Uitspraak
Rechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:66 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr: WW44 03/295
Inzake: de verenigingen "Bedrijvenvereniging Huiswaard-Overstad", "Vereniging van Eigenaren Binnenstad Alkmaar" en "Winkeliersvereniging Binnenstad Alkmaar", alle gevestigd te Alkmaar, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Dynamis P&A Retail Vastgoed Managers B.V.", gevestigd te Utrecht, eiseressen,
tegen: het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Het besluit van verweerder van 19 februari 2003.
2. Zitting
Datum: 4 september 2003.
Eiseressen zijn, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigde mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam.
Verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen, vertegenwoordigd door R.C. Bakker, drs. J.C.M. Cox en L.F.M. Kempers, allen ambtenaar van de gemeente, bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Alkmaar. Namens verweerder is dhr. M.C.J. Romijn als deskundige verschenen.
Verder is verschenen vergunninghoudster, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "AZ Vastgoed B.V.", vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam. Voor vergunninghoudster zijn drs. J. Baptist, B. Brayé en drs. ing. W.J. Vermeulen als deskundigen verschenen.
3. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder, op verzoek van AZ Vastgoed B.V., voor het bouwen van:
- een voetbalstadion (13.500 plaatsen) met 40.000 m2 bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) voor functies als vrije tijd, sport en medische voorzieningen en
- 20.000 m2 bvo grootschalige detailhandel, waarvan maximaal 10% mag worden gebruikt voor kleinschalige en aan detailhandel ondersteunende activiteiten met als thema sport, vrije tijd en recreatie en
- een parkeergarage, een stallingsruimte voor (brom)fietsen en de aanleg van 1.250 extra parkeerplaatsen,
op het perceel kadastraal bekend gemeente Alkmaar, sectie F, nummers 5492, 6736 en 6825, plaatselijk bekend Smaragdweg te Alkmaar, onder een aantal nader omschreven voorwaarden vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) alsmede bouwvergunning verleend.
Tegen dit besluit is namens eiseressen bij brief van 28 oktober 2002 bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak van 29 november 2002, registratienummer 02/1202, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank op verzoek van eiseressen het primaire besluit van verweerder van 22 oktober 2002 geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 19 februari 2003 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij zijn de voorwaarden, verbonden aan het vrijstellingsbesluit, aangepast en is er een nadere beschrijving en detaillering gegeven van de door verweerder gewenste thematisering van de bij het stadion te bouwen commerciële ruimten.
Tegen dit besluit is namens eiseressen bij brief van 6 maart 2003, bij de rechtbank ingekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brieven van 5 maart 2003, 6 maart 2003 en aangevuld bij brief van 9 maart 2003, hebben respectievelijk verweerder en vergunninghoudster de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij uitspraak van 18 maart 2003, registratienummer 03/294, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eiseressen tot schorsing van de beslissing op bezwaar totdat op het tegen dat besluit ingestelde beroep is beslist, afgewezen.
Vervolgens is de zaak behandeld ter terechtzitting van 4 september 2003.
4. Motivering
4.1. In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of het besluit van 19 februari 2003, waarmee de verleende bouwvergunning, onder gelijktijdige verlening van vrijstelling van de bestemmingsplanvoorschriften, is gehandhaafd, de rechterlijke toets kan doorstaan. Voor de beantwoording van deze vraag is het volgende van belang.
4.2.1. De rechtbank dient in de eerste plaats te beoordelen of verweerder eiseressen terecht heeft aangemerkt als belanghebbenden.
4.2.2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
4.2.3. Gelet op de statutaire doelstellingen van de Bedrijvenvereniging Huiswaard-Overstad, de Winkeliersvereniging Binnenstad Alkmaar en de Vereniging van Eigenaren Binnenstad Alkmaar zijn de belangen van deze rechtspersonen rechtstreeks betrokken bij verweerders besluit van 22 oktober 2002. Zij zijn derhalve aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
4.2.4. Dynamis P&A Retail Vastgoed Managers B.V. daarentegen treedt naar eigen zeggen op voor een niet nader genoemde (Duitse) eigenaar van onroerend goed in het gebied Huiswaard-Overstad. De rechtbank stelt vast dat het belang van deze eiseres bij het besluit van 22 oktober 2002 slechts afgeleid is van het belang van de eigenaar. Derhalve kan deze rechtspersoon niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Verweerder heeft het bezwaar van Dynamis P&A Retail Vastgoed Managers B.V. dan ook ten onrechte ontvankelijk verklaard, zodat het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.
4.3. Desgevraagd hebben eiseressen aangegeven dat zij alle in het beroepschrift aangevoerde gronden handhaven. Anders dan AZ Vastgoed B.V. (hierna: vergunninghoudster) heeft betoogd, is naar het oordeel van de rechtbank ook na de procedure voor de voorzieningenrechter tussen partijen nog steeds in geschil of het bestreden besluit al dan niet tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de gemeente Alkmaar zal leiden. Weliswaar hebben eiseressen er bij hun tweede verzoek aan de voorzieningenrechter voor gekozen om, zoals blijkt uit de overwegingen in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 maart 2003, het geschil slechts in beperkte omvang voor te leggen, maar de rechtbank kan uit die overwegingen niet afleiden dat eiseressen de gronden van hun beroep over het hiervoor bedoelde geschilpunt onvoorwaardelijk hebben ingetrokken.
4.4.1. Partijen verschillen van mening over de vraag of de milieu-effectrapportage (hierna: m.e.r.) in het onderhavige geval tot stand is gekomen volgens de daaraan ingevolge de Wet milieubeheer te stellen eisen. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
4.4.2. Op grond van de gedingstukken stelt de rechtbank vast dat in het onderhavige geval bij de totstandkoming van de m.e.r. en de aanvullende m.e.r. is voldaan aan de in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer neergelegde vereisten die de inbreng van de zienswijzen van belanghebbenden en andere geïnteresseerden moeten garanderen. Bovendien kan worden vastgesteld dat aan deze eisen was voldaan op het moment dat het bestreden besluit werd genomen, terwijl eiseressen geen milieu-effecten hebben benoemd waarmee verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden. De rechtbank is derhalve van oordeel dat, voor zover al gesproken zou kunnen worden van aan de (aanvullende) m.e.r. klevende procedurele gebreken, deze niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
4.5.1. De gronden waarop het bouwplan betrekking heeft, vallen deels onder het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Boekelermeer" en deels onder het bestemmingsplan "Landelijk gebied". Ingevolge deze bestemmingsplannen rusten op deze gronden de bestemmingen "Agrarische bedrijfsvoering", "Wegen", "Water", "Groenvoorziening" en "Verkeersdoeleinden". Vaststaat dat het bouwplan niet past binnen deze bestemmingen. Op grond van artikel 44 van Pro de Woningwet zou daarom de aangevraagde bouwvergunning moeten worden geweigerd. Teneinde realisering van het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft verweerder vrijstelling van de bestemmingsplanvoorschriften verleend met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
4.5.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
4.5.3. De rechtbank stelt vast dat aan de formele eisen voor de toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO in dit geval is voldaan.
4.6.1. Integrerend onderdeel van het project waarvoor de vrijstelling is verleend is de mogelijkheid om 20.000 m2 bvo detailhandel met als thema's sport, vrije tijd en recreatie te bouwen. Blijkens het bestreden besluit, de gedingstukken en de nadere toelichting van verweerder ter zitting is de vestiging van detailhandel onlosmakelijk verbonden aan de vestiging van het stadion, nu die detailhandel noodzakelijk wordt geacht als zogenoemde kostendrager voor het stadion. In het bestreden besluit is gedetailleerd, met uitgebreide opsommingen, gespecificeerd wat moet worden verstaan onder detailhandel met als thema's sport, vrije tijd en recreatie.
Eiseressen keren zich met name tegen de mogelijkheid om 20.000 m2 bvo detailhandel te bouwen, omdat zij - kort weergegeven - hiervan een negatieve of zelfs ontwrichtende invloed op de bestaande detailhandelsvoorzieningen verwachten.
4.6.2. Het project waarvoor ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling wordt verleend, moet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Hieronder wordt bij voorkeur een gemeentelijk of een intergemeentelijk structuurplan verstaan. Als er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 1996-1997, 25311, nr. 3; hierna MvT) bij de wijziging van artikel 19 van Pro de WRO, zoals dit luidt vanaf 3 april 2000, is over de ruimtelijke onderbouwing gesteld: "Deze onderbouwing houdt in dat het vrijstellingsbesluit de visie moet bevatten op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen, en de ruimtelijke effecten van het project op de omgeving. (...) In de ruimtelijke onderbouwing moet de planologisch gewenste ontwikkeling op een voor bestuur en burgers duidelijke manier herkenbaar zijn." Over de rol van het bestemmingsplan naast artikel 19 zoals Pro dat luidt vanaf 3 april 2000 is in de MvT gesteld: "Eerder in deze memorie is uiteengezet dat het ook bij het nieuwe artikel 19 gaat Pro om vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan. Dit betekent dan ook dat de gemeente bij de herziening van haar bestemmingsplan de met artikel 19 gerealiseerde Pro projecten in het bestemmingsplan dient op te nemen. (...) Het bestemmingsplan blijft onverkort nodig om aanvragen van vergunningen en het gebruik aan te toetsen. Ook bij de verzelfstandigde artikel 19-procedure blijft het actualiseren dus nodig èn wenselijk."
Gelet op het voorgaande dient een project als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO naar het oordeel van de rechtbank - kort gezegd - uiteindelijk te passen in een bestemmingsplan. Dit brengt mee dat aan de goede ruimtelijke onderbouwing de eis gesteld moet worden dat daaruit dient te blijken waarom het project uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening - zoals bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de WRO - aanvaardbaar is.
4.6.3. De in het bestreden besluit opgenomen mogelijkheid om detailhandel rondom de omschreven thema's toe te staan, is een regeling die de toelaatbaarheid van de detailhandelsvestigingen afhankelijk stelt van branche en/of assortiment. Deze regeling zal in de toekomst als toetsingskader gaan fungeren voor de ter plaatse toe te laten detailhandelsvestigingen. De rechtbank stelt vast dat deze regeling daarmee het karakter heeft van een bestemmingsplanvoorschrift over het toegestane gebruik ter plaatse.
In dit kader is ook van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard deze regeling integraal te willen opnemen in het nog op te stellen nieuwe bestemmingsplan voor het betrokken gebied.
4.6.4. De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak - en haar voorgangers - het regelen van concurrentieverhoudingen niet ruimtelijke relevant is en daarom uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar. Regelingen met zo'n strekking zijn alleen aanvaardbaar als zij nodig zijn om een ernstige ontwrichting van de aanwezige voorzieningenstructuur te voorkomen.
Gelet hierop en gezien de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 november 1997 (gepubliceerd in Gemeentestem 1998, nr. 7085/7) overweegt de rechtbank dat bepalingen die de toelaatbaarheid van detailhandelsvestigingen afhankelijk stellen van branche en/of assortiment, in beginsel niet in een bestemmingsplan mogen worden opgenomen. Van dit uitgangspunt kan slechts worden afgeweken indien vaststaat dat de eisen die de ene branche aan het gebruik van gronden en opstallen stelt, in ruimtelijk opzicht afwijken van eisen die het gebruik door een andere branche meebrengt.
Het hiervoor gegeven uitgangspunt geldt evenzeer voor de planologische regeling voor de toegestane detailhandel die in het bestreden besluit, in het kader van artikel 19, eerste lid, van de WRO, in het leven is geroepen. Naar het oordeel van de rechtbank kan namelijk niet met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO een planologische regeling - ter vervanging van de geldende bestemmingsplanvoorschriften - worden ingesteld die, ware hij opgenomen in een bestemmingsplan, uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar zou zijn.
4.6.5. Voorts overweegt de rechtbank dat detailhandel met als thema's sport, vrije tijd en recreatie, geen eisen stelt aan het gebruik van gronden en opstallen die in ruimtelijk opzicht afwijken van de eisen die het gebruik van de meeste andere vormen van detailhandel daaraan stelt. Uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening is deze dwingend voorgeschreven thematisering naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aanvaardbaar. Het betoog van verweerder dat de thematisering nodig is ter voorkoming van een ernstige ontwrichting van de bestaande voorzieningenstructuur en daarom planologisch relevant, kan de rechtbank niet volgen. Dit betoog brengt namelijk geen verandering in het gegeven dat de detailhandel met het voorgeschreven thema geen ruimtelijk relevante eisen aan het gebruik van gronden en opstallen stelt. Het is dus geen ruimtelijk relevant argument.
Verder zijn partijen het erover eens - en de rechtbank kan uit het rapport "Retailvisie grootschalige retailclusters in Alkmaarse regio" van Kolpron Consultants van oktober 2001 ook geen andere conclusie trekken - dat het toestaan van 20.000 m2 bvo detailhandel zonder inperking van branche en/of assortiment een ernstige ontwrichting van de bestaande voorzieningenstructuur tot gevolg kan hebben en daarom onwenselijk is.
Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het hier in geding zijnde project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Hieruit volgt dat de vrijstelling is verleend in strijd met artikel 19, eerste lid, van de WRO.
4.7. Het beroep is gelet op het voorafgaande gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
4.8. De rechtbank acht termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseressen in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op 1.288,00 euro als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Dit bedrag is het product van 2,00 (punten voor het opstellen van het beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting) en 322,00 euro (waarde per punt) en 2,00 (gewicht van de zaak: zeer zwaar).
5. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder voor het overige een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de gemeente Alkmaar aan eiseressen het griffierecht ten bedrage van 218,00 euro vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiseressen redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van 1.288,00 euro;
- wijst de gemeente Alkmaar aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de betaling van 1.288,00 euro dient te worden gedaan aan eiseressen.
Aldus gewezen door mr. M.F.G.H. Beckers, voorzitter,
mr. M. Kraefft en mr. P.J. Jansen, leden,
in tegenwoordigheid van D.H. Geuze, als griffier.
Datum: 10 oktober 2003
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open. Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een beroepschrift en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.