molenvaart 27 als supermarkt uiterlijk dinsdag 3 juli 2001 om 08.00 uur te beëindigen.
Tegen dit besluit is namens eiseressen bij brief van 26 juni 2001, door verweerder op diezelfde dag ontvangen, bezwaar gemaakt.
Bij brief van 26 juni 2001 hebben eiseressen de president van de rechtbank Alkmaar verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 2 juli 2001 heeft de president het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Bij besluit van 26 april 2002, verzonden op 1 mei 2002, heeft verweerder, onder overneming van een advies van de commissie bezwaarschriften van 15 maart 2002, het bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2001 ongegrond verklaard, met dien verstande dat het dwangsombesluit is beperkt tot het pand Doorlaat 1.
Bij afzonderlijk besluit van 26 april 2002, verzonden op 1 mei 2002, heeft verweerder, onder overneming van een advies van de commissie bezwaarschriften van 15 maart 2002, het bezwaar tegen het besluit van 22 juni 2001 ongegrond verklaard.
Tegen de besluiten van 26 april 2002 is namens eiseressen bij ongedateerde brieven, ingekomen bij de rechtbank op 30 mei 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 29 juli 2002 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden.
Bij brief van 22 oktober 2002 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
Op 7 april 2003 is een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaken - tezamen met de zaken met nummer 02/572, 02/597, 03/790 en 03/791 -gevoegd behandeld ter zitting van 30 oktober 2003.
Onder toepassing van artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is de termijn voor het doen van een uitspraak met zes weken verlengd.
De rechtbank heeft heden in de zaken met nummer 02/572, 02/597, 03/790 en 03/791 afzonderlijk uitspraak gedaan.
4. Motivering
4.1. In deze zaak dient de vraag te worden beantwoord of verweerders besluiten, waarbij zijn gehandhaafd het besluit tot oplegging van een preventieve last onder dwangsom en het besluit tot bestuursdwang, in rechte stand kan houden.
4.2.1. Ter beoordeling van het geschil zijn de volgende bepalingen van belang.
4.2.2. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
4.2.3. Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
4.2.4. Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bouwverordening van de gemeente Anna Paulowna is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meersgezinshuis.
4.3. Aan de bestreden besluiten ligt ten grondslag verweerders opvatting dat het in gebruik nemen van het pand Doorlaat 1 is geschied zonder gebruiksvergunning en in strijd met het bepaalde in artikel 6.1.1 van verweerders Bouwverordening, en dat verweerder daarom bevoegd is tot handhavend optreden. Ten aanzien van het preventieve dwangsombesluit meent verweerder dat mocht worden geconcludeerd dat eiseressen het voornemen tot ingebruikneming van de supermarkt ten uitvoer zouden brengen, zodat preventief optreden gerechtvaardigd was. Wat betreft het besluit tot bestuursdwang wijst verweerder erop dat de vereiste gebruiksvergunning ook ten tijde van het besluit van 22 juni 2001 nog niet was verleend. Verder is verweerder van mening dat hij in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhavend optreden en dat niet in strijd is gehandeld met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
4.4. Eiseressen hebben - kort en zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd. Eiseressen stellen dat zij ten onrechte niet zijn gehoord voordat de besluiten tot handhavend optreden zijn genomen. Ook menen zij dat deze besluiten zich ten onrechte niet hebben beperkt tot Deen Vastgoed B.V., nu alleen deze vennootschap als overtreder kan worden aangemerkt. Eiseressen voeren verder aan dat een volledige heroverweging in bezwaar is uitgebleven en dat geen toetsing "ex nunc" heeft plaatsgevonden. Voorts menen eiseressen dat verweerder in strijd heeft gehandeld met haar beleid, zoals neergelegd in de notitie "Gebruiksvergunningen". Tevens stellen eiseressen dat uit verschillende controlebezoeken reeds was gebleken dat het pand Doorlaat 1 brandveilig was en dat legalisatie in de vorm van verlening van een gebruiksvergunning mogelijk was, en dat niet valt in te zien op welke grond handhavend optreden nog gerechtvaardigd kon zijn. Eiseressen menen ook dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, dat sprake is van een exorbitant hoge dwangsom in het besluit van 18 juni 2001 en dat geen redelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden.
4.5. De rechtbank stelt voorop dat eiseressen nog belang hebben bij beoordeling van de onderhavige besluiten, reeds gelet op het feit dat de dwangsom van ƒ 1.000.000,00 is verbeurd en wordt ingevorderd, alsmede gelet op het feit dat eiseressen stellen door het bestuursdwangbesluit schade te hebben geleden.
4.6. Ten aanzien van het betoog van eiseressen dat verweerder ten onrechte alle drie de besloten vennootschappen Deen Vastgoed B.V., Deen Supermarkten B.V. en Deen Winkels B.V. heeft aangeschreven, overweegt de rechtbank als volgt.
Wat betreft de last onder dwangsom schrijft artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, voor dat een bestuursorgaan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. In geval van een vennootschap is overtreder degene die zeggenschap heeft over deze vennootschap en die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen dan wel te voorkomen. Blijkens de gedingstukken heeft Deen Vastgoed B.V. de gebruiksvergunning aangevraagd, exploiteert Deen Winkels B.V. één of meer supermarkten en is Deen Supermarkten B.V. bestuurder van Deen Winkels B.V. Op grond daarvan mocht verweerder naar het oordeel van de rechtbank aannemen dat deze vennootschappen het ten tijde van de bestreden besluiten alle in hun macht hadden de overtreding te beëindigen dan wel te voorkomen en is de last onder dwangsom terecht aan genoemde drie vennootschappen opgelegd. Daarbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat gesteld noch gebleken is dat één van de vennootschappen het niet in haar macht had de overtreding te beëindigen of te voorkomen. De stelling van eiseressen dat Deen Vastgoed B.V. de gebruiksvergunning heeft aangevraagd en om die reden uitsluitend deze vennootschap als overtreder kan worden aangemerkt, is blijkens het voorafgaande onjuist.
Een zelfde oordeel geldt ten aanzien van de bestuursdwang, waarbij de rechtbank aantekent dat de bekendmaking van de onderhavige besluiten conform artikel 5:23, derde lid, van de Awb is geschied aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak en aan de aanvrager.
4.7.1. De rechtbank neemt bij de beoordeling van de vraag of verweerder bevoegd was handhavend op te treden en of verweerder daartoe in redelijkheid heeft kunnen besluiten, de volgende feiten en omstandigheden als vaststaand aan.
4.7.2. In het pand Doorlaat 1 wordt een supermarkt geëxploiteerd met een verkoopvloeroppervlakte van ongeveer 700 m2. In het daaraan grenzende pand Molenvaart 27 zijn voorzieningen ondergebracht ten behoeve van de supermarkt, waaronder een kantoor, personeelstoiletten, een kantine, opslag, koeling, een fastpack-afdeling en een broodafdeling. In het pand Molenvaart 27 bevindt zich geen voor het publiek toegankelijke verkoopruimte. De panden Molenvaart 27 en Doorlaat 1 zijn inpandig verbonden door een deur.
4.7.3. Naar aanleiding van de aanvraag van 4 mei 2001 tot verlening van een gebruiksvergunning, heeft verweerder eiseressen bij brief van 7 juni 2001 erop gewezen dat het pand Molenvaart 27 niet in gebruik mag worden genomen zonder de ingevolge artikel 6.1.1 van de Bouwverordening van verweerders gemeente vereiste gebruiksvergunning, alsmede dat een dergelijke vergunning niet zal kunnen worden verleend nu een op het pand betrekking hebbende bouwaanvraag ook moet worden geweigerd. Bij brief van 11 juni 2001 heeft verweerder, naar aanleiding van berichten over een voorgenomen opening van de supermarkt op 20 juni 2001, eiseressen gewezen op het feit dat ingebruikneming van de panden zonder gebruiksvergunning niet kon plaatsvinden en eiseressen gewaarschuwd niet tot opening van het winkelpand over te gaan. Vervolgens is de aanvraag voor de gebruiksvergunning door eiseressen bij brief van 13 juni 2001 gewijzigd, in die zin dat de aanvraag is beperkt tot het pand Doorlaat 1.
4.7.4. De supermarkt is op 21 juni 2001 in gebruik genomen zonder de vereiste gebruiksvergunning. Op 3 juli 2001 is de supermarkt gesloten. Nadat bij besluit van 10 juli 2001 de gevraagde gebruiksvergunning is verleend ten aanzien van het pand Doorlaat 1, is de supermarkt weer geopend.
4.8.1. Niet in geschil is dat ten aanzien van de supermarkt gevestigd in het pand Doorlaat 1 een gebruiksvergunning is vereist ingevolge artikel 6.1.1 van de Bouwverordening. Voorts staat vast dat eiseressen het pand Doorlaat 1 op 21 juni 2001 als supermarkt in gebruik hebben genomen en tot 3 juli 2001 in gebruik hebben gehouden, zonder over de vereiste gebruiksvergunning te beschikken. Verweerder was dus bevoegd, mede gelet op het bepaalde in artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet en de artikelen 5:21 en 5:32, eerste lid, van de Awb, eiseressen een last onder dwangsom op te leggen en bestuursdwang toe te passen.
Op het moment dat de last onder dwangsom werd aangezegd had nog geen overtreding van artikel 6.1.1 van de Bouwverordening plaatsgevonden. Hoewel artikel 5:21 van Pro de Awb niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid van een preventieve last onder dwangsom, kan een dergelijk besluit volgens vaste jurisprudentie worden genomen indien sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 7 november 2001, AB 2002/177). Daarvan is in dit geval sprake, nu eiseressen hadden aangekondigd de supermarkt in gebruik te gaan nemen, terwijl nog geen gebruiksvergunning was verleend.
4.8.2. De rechtbank stelt vast dat eiseressen de supermarkt willens en wetens in gebruik hebben genomen in strijd met de geldende voorschriften en in de wetenschap dat verweerder zich op het standpunt stelde dat gezien de omstandigheden ten tijde in geding geen gebruiksvergunning kon worden verleend. Voorts heeft verweerder eiseressen nadrukkelijk gewaarschuwd de supermarkt niet te openen zonder de vereiste gebruiksvergunning, maar hebben eiseressen deze waarschuwingen genegeerd, waarbij eiseressen niet hebben willen afwachten of, en zo ja wanneer en onder welke voorwaarden een gebruiksvergunning alsnog kon of zou worden verleend. Onder die omstandigheden dient naar het oordeel van de rechtbank het belang van handhaving van de geldende voorschriften zwaarder te wegen dan het belang van eiseressen. Handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking is van wezenlijk belang voor de geloofwaardigheid van de overheid in het algemeen en verweerder in het bijzonder, en niet aanvaard kan worden dat verweerder het welbewust en eigenmachtig handelen van eiseressen in strijd met die voorschriften, ondanks voorafgaande waarschuwingen, zou moeten gedogen. Dit is temeer het geval nu het hier betreft handhaving van wettelijke voorschriften die beogen brandveiligheid te waarborgen van gebouwen waar veel publiek komt en eiseressen uitsluitend een financieel belang hadden bij opening van de supermarkt. Daarbij merkt de rechtbank op dat zij in hetgeen door eiseressen is gesteld geen reden ziet om aan te nemen dat uitstel van opening van de supermarkt niet van eiseressen kon worden gevergd. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerders beleid, neergelegd in de notitie 'Gebruiksvergunningen' van 6 maart 2001, er toe strekt hoge prioriteit te geven aan verlening van en controle op gebruiksvergunningen, waarbij mede gelet op verweerders toelichting ter zitting als uitgangspunt ten aanzien van nieuwe aanvragen geldt dat een gebouw niet eerder in gebruik mag worden genomen dan nadat aan de eisen voor verlening van een gebruiksvergunning is voldaan en de gebruiksvergunning conform de Bouwverordening is verleend. Dat laatste brengt ook mee dat van de door eiseressen gestelde strijd met verweerders beleid geen sprake is, nu in dit geval conform het beleid is gehandeld.
De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de in geding zijnde aanschrijvingen heeft kunnen besluiten.
4.8.3. Voor zover zou moeten worden aangenomen dat ten tijde in geding sprake was van een concreet zicht op legalisering, ziet de rechtbank daarin geen grond om tot een ander oordeel te komen, nu mogelijke legalisering in een geval als het onderhavige geen vrijbrief kan opleveren voor het eigenmachtig vooruitlopen op een aanvraag voor een gebruiksvergunning en voor het bewust uitvoeren van illegale activiteiten.
Overigens merkt de rechtbank op dat verweerder in redelijkheid niet behoefde aan te nemen dat een dergelijk concreet zicht op legalisering aanwezig was, waarbij de rechtbank overweegt dat uit de aard van de onderhavige besluiten voortvloeit dat beoordeeld dient te worden of verweerder ten tijde van de (primaire) besluiten van 18 juni 2001 en 22 juni 2001 mocht aannemen dat geen gebruiksvergunning zou worden verleend. In dat verband merkt de rechtbank in de eerste plaats op dat verweerder zich gelet op artikel 6.1.2, tweede lid, van de Bouwverordening op het standpunt kon stellen dat ten tijde in geding de bij brief van 13 juni 2001 gewijzigde aanvraag nog onvolledig was en geen vergunning kon worden verleend, nu nog geen gewijzigde tekening was overgelegd; deze tekening is eerst bij brief van 27 juni 2001 aan verweerder gezonden. De stelling van eiseressen dat verweerder ook op basis van een eerdere tekening vergunning had kunnen verlenen gaat derhalve niet op, waarbij de rechtbank nog aantekent dat eiseressen de complicatie zelf in het leven hebben geroepen door kort voor opening van de supermarkt de aanvraag te wijzigen. Voorts kon twijfel bij verweerder bestaan ten aanzien van de vraag of een gebruiksvergunning kon worden verleend, gegeven het feit dat niet op voorhand duidelijk was of het pand Doorlaat 1 als een op zichzelf staand gebouw moest worden aangemerkt dan wel als een functionele eenheid met het pand Molenvaart 27. Tevens acht de rechtbank niet onredelijk verweerders visie dat eerst door afgifte van de gebruiksvergunning en de daarbij behorende voorschriften en voorwaarden kon blijken dat het pand Doorlaat 1 aan de eisen van brandveiligheid voldeed. Ten slotte wijst de rechtbank erop dat blijkens de gedingstukken door de inspecteur van de brandweer eerst op 19 juni 2001 een bezoek is gebracht aan het pand Doorlaat 1 en Molenvaart 27 en dat blijkens het verslag van dat bezoek nog een aantal aspecten geregeld dienden te worden alvorens vergunning kon worden verleend, waaronder een wijziging van een schuifdeur als loopdeur, het aanbrengen van een deur tussen kantine en kantoor, het overleggen van een revisietekening met daarop aangegeven waarop de gebruiksvergunning van toepassing is, alsmede het opstellen van de bindende voorwaarden.
4.8.4. De rechtbank verwerpt het beroep van eiseressen op het gelijkheidsbeginsel, nu niet aannemelijk is gemaakt dat zich vergelijkbare gevallen voordoen waarin verweerder wel heeft afgezien van handhavend optreden. Het enkele feit dat in de gemeente Anna Paulowna verschillende gebouwen al geruime tijd worden geëxploiteerd zonder gebruiksvergunning maakt dat niet anders, nu bestaande en nieuwe gevallen niet op één lijn kunnen worden gesteld en verweerders beleid om ten aanzien van nieuwe aanvragen steeds een gebruikvergunning te vereisen alvorens ingebruikneming van een pand toe te staan, niet kennelijk onredelijk is. Wat betreft de verwijzing van eiseressen naar het geval van Multimate Bouwmarkt merkt de rechtbank op dat deze bouwmarkt op 27 juni 2001 is geopend en dat bij besluit van 25 juni 2001, verzonden op 27 juni 2001, gebruiksvergunning is verleend. Op het moment van opening van de bouwmarkt was derhalve, anders dan in het onderhavige geval, een gebruiksvergunning verleend.
4.9. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat de opgelegde dwangsom van
ƒ 1.000.000,00 onredelijk hoog is. Uit artikel 5:32, vierde lid, van de Awb vloeit voort dat het vastgestelde bedrag in een redelijke verhouding dient te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Reeds uit het feit dat eiseressen ondanks de opgelegde dwangsom de supermarkt hebben geopend en kennelijk het risico van verbeurte van de dwangsom hebben willen nemen, volgt dat verweerder de dwangsom niet te hoog heeft vastgesteld.
4.10. Ten slotte deelt de rechtbank niet de visie van eiseressen dat zij ten onrechte niet zijn gehoord voorafgaand aan het nemen van het dwangsombesluit en het bestuursdwangbesluit. Verweerder heeft eiseressen bij brieven van 7 juni 2001 en 11 juni 2001 laten weten dat opening van de supermarkt zonder gebruiksvergunning niet zou worden geaccepteerd. Op die brieven is van de zijde van eiseressen ook gereageerd, voordat de onderhavige besluiten zijn genomen. Onder die omstandigheden moeten eiseressen geacht worden te zijn gehoord als bedoeld in artikel 4:8 van Pro de Awb.
Voor zover al sprake zou zijn van een schending van artikel 4:8 van Pro de Awb, ziet de rechtbank daarin - onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb - geen grond gelegen voor vernietiging van het bestreden besluit, nu eiseressen door schending van dit vormvoorschrift niet in hun belangen zijn geschaad. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseressen hun zienswijze naar voren hebben kunnen brengen voordat de (primaire) besluiten zijn genomen, dat partijen nadien uitgebreid mondeling en schriftelijk informatie hebben uitgewisseld en dat eiseressen in het kader van de bezwaarprocedure zijn gehoord.
4.11. De beroepen zijn ongegrond.
4.12. Gegeven het voorafgaande ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder in de proceskosten te veroordelen en evenmin aanleiding voor toewijzing van de door eiseressen verzochte schadevergoeding.
5. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 26 april 2002 in de zaak 02/599 ongegrond;
- verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 26 april 2002 in de zaak 02/601 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. P.J. Jansen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van C.H. Kuiper als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 12 januari 2004
door voornoemd lid, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, Het lid van de enkelvoudige kamer,
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open. Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een beroepschrift en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.