ECLI:NL:PHR:2024:934

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer23/03723

Zitting13 september 2024

CONCLUSIE

T. Hartlief

In de zaak

Gemeente Leiden(hierna: ‘de Gemeente’)

tegen

Mandatis B.V. h.o.d.n. Melior Verzekeringen(hierna: ‘Melior)

De Gemeente is door exploitanten van een coffeeshop aangesproken tot schadevergoeding. Deze aanspraak houdt verband met primaire besluiten van de burgemeester van de Gemeente strekkende tot beëindiging van de coffeeshop. De Gemeente heeft deze aanspraak aangemeld onder haar verzekeringsovereenkomst met Melior. Melior heeft vervolgens geweigerd een uitkering te doen. Daarop heeft de Gemeente Melior in rechte aangesproken en onder meer gevorderd dat de rechtbank voor recht verklaart dat Melior dekking onder de verzekeringsovereenkomst moet bieden. De rechtbank heeft de vorderingen van de Gemeente afgewezen, kort gezegd omdat de primaire besluiten dateren van een eerdere datum dan de datum waarop de overeengekomen (inloop)dekking is aangevangen. Hiertegen heeft de Gemeente hoger beroep ingesteld. Het hof heeft het oordeel van de rechtbank overgenomen en de afwijzing van de vorderingen van de Gemeente in stand gelaten. In cassatie valt de Gemeente het oordeel van het hof met hoofdzakelijk motiveringsklachten aan. Ook voert de Gemeente aan dat het hof het systeem van besluitenaansprakelijkheid heeft miskend: voor bestuursrechtelijke besluiten zou het oordeel van het hof niet passend zijn.

1.Feiten

1.1

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan.^[1]

1.2

De Gemeente heeft in 2015 een openbare aanbesteding (hierna: ‘de aanbesteding’) uitgeschreven, samen met de gemeenten Leiderdorp, Zoeterwoude en Oegstgeest. De aanbesteding betrof een aansprakelijkheidsverzekering (hierna: ‘de verzekering’), die per 31 juli 2015 moest ingaan, voor een periode van twee jaar, met dekking voor door derden geleden zaak-, personen- en vermogensschade. De Gemeente heeft bij de aanbesteding gevraagd om een inloopdekking van twee jaar.

1.3

De aanbesteding werd uitgevoerd door Servicepunt71. Servicepunt71 is een bedrijfsvoeringsorganisatie, die namens gemeenten en overheidsorganisaties in de Leidse regio dienstverleningsovereenkomsten op diverse gebieden sluit.

1.4

De Gemeente heeft de opdracht op 30 juli 2015 aan Melior gegund. De Gemeente en Melior hebben op 20 augustus 2015 in dat kader een dienstverleningsovereenkomst gesloten. De verzekering is per 31 juli 2015 ingegaan.

1.5

Het afgegeven polisblad vermeldt – voor zover hier van belang – als verzekeringsvoorwaarden AVG062 (hierna: ‘de Algemene voorwaarden’), als verzekerde rubriek onder meer “
Rubriek IV Vermogensschade” en als clausule dat het inlooprisico is meeverzekerd (clausule AV008, hierna: de ‘clausule’).^[2]Het polisblad vermeldt verder dat de inloop vanaf 31 juli 2013 is meeverzekerd.

1.6

De clausule vermeldt, voor zover hier van belang:^[3]

“Aanspraken of omstandigheden die voortvloeien uit een handelen of nalaten dat heeft plaatsgevonden vóór de ingangsdatum van de verzekering, maar ná de op het polisblad vermelde inloopdatum zijn meeverzekerd, mits de aanspraak respectievelijk de omstandigheid bij het aangaan van de verzekering bij de verzekeringnemer of de aansprakelijk gestelde verzekerde niet bekend was.”

1.7

De toepasselijke algemene voorwaarden vermelden, voor zover hier van belang:^[4]

“
ARTIKEL 1

BEGRIPSOMSCHRIJVINGEN

(...)

1.4

Aanspraak

Een al dan niet terechte tegen verzekerde ingestelde aanspraak tot vergoeding van schade, voortvloeiend uit een handelen of nalaten. (...)

1.9

Fout

- een onrechtmatig besluit;

- een onrechtmatige daad door een feitelijk handelen of nalaten van verzekerde.

(...)

1.11

Handelen of nalaten

Een gedraging van verzekerde waaruit een aanspraak voortvloeit. Met een gedraging van verzekerde wordt gelijk gesteld een schadevoorval dat uitsluitend vanwege een aan verzekerde toebehorende hoedanigheid krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van verzekerde komt.

(…)

Artikel 2

Omvang van de dekking

2.1

De verzekering dekt de aansprakelijkheid van de verzekerde zoals nader omschreven in de rubrieken die in de polis van toepassing zijn verklaard, voor zover de verzekerde handelt binnen de grenzen van de in de polis vermelde activiteiten. Voor alle rubrieken geldt als voorwaarde voor dekking dat:

- de aanspraak voor de eerste maal tegen verzekerde is ingesteld tijdens de geldigheidsduur van de verzekering, en

- tevens tijdens deze geldigheidsduur van de verzekering voor de eerste maal schriftelijk bij de verzekeraar is aangemeld, en

- de aanspraak, respectievelijk een omstandigheid die tot een aanspraak zou kunnen leiden, bij het aangaan van de verzekering bij zowel de verzekeringnemer als bij de aansprakelijk gestelde verzekerde niet bekend was.

(...)

2.6

Inlooprisico

Aanspraken of omstandigheden die voortvloeien uit een handelen of nalaten dat heeft plaatsgevonden vóór de ingangsdatum van de verzekering zijn verzekerd indien uitdrukkelijk overeengekomen en opgenomen op het polisblad en zijn verzekerd tijdens de overeengekomen duur van het inlooprisico en tot de overeengekomen limieten mits de aanspraak respectievelijk de omstandigheid bij het aangaan van de verzekering bij de verzekeringnemer of de aansprakelijk gestelde verzekerde niet bekend was. (...)”

1.8

De Gemeente is bij brief van de advocaat van [betrokkene 1] en de onderneming Sizo B.V. (hierna gezamenlijk: ‘[betrokkenen]’ en afzonderlijk: ‘[betrokkene 1]’ en ‘Sizo’) van 25 oktober 2016 aansprakelijk gesteld voor door [betrokkenen] geleden schade. Zie verder randnummer 2.2 hierna. De Gemeente heeft de aansprakelijkstelling bij Melior gemeld. Melior heeft de Gemeente medegedeeld dat er voor de geclaimde schade geen dekking onder de verzekering bestaat.

2.Procesverloop

Eerste aanleg

2.1

De Gemeente heeft Melior op 10 december 2019 voor de rechtbank Amsterdam gedagvaard en (na eiswijziging) samengevat en voor zover relevant gevorderd dat de rechtbank voor recht verklaart dat Melior dekking onder de verzekering moet bieden.

2.2

Melior verleent volgens de Gemeente ten onrechte geen dekking voor de schadevergoedingsvordering van [betrokkenen] die is gebaseerd op de onrechtmatigheid van besluiten van de burgemeester van de Gemeente – die waren gericht op het beëindigen van de exploitatie van een coffeeshop door Sizo – terwijl aan alle voorwaarden voor dekking wordt voldaan. Melior moet volgens de Gemeente alsnog dekking onder de verzekering verlenen.^[5]

2.3

De rechtbank heeft de vorderingen van de Gemeente bij vonnis van 19 mei 2021 afgewezen (rov. 4.1.-5.1.).^[6]De rechtbank heeft daartoe in de kern overwogen dat uitleg van de verzekeringsovereenkomst meebrengt dat er geen dekking bestaat, omdat de als aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenissen aangemerkte besluiten van 25 april 2013 van de burgemeester van de Gemeente – tegenover [betrokkenen] – vóór de inloopdatum van 31 juli 2013 zijn genomen (rov. 4.6.-4.9.). Tevens heeft de rechtbank geoordeeld dat Melior de Gemeente niet hoefde te waarschuwen voor het ontbreken van dekking, en de rechtbank heeft in dit verband het beroep van de Gemeente op de redelijkheid en billijkheid verworpen (rov. 4.10.-4.11.).

Hoger beroep

2.4

De Gemeente heeft op 17 augustus 2021 bij het hof Amsterdam hoger beroep ingesteld.^[7]Het hof heeft in zijn arrest van 27 juni 2023, het bestreden arrest,^[8]het eindvonnis van de rechtbank bekrachtigd. Daartoe heeft het hof als volgt overwogen en geoordeeld.

2.5

Het hof heeft de kern van het geschil in hoger beroep vooropgesteld:

“4.2 In dit hoger beroep stelt de Gemeente in de kern dat het tussen partijen nooit de bedoeling is geweest om geen dekking onder de verzekering overeen te komen voor een geval als het onderhavige. (…)”

2.6

Vervolgens heeft het hof de inhoud van grieven 2 en 4 over de omvang van de dekking van de verzekering weergegeven:

“4.3 Het hof ziet aanleiding de grieven 2 en 4 eerst te behandelen, die zich lenen voor gezamenlijke behandeling. Deze grieven stellen de omvang van de dekking van de verzekering aan de orde en in dat kader de uitleg en reikwijdte van artikel 2.6 van de polisvoorwaarden.

4.4

Volgens de Gemeente dient voor de dekking eerst naar artikel 2.1 van de polisvoorwaarden te worden gekeken omdat daaruit volgt dat de polis een
claims madekarakter heeft, namelijk dat de polis dekking biedt voor aansprakelijkheid vestigende gebeurtenissen die voorafgaand aan de ingangsdatum van de polis hebben plaatsgevonden, maar tijdens de looptijd tot een concrete claim leiden, die voor de eerste maal tegen de verzekerde wordt ingesteld. De Gemeente voert aan dat artikel 2.6 van de polisvoorwaarden de dekking zoals die voortvloeit uit artikel 2.1 beperkt, omdat artikel 2.6 slechts die aanspraken of omstandigheden onder de dekking brengt die voortvloeien uit handelen of nalaten dat heeft plaatsgevonden vóór de ingangsdatum van de verzekering, maar ná de op het polisblad vermelde inloopdatum van 31 juli 2013. Artikel 2.6 dient daarom restrictief en in het voordeel van de verzekerde aan de hand van de Haviltex-maatstaf te worden uitgelegd. Volgens de Gemeente heeft artikel 2.6 enkel betrekking op feitelijk handelen en niet op onrechtmatige besluiten. Onrechtmatige besluitvorming is een met terugwerkende kracht juridische fictie en daarmee een atypisch geval van aansprakelijkheid. De term fout, gedefinieerd in artikel 1.9 Algemene voorwaarden, komt slechts terug in Rubriek IV Vermogensschade en is enkel voor die rubriek relevant. Bij gebreke van het overkoepelende begrip fout op andere plaatsen, moet worden afgeleid dat onder handelen en nalaten alleen feitelijk handelen en nalaten valt. Uit de overige inhoud van de polis volgt in lijn hiermee dat voor vernietigde besluitvorming steeds een daarop toegesneden regeling is getroffen, die in artikel 2.6 ontbreekt. De Gemeente behoefde daarom niet te verwachten dat de claim onder de uitsluiting zou vallen. Bovendien betreft het woord handelen in artikel 2.1 geen gedefinieerde term. Daarnaast is een significante dekkingslacune door een niet op onrechtmatige besluitvorming toegesneden polisbepaling die de inloopdekking aanzienlijk beperkt, niet een rechtsgevolg dat partijen snel zullen beogen, helemaal niet nu het nemen van besluiten een kerntaak van de Gemeente is. De Gemeente heeft nooit de intentie gehad dat de inloopdekking ook voor onrechtmatige besluitvorming zou gelden, zeker nu de daarvoor geldende termijn van twee jaar veel te kort zou zijn in het licht van het – ook bij Melior bekende – feit dat bestuursrechtelijke besluitvorming en procedures lang kunnen duren. Melior kan dat ook niet zo hebben begrepen, omdat zij wist dat de dekking voor vermogensschade op deze wijze uiterst beperkt zou worden. Het dekkingsbeperkende artikel 2.6 is in het onderhavige geval dan ook niet van toepassing, en de geclaimde schade wordt op grond van artikel 2.1 van de polisvoorwaarden gedekt, aldus de Gemeente.”

2.7

Het hof heeft gemotiveerd waarom grieven 2 en 4 falen. Uit de feiten en omstandigheden volgt dat er geen dekking bestaat voor aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden vóór 31 juli 2013 (rov. 4.5-4.10). De polis heeft geen zuiver
claims madekarakter (met dekking voor aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenissen die voorafgaand aan de ingangsdatum van de polis hebben plaatsgevonden, maar tijdens de looptijd tot een concrete claim leiden):

“4.5 Het hof overweegt als volgt. Vast staat dat de verzekering tot stand is gekomen naar aanleiding van een door de Gemeente uitgeschreven aanbesteding. Uit de stukken volgt dat over de dekking van het inlooprisico tussen partijen is onderhandeld, hetgeen partijen ter zitting hebben bevestigd. De uitleg van de tussen partijen overeengekomen omvang van de dekking van de verzekering en de daarbij behorende dekking van het inlooprisico dient daarom te geschieden aan de hand van de Haviltex-maatstaf. Het komt derhalve aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de desbetreffende bepalingen van de verzekering mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.

4.6

Uit de overgelegde stukken blijkt dat de Gemeente tijdens de aanbesteding bepaalde eisen aan onder meer de dekking heeft gesteld waaraan de verzekering minimaal diende te voldoen. Hierdoor stonden enkele uitgangspunten van de in de aanbesteding gevraagde verzekering vast. De Gemeente heeft als eis gesteld dat de af te sluiten verzekering een dekking kent die minstens gelijk is aan de destijds lopende verzekering bij Centraal Beheer Achmea. Melior heeft in dit kader aangevoerd, hetgeen door de Gemeente onvoldoende is weersproken, dat de verzekering van Centraal Beheer Achmea bepaalde dat aanspraken die voortvloeien of verband houden met schade die is veroorzaakt voor de ingangsdatum van deze verzekering, niet zijn verzekerd, tenzij anders vermeld op het polisblad. Uit de stukken volgt voorts dat aan de inschrijvers is gevraagd om een offerte uit te brengen voor enkele opties, die volgens de aanbestedingsstukken niet zouden meewegen bij de beoordeling van de laagste prijs. Optie 2, getiteld inlooprisico, luidde: “Er is dekking voor het inlooprisico voor tenminste twee jaar voor zaak-, personen- en vermogensschade voorafgaand aan de ingangsdatum van de nieuw te sluiten polis”. Melior heeft ingetekend en met betrekking tot Optie 2 ter zake van het inlooprisico laten weten wat daarvoor de ‘extra’ premie zou zijn. Het hof is op grond van het voorgaande van oordeel dat de Gemeente tijdens de aanbesteding niet heeft gevraagd om een zuivere
claims madeverzekering, maar om een verzekering waarin alle aanspraken die voortvloeien uit een handelen of nalaten dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de ingangsdatum buiten de dekking zouden vallen, met als optionele uitbreiding een beperkte dekking van het inlooprisico, althans dat Melior de in de aanbesteding gevraagde verzekering in deze zin mocht begrijpen en dat de Gemeente dit niet anders mocht verwachten.

4.7

De omstandigheden rondom de aanbesteding in aanmerking nemende, in het bijzonder de inhoud van de aanbestedingsdocumenten, gecombineerd met de tekst van artikel 2.1 en artikel 2.6 van de polisvoorwaarden, de clausule en het voorblad, in onderlinge samenhang bezien, is het hof van oordeel dat partijen zijn overeengekomen dat de verzekering een aanspraak voortvloeiend uit een handelen of nalaten van de Gemeente dat gedurende de looptijd heeft plaatsgevonden, dekt, tenzij anders is overeengekomen. De inloopdekking breidt die dekking vervolgens uit in die zin dat een aanspraak die voortvloeit uit een handelen of nalaten van de Gemeente dat voorafgaand aan de ingangsdatum gedurende de twee jaar durende inlooptermijn heeft plaatsgevonden ook onder de dekking valt. De overeengekomen inloopdekking is daarmee niet te kwalificeren als een dekkingsbeperkende bepaling, maar als een bepaling die de dekking uitbreidt. In lijn hiermee heeft de Gemeente ‘extra’ premie betaald voor de dekking van het inlooprisico.

4.8

Uit het voorgaande volgt dat het betoog van de Gemeente dat de geclaimde schade op grond van artikel 2.1 gedekt is, niet opgaat. (…)”

2.8

Het hof heeft het betoog van de Gemeente dat ten aanzien van de besluiten een
onbeperkteinloop is overeengekomen, verworpen:

“4.8 (…) Het hof begrijpt de stellingen van de Gemeente verder aldus, dat zij betoogt dat ten aanzien van overheidsbesluiten een onbeperkte inloop is overeengekomen en dat het bepaalde in artikel 2.6 en de clausule geen betrekking heeft op overheidsbesluiten, maar slechts op feitelijk handelen. Ter zake van deze stelling overweegt het hof als volgt. Uit de overgelegde aanbestedingsstukken blijkt, zoals gezegd, dat de Gemeente heeft verzocht om een twee jaar durende inloopdekking en dat dit verzoek betrekking had op alle schadetypes, dus eveneens op vermogensschade. Optie 2 in de aanbestedingsstukken luidt immers als volgt: “Er is dekking voor tenminste twee jaar voor zaak-, personen- en vermogensschade voorafgaande aan de ingangsdatum van de nieuw te sluiten polis”. Uit de stukken blijkt niet dat de Gemeente gedurende de aanbesteding heeft laten weten dat de Gemeente ten aanzien van overheidsbesluiten uitging van een onbeperkte inloop en dat zij in zoverre een ‘uitsluiting’ wenste op artikel 2.6. Een zodanige uitsluiting is, zoals Melior heeft aangevoerd en naar het hof aanneemt, niet naar de inschrijvers gecommuniceerd en er zijn volgens het hof geen omstandigheden gebleken waaruit volgt dat Melior had moeten begrijpen dat de Gemeente een dergelijke uitsluiting voor overheidsbesluiten wilde.
Het hof verwerpt het betoog van de Gemeente dat er een discrepantie bestaat tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten waaruit een uitleg in andere zin volgt, althans dat de Gemeente dat mocht begrijpen en verwachten.
Zoals hiervoor overwogen, biedt de verzekering op grond van artikel 2.1 in combinatie met artikel 2.6, behoudens een overeengekomen inloopdekking, geen dekking voor handelen of nalaten vóór de ingangsdatum van de verzekering. Het begrip handelen of nalaten is gedefinieerd in artikel 1.11 en maakt geen onderscheid tussen feitelijk handelen en het nemen van overheidsbesluiten. Dat dit onderscheid wel wordt gemaakt in de definitie van het begrip fout in artikel 1.9 doet daaraan niet af. Artikel 2, dat ziet op de dekkingsomschrijving, is opgenomen onder “Algemene voorwaarden” en heeft betrekking op alle soorten schades. Daaronder is begrepen vermogensschade als vermeld in Rubriek IV. Gezien de dekkingsomschrijving in artikel 20.1 betreft Rubriek IV de aansprakelijkheid voor vermogensschade “als gevolg van een fout in de verzekerde hoedanigheid gemaakt”. Blijkens de definitie van het woord ‘fout’ in artikel 1.9 omvat de omschrijving in artikel 20.1 mede schade als gevolg van een onrechtmatig besluit. De door de gemeente genoemde artikelen 3.4, 22.4 en 22.7 kunnen evenmin tot de door de Gemeente bepleite uitleg leiden.
Dat het woord ‘handelt’ in artikel 2 geen Pro gedefinieerde term zou betreffen, maakt het voorgaande niet anders. Bovendien is ‘handelen of nalaten’ wel in artikel 1.11 gedefinieerd. Daar is expliciet vermeld dat dit een gedraging van verzekerde betreft waaruit een aanspraak voortvloeit en dat daarmee gelijk wordt gesteld een schadevoorval dat uitsluitend vanwege een aan verzekerde toebehorende hoedanigheid krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van verzekerde komt. Naar het oordeel van het hof heeft de Gemeente kunnen en moeten begrijpen dat onrechtmatige besluiten onder deze definitie vallen.
Al het voorgaande brengt mee dat, anders dan de Gemeente kennelijk meent, zelfs als bij de uitleg alleen acht wordt geslagen op objectieve factoren, waartoe behoren de tekst van de polis, gelezen in het licht van de polis als geheel, dat niet de conclusie kan dragen dat voor overheidsbesluiten een onbeperkte inloop is overeengekomen. Daarnaast merkt het hof op dat het ter zitting in hoger beroep voor het eerst door de Gemeente gevoerde betoog dat de inloopdekking ziet op binnen de organisatie zwevende aanspraken die bij het verkeerde loket zijn gemeld, te laat is aangevoerd en daarom buiten beschouwing zal blijven. Zelfs als de stelling tijdig naar voren zou zijn gebracht, zou zij zijn verworpen. De verzekering dient, mede gelet op de bewoordingen van artikel 2.1, artikel 2.6 en de clausule in onderlinge samenhang bezien, zo te worden uitgelegd dat de inloopdekking geen betrekking heeft op reeds bekende aanspraken die rondzwerven binnen de Gemeente. De Gemeente heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan Melior redelijkerwijs had moeten begrijpen dat de polis niettemin in deze door de Gemeente bepleite zin zou moeten worden uitgelegd. De Gemeente mocht dat ook niet verwachten.”

2.9

Ook heeft het hof geoordeeld dat de door de Gemeente gesignaleerde lacune in de dekking niet tot een andere uitleg dwingt (zie ook rov. 4.4):

“4.9 Omdat de dekkingsomschrijving in de verzekering voldoende duidelijk is, dwingt de door de Gemeente gesignaleerde lacune in de dekking niet tot een andere uitleg van de overeenkomst, in die zin dat dekking tussen partijen zonder meer is overeengekomen.”

2.1

Vervolgens heeft het hof de inhoud van grieven 1 en 3 weergegeven:

“4.11 De grieven 1 en 3 lenen zich eveneens voor gezamenlijke behandeling. Zij zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het primaire besluit de aansprakelijkheid vestigende gebeurtenis is en stellen aan de orde wat in het onderhavige geval het relevante peilmoment voor de dekking onder de verzekering is.

4.12

De Gemeente stelt dat artikel 1.11 van de polisvoorwaarden dat handelen of nalaten omschrijft, spreekt over een gedraging van de verzekerde waaruit een aanspraak voortvloeit. Volgens de Gemeente vloeit de onrechtmatigheid van de op 19 november 2013 jegens [betrokkene 1] genomen beslissing op bezwaar voort uit de vernietiging daarvan door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op 24 februari 2016, en niet uit een handelen of nalaten van de Gemeente, en heeft deze vernietiging te gelden als ‘polistrigger’. De Gemeente legt aan haar betoog ten grondslag dat bij de uitleg van de verzekering dient te worden aangesloten bij de feitelijke en chronologische gang van gebeurtenissen en niet bij de juridische fictie die met terugwerkende kracht bewerkstelligt dat het primaire besluit onrechtmatig wordt geacht. Er bestaat volgens de Gemeente een discrepantie tussen het besluitaansprakelijkheidsrecht en het gewone aansprakelijkheidsrecht die tot gevolg heeft dat de tekst van artikel 1.11 onvoldoende aansluit bij het onderhavige geval van besluitaansprakelijkheid. Uit de achterliggende gedachte van de verzekering volgt dat de vernietiging van de beslissing op het bezwaar door de Afdeling als ‘polistrigger’ geldt, omdat de aanspraak daaruit feitelijk voortvloeit. Er is bovendien geen handelen of nalaten van de Gemeente aan te wijzen dat onrechtmatig is geweest, omdat de vernietiging door de Afdeling is ingegeven door nieuwe feiten en omstandigheden, te weten de vernietiging van het vonnis van de rechtbank in de strafzaak door het hof. Dit arrest kwalificeert als een nieuw feit in de bestuursrechtelijke procedure, waarmee niet eerder rekening kon worden gehouden, aldus de Gemeente.”

2.11

Het hof heeft geoordeeld dat grieven 1 en 3 falen. Het hof is van oordeel dat de primaire besluiten dienen te worden aangemerkt als aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis. De datum waarop zij zijn genomen, zijn het relevante peilmoment in het kader van de beoordeling of de geclaimde schade is gedekt:

“4.13 Het hof oordeelt als volgt. De verzekering dient, zoals hiervoor is geoordeeld, zo te worden uitgelegd dat de verzekering een aanspraak voortvloeiend uit een handelen of nalaten van de Gemeente dat gedurende de looptijd heeft plaatsgevonden, dekt, tenzij anders is overeengekomen. Op grond van de inloopdekking, die eveneens geldt voor onrechtmatige besluiten, valt een aanspraak die voortvloeit uit een handelen of nalaten van de Gemeente dat voorafgaand aan de ingangsdatum gedurende de twee jaar durende inlooptermijn heeft plaatsgevonden eveneens onder de dekking. Artikel 1.4 van de polisvoorwaarden omschrijft een aanspraak als een al dan niet terechte tegen verzekerde ingestelde aanspraak tot vergoeding van schade, voortvloeiend uit een handelen of nalaten. Mede gelet op hetgeen onder 4.8 hiervoor is overwogen, waartoe behoort dat artikel 1.11 geen onderscheid maakt tussen feitelijk handelen en het nemen van overheidsbesluiten, is op grond van de polisvoorwaarden voldoende duidelijk kenbaar dat een onrechtmatig besluit de (in de woorden van de Gemeente) ‘polistrigger’ is onder de verzekering. De stelling van de Gemeente dat er een discrepantie bestaat tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten die maakt dat van een uitleg in andere zin moet worden uitgegaan, verwerpt het hof. Mede gelet op artikel 1.4 en de reeds gegeven uitleg van de omvang van de dekking, is krachtens de verzekering doorslaggevend uit welk handelen of nalaten van de Gemeente de claim van [betrokkenen] voortvloeit. Hierbij is mede van belang welk handelen of nalaten [betrokkenen] aan zijn vordering ten grondslag heeft gelegd. In dit kader heeft Melior aangevoerd, hetgeen door de Gemeente onvoldoende is weersproken, dat [betrokkenen] het primaire besluit ten grondslag heeft gelegd aan de aansprakelijkstelling en dat volgens [betrokkenen] bij de schadeberekening dient te worden aangesloten bij het primaire besluit als het tijdstip waarop de schade is ontstaan. Het primaire besluit dient ook volgens het hof te worden aangemerkt als het schadeveroorzakende voorval. Hieraan doet niet af dat de Gemeente de onrechtmatigheid van het besluit niet spontaan heeft erkend en dat door [betrokkenen] eerst een procedure tot aan de Afdeling moest worden gevoerd voordat met de Gemeente een vaststellingsovereenkomst kon worden gesloten aangaande de schade, voortvloeiend uit het schadeveroorzakende besluit. Het primaire besluit is het handelen waaruit de door [betrokkenen] ingestelde aanspraak tot vergoeding van schade voortvloeit. De datum waarop het primaire besluit is genomen, is daarmee het relevante peilmoment in het kader van de beoordeling of de geclaimde schade is gedekt. Het hof volgt, evenals de rechtbank, de Gemeente niet in haar betoog dat het primaire besluit niet onrechtmatig was. De herroeping van het primaire besluit is niet gegrond op nieuwe feiten en omstandigheden, maar op rechtmatigheidsgronden. Het primaire besluit was mede gebaseerd op de weging in het vonnis van de rechtbank in de strafrechtelijke procedure. Met de vernietiging van dat vonnis door het hof, is de motivering aan het primaire besluit komen te ontvallen. De Afdeling heeft in het verlengde daarvan geoordeeld dat de burgemeester een nieuw besluit op het bezwaar van [betrokkene 1] diende te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Vervolgens zijn de feiten en omstandigheden, waarop het primaire besluit was gebaseerd, door de burgemeester anders gewogen.”

2.12

Hierna heeft het hof de inhoud van grief 5 over het al dan niet bestaan van een waarschuwingsplicht voor Melior weergegeven (rov. 4.15).

2.13

Volgens het hof faalt grief 5, in de kern omdat uit de feiten en omstandigheden van deze zaak niet volgt dat Melior een waarschuwingsplicht heeft verzaakt (rov. 4.16).

2.14

Ten slotte heeft het hof overwogen dat het beroep van de Gemeente op de derogerende en aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid faalt, gezien verschillende feiten en omstandigheden van deze zaak:

“4.17 Het door de Gemeente gedane beroep op de derogerende werking van de redelijkheid en billijkheid wordt niet gehonoreerd. Het hof volstaat voor de motivering van deze beslissing met een verwijzing naar hetgeen hiervoor met betrekking tot de waarschuwingsplicht is overwogen, aangezien de Gemeente aan haar beroep geen andere feiten en omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. De feiten en omstandigheden rechtvaardigen niet de conclusie dat het in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is dat Melior de Gemeente aan het bepaalde in artikel 2.6 van de polisvoorwaarden houdt. Overigens heeft Melior terecht aangevoerd dat er een omstandighedenmelding was opgenomen in de verzekering van Centraal Beheer Achmea en dat het vonnis van de rechtbank in de strafrechtprocedure, waarop de motivering van het primaire besluit leunde, reeds in juli 2014 door het hof is vernietigd. De Gemeente heeft niet overtuigend toegelicht dat zij niet in staat was tijdig een omstandighedenmelding bij Centraal Beheer Achmea te doen.

4.18

Het beroep, tot slot, op de aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid slaagt evenmin. Het hof volstaat ook hier voor de motivering van deze beslissing met een verwijzing naar hetgeen hiervoor met betrekking tot de waarschuwingsplicht is overwogen. De verzekering dient volgens het hof zo te worden uitgelegd, dat de inloopdekking van twee jaar eveneens betrekking heeft op onrechtmatige besluiten. Van een leemte in de overeenkomst die op grond van de redelijkheid en billijkheid moet worden aangevuld, is geen sprake. Het hof gaat voorbij aan de stelling van de Gemeente dat op de nieuwe verzekering, die met ingang van 1 augustus 2020 tussen partijen geldt, de inloop over een veel ruimere periode, namelijk vanaf 1 augustus 2010 is meeverzekerd. Bij deze nieuwe verzekering zijn keuzes gemaakt die een nieuwe rechtstoestand in het leven hebben geroepen en die geen invloed hebben op de verzekering die in dit geding centraal staat. Overigens illustreert deze ‘nieuwe’ verzekering dat in algemene zin onjuist is het standpunt van de Gemeente ter zitting in hoger beroep dat zij wegens de branchegebruiken “op geen enkele wijze” dekking kon verkrijgen voor claims die naar een veel eerder tijdstip worden teruggerekend. Aan het bewijsaanbod dat de Gemeente ter zitting in hoger beroep in dit kader heeft gedaan, gaat het hof reeds daarom voorbij.”

2.15

Het hof is tot de slotsom gekomen dat het eindvonnis van de rechtbank moet worden bekrachtigd:

“4.19 Vast staat dat het primaire besluit is genomen vóór de op het polisblad genoemde inloopdatum. De verzekering biedt daarom geen dekking voor de door de Gemeente geclaimde schade. Het in het onderhavige geval ontstane dekkingshiaat is naar het oordeel van het hof een gevolg van de door de Gemeente gemaakte keuzes en het vormt geen aanleiding de verzekering op andere wijze uit te leggen.

4.2

De slotsom is dat de grieven falen. (…)”

Cassatieberoep

2.16

Bij procesinleiding van 26 september 2023 heeft de Gemeente, tijdig, cassatieberoep ingesteld tegen het bestreden arrest. Melior heeft zich daartegen verweerd. Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk toegelicht. De Gemeente heeft gerepliceerd en Melior heeft gedupliceerd.

3.Bespreking van het cassatiemiddel

Inleiding

3.1

Het cassatiemiddel bestaat uit een inleiding die geen klachten bevat en een tweede deel met klachten. De klachten vallen uiteen in drie onderdelen (“
A-C”) en zijn gericht tegen rov. 4.6-4.9, 4.13 en 4.19. De drie onderdelen vallen weer uiteen in verschillende subonderdelen (1.2-1.14). Een tweetal subonderdelen kent op zijn beurt verschillende onderdelen (subonderdelen 1.8 en 1.11). Randnummer 1.1 (onder “
1. Uitleg Polisvoorwaarden met betrekking tot onrechtmatige besluitvorming”) bevat enkel een weergave van het uitlegoordeel van het hof dat in cassatie wordt bestreden (rov. 4.6-4.9, 4.13 en 4.19).

3.2

Ten behoeve van een goed begrip van deze zaak stel ik het volgende voorop. Bij verzekeringsovereenkomsten moet onderscheid worden gemaakt tussen (a) de overeengekomen periode waarvoor dekking bestaat en (b) de verplichting en/of mogelijkheid tot het doen van een (tijdige) melding bij een verzekeraar naar aanleiding van een verwezenlijking van het risico waarvoor een verzekering dekking biedt.

3.3

Wat betreft de overeengekomen periode van dekking bestaan in het algemeen drie verschillende systemen die zich in de loop der tijd, mede naar aanleiding van bezwaren verbonden aan een eerder bestaand systeem, hebben ontwikkeld: (i)
act committed, (ii)
loss occurrenceen (iii)
claims made.^[9]

3.4

Bij het
act committed-systeem is aansprakelijkheid van de verzekerde gedekt als de oorzaak van de schade ligt in de verzekerde periode. Is de verzekering tot een eind gekomen, maar vond de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis (de oorzaak) plaats gedurende de op het polisblad aangewezen periode, dan is er toch verzekeringsdekking.

3.5

Bij het
loss occurrence-systeem is er verzekeringsdekking als de schade is ontstaan gedurende de periode waarvoor de verzekering dekking biedt. Is de schade terug te voeren op een aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis die vóór de periode van dekking heeft plaatsgevonden, dan maakt dat niet uit.

3.6

Bij het
claims made-systeem is bepalend of de vordering tot schadevergoeding door de verzekerde of diens verzekeraar is ontvangen binnen de contractsduur. Vreest de verzekerde voor aansprakelijkheid na een bepaalde gebeurtenis, dan kan hij in voorkomende gevallen een zogeheten omstandighedenmelding doen bij de verzekeraar. Komt het na afloop van de verzekering inderdaad nog tot een aansprakelijkheidsstelling, dan is er op basis van de omstandighedenmelding toch verzekeringsdekking (mits uiteraard aan alle voorwaarden daarvoor voldaan is).

3.7

Verder kan wat betreft de periode van dekking nog onderscheid worden gemaakt tussen een ingangsmoment, in de regel spreken we van ingangsdatum, en een inloopmoment. De overeenkomst biedt dekking vanaf een bepaald moment (ingangsdatum).^[10]Ten aanzien van de periode vóór deze ingangsdatum bestaat dus in beginsel geen dekking. Maar de dekking kan (in beperkte mate) worden uitgebreid door een zogenaamde inloopdekking overeen te komen (dekking voor een periode voorafgaand aan de ingangsdatum).^[11]Dan bestaat er ook (voorwaardelijke) dekking voor de periode tussen het inloopmoment en de ingangsdatum van de verzekering.

3.8

Het hof heeft in de onderhavige zaak in wezen geoordeeld dat in zoverre sprake is van een
act committed-verzekering dat het moment van de primaire besluiten overeenkomstig (onder meer) de clausule en artikel 2.6 van de polisvoorwaarden als ‘polistrigger’ geldt (het hof heeft in het bijzonder overwogen: de Gemeente heeft niet “
gevraagd om een zuivere claims made verzekering” (rov. 4.6; zie ook rov. 4.7-4.8 en 4.13)). Relevant voor dekking is dus of de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis – de oorzaak van schade – binnen de overeengekomen periode valt. Partijen zijn daarnaast een inloopdekking overeengekomen (rov. 3.6, 4.6-4.8 en 4.13): een aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis die heeft plaatsgevonden ná de inloopdatum (maar vóór de ingangsdatum) is meeverzekerd, mits de schadevergoedingsaanspraak (althans de in de clausule en artikel 2.6 bedoelde omstandigheid) bij het aangaan van de verzekering bij de verzekeringnemer of de aansprakelijk gestelde verzekerde niet bekend was. Verder kan uit de door het hof vastgestelde feiten worden afgeleid dat de verzekering
tot op zekere hoogte(dus niet zuiver) ook een
claims madekarakter heeft, omdat artikel 2.1 van de polisvoorwaarden in het algemeen (en onder meer) als voorwaarden voor dekking stelt dat de aanspraak voor de eerste maal tegen de verzekerde is ingesteld tijdens de geldigheidsduur van de verzekering en tijdens deze geldigheidsduur van de verzekering voor de eerste maal schriftelijk bij de verzekeraar is aangemeld.^[12]

3.9

Wat betreft het doen van meldingen naar aanleiding van een verwezenlijking van het risico waarvoor een verzekering dekking biedt, bepaalt art. 7:941 lid 1 BW Pro overigens nog dat de verzekeringnemer of de tot uitkering gerechtigde verplicht is aan de verzekeraar de verwezenlijking van het risico (waarvoor de verzekering dekking biedt) te melden, zodra hij daarvan op de hoogte is, of behoort te zijn, en dat deze melding zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk geschiedt.^[13]De verzekeraar kan het vervallen van het recht op uitkering wegens niet-nakoming van de verplichting van art. 7:941 lid 1 BW Pro slechts bedingen voor het geval hij daardoor in een redelijk belang is geschaad (art. 7:941 lid 4 BW Pro); van art. 7:941 lid 1 BW Pro kan niet ten nadele van de verzekeringnemer of de tot uitkering gerechtigde worden afgeweken (art. 7:943 lid 2 BW Pro).^[14]

Onderdeel A (“onrechtmatige besluitvorming is geenhandelen of nalaten
onder de verzekering”)

3.1

Subonderdeel 1.2voert het volgende aan. Het hof zou met rov. 4.6-4.9, 4.13 en 4.19 hebben miskend dat voor de uitleg van een (verzekerings)overeenkomst op grond van de
Haviltex-maatstaf, alsmede bij de uitleg op basis van (voornamelijk) objectieve factoren, steeds (mede) betekenis toekomt aan de aannemelijkheid van de (rechts)gevolgen die een bepaalde uitleg van de (verzekerings)overeenkomst tot gevolg heeft. Bovendien zou het hof hebben miskend – mede in rov. 4.5, waarin het hof de
Haviltex-maatstaf heeft weergegeven – dat bij de uitleg (zowel op grond van de
Haviltex-maatstaf als op grond van objectieve factoren) steeds (mede) betekenis toekomt aan de aard en/of functie van de desbetreffende verzekering, evenals aan de daarop gebaseerde verwachtingen van de verzekerde, welke omstandigheden, in het geval van een aansprakelijkheidsverzekering, een ruime dekkingsomvang rechtvaardigen. Althans: het hof zou hebben miskend dat de aard en functie van een aansprakelijkheidsverzekering voor onrechtmatige besluiten een op de systematiek van het besluitenaansprakelijkheidsrecht aansluitende uitleg van de verzekering rechtvaardigen.

3.11

Subonderdeel 1.2 is tevergeefs aangevoerd.

3.12

Uit het oordeel van het hof blijkt niet dat het hof heeft miskend dat de aannemelijkheid van (rechts)gevolgen relevant is voor de uitleg van de verzekeringsovereenkomst. Het hof heeft in cassatie onbestreden geoordeeld dat de
Haviltex-maatstaf van toepassing is (rov. 4.5). Vervolgens heeft het hof uitgebreid gemotiveerd waartoe toepassing van deze maatstaf in het onderhavige geval leidt (rov. 4.6-4.13). Uit deze gemotiveerde toepassing van de
Haviltex-maatstaf blijkt op begrijpelijke wijze welke (rechts)gevolgen van de verzekeringsovereenkomst in het onderhavige geval aannemelijk zijn. Ten overvloede vermeld ik dat de
Haviltex-maatstaf inderdaad van toepassing is op de uitleg van verzekeringsovereenkomsten. Als het gaat om bedingen uit een verzekeringsovereenkomst
waarover niet is onderhandeld door partijen, geldt een geobjectiveerde
Haviltex-maatstaf.^[15]Bij deze geobjectiveerde
Haviltex-maatstaf komt bij de uitleg van een beding veel gewicht toe aan objectieve factoren, zoals de bewoordingen van het beding en (eventueel) van de rest van de overeenkomst. Het hof heeft terecht de (subjectieve)
Haviltex-maatstaf toegepast, omdat partijen hebben onderhandeld over de dekking van het inlooprisico (rov. 4.5).

3.13

Ook blijkt uit de toepassing van de
Haviltex-maatstaf door het hof niet dat het hof de relevantie van de aard en functie van de verzekeringsovereenkomst (inclusief daarop te baseren verwachtingen) heeft miskend. Het hof heeft uitgebreid en begrijpelijk gemotiveerd waarom toepassing van deze maatstaf leidt tot het oordeel dat schade als gevolg van de primaire besluiten niet onder de dekking valt (rov. 4.6-4.13). Gezien deze motivering kan buiten beschouwing blijven of de aard en functie van een verzekering als de onderhavige in het algemeen een ruime dekkingsomvang rechtvaardigen:^[16]het oordeel van het hof dat de primaire besluiten niet onder de dekking vallen, is hoe dan ook niet onjuist en/of onbegrijpelijk. Het hof heeft uitvoerig gemotiveerd wat partijen zijn overeengekomen, en de aard en functie van de verzekeringsovereenkomst (wat die in de opvatting van de Gemeente ook precies moge zijn) kunnen geen verandering in dit oordeel van het hof brengen. Bovendien heeft het hof niet onjuist en/of onbegrijpelijk geoordeeld (i) dat de stelling van de Gemeente dat er een discrepantie (ik begrijp: een verschil) bestaat tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten die maakt dat van een uitleg in andere zin moet worden uitgegaan, moet worden verworpen (rov. 4.8 en 4.13), en (ii) dat de door de Gemeente gestelde dekkingslacune niet tot een ander oordeel dwingt (rov. 4.9 en 4.19). Dat de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenissen in het onderhavige geval onrechtmatige besluiten zijn, is op zich niet beslissend voor de uitleg van de verzekeringsovereenkomst. Er bestaat in elk geval geen rechtsregel die inhoudt dat bij onrechtmatige besluiten een verzekeringsovereenkomst (altijd) op een bepaalde wijze moet worden uitgelegd. Toepassing van de
Haviltex-maatstaf is beslissend, waarbij natuurlijk een rol kan spelen dat het om dekking (voor aansprakelijkheid) wegens een bepaald type onrechtmatige daad gaat.

3.14

Waar het subonderdeel klachten formuleert die betrekking hebben op een louter objectieve uitleg van de verzekeringsovereenkomst, geldt dat deze klachten falen bij gebrek aan belang. Het hof heeft onbestreden geoordeeld dat de
Haviltex-maatstaf van toepassing is en heeft daarbij ook andere factoren dan objectieve factoren betrokken (wijze van totstandkoming en concrete verwachtingen). Slechts ten overvloede heeft het hof in rov. 4.8 geoordeeld dat een uitleg naar enkel objectieve maatstaven tot de door het hof gegeven uitleg leidt (“
zelfs als bij de uitleg alleen acht wordt geslagen op objectieve factoren”).

3.15

Volledigheidshalve merk ik nog op dat het subonderdeel niet aangeeft dat de Gemeente feitelijke stellingen heeft ingenomen over de aannemelijkheid van de (rechts)gevolgen van de verzekeringsovereenkomst, de aard en functie daarvan en/of de relevantie van onrechtmatige besluiten als aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis. Voor zover het subonderdeel hier het oog heeft op het beweerdelijk ontbreken van dekking en/of het beweerdelijk moeten melden van een (groot) aantal besluiten verwijs ik naar rov. 4.4, 4.8-4.9, 4.13 en 4.19 van het bestreden arrest en naar mijn bespreking van subonderdelen 1.3-1.4 hierna. Het oordeel van het hof is ook in het licht van deze (beweerdelijke) omstandigheden niet onbegrijpelijk.

3.16

Subonderdeel 1.3brengt het volgende naar voren. Het oordeel van het hof zou in ieder geval onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat het hof bij zijn uitleg van de polisvoorwaarden geen (kenbare) aandacht zou hebben besteed aan de stelling van de Gemeente dat de uitleg waarbij het begrip “
aanspraak(...)
voortvloeiend uit handelen en nalaten” ziet op het moment van het nemen van onrechtmatige besluiten tot onaannemelijke (rechts)gevolgen leidt, omdat (i) in die uitleg een gat in de dekking van de verzekering ontstaat voor onrechtmatige besluitvorming, voor zover het besluiten betreffen die zijn genomen vóór 31 juli 2013, omdat de Gemeente deze besluiten door het verstrijken van de (na)meldperiode niet langer kan (na)melden onder haar oude verzekering, maar deze besluiten – nu het risico reeds is verwezenlijkt – óók niet onder haar huidige verzekering zijn gedekt^[17]en (ii) de Gemeente bij die uitleg – om dekking veilig te stellen – steeds ieder besluit aan de (nieuwe) verzekeraar zal moeten melden op een moment dat (nog) niet duidelijk is of het besluit eigenlijk wel onrechtmatig is of zal zijn (dat wordt immers pas duidelijk na het doorlopen van het bestuursrechtelijke traject), hetgeen voor reeds genomen besluiten bovendien niet meer kan worden gedaan,^[18]terwijl (iii) deze (rechts)gevolgen zich niet zouden voordoen indien onrechtmatige besluitvorming niét onder handelen en nalaten wordt geschaard, maar steeds – conform het door artikel 1.9 van de polisvoorwaarden gemaakte onderscheid – als afzonderlijke categorie wordt beoordeeld, in welk verband het moment van het (onherroepelijk) vaststellen van de onrechtmatigheid van het desbetreffende besluit in het bestuursrechtelijke traject de
polistriggeris.^[19]Het hof zou deze stellingen ten onrechte niet (kenbaar) hebben meegewogen bij de uitleg van de inhoud van de polisvoorwaarden, terwijl het oordeel van het hof in het licht van die stellingen niet voldoende zou zijn gemotiveerd. Die stellingen kunnen er immers toe leiden dat wél – in lijn met de tekst van artikel 1.9 van de polisvoorwaarden – een onderscheid moet worden gemaakt tussen onrechtmatige besluiten enerzijds en (onrechtmatige daad door een feitelijk) handelen en nalaten anderzijds, aldus subonderdeel 1.3.

3.17

Subonderdeel 1.3 faalt, omdat het hof op begrijpelijke wijze heeft geoordeeld welke rechtsgevolgen aannemelijk zijn (zie randnummer 3.12 hiervoor), het oordeel van het hof niet onvoldoende gemotiveerd is in het licht van stellingen (i)-(iii), en subonderdeel 1.3 geen essentiële stellingen aan de orde stelt die het hof over het hoofd heeft gezien (gezien rov. 4.5-4.13). Ik licht dit per stelling nader toe:

- Stelling (i): dat de uitleg van de verzekeringsovereenkomst door het hof meebrengt dat de verzekeringsovereenkomst geen dekking biedt voor schade als gevolg van de primaire besluiten, en dat daarmee sprake is van een dekkingslacune, heeft het hof onderkend (rov. 4.4, 4.9 en 4.19). Hierop is het hof dus wél ingegaan. Dat dekking ontbreekt, heeft het hof ook uitgebreid en begrijpelijk gemotiveerd. Dat de (na)meldperiode onder de oude verzekeringsovereenkomst van de Gemeente (inmiddels) zou zijn verstreken, is op zich (uitgaande van het geheel ontbreken van dekking voor de primaire besluiten) verder niet relevant (in het onderhavig geval valt ook niet in te zien waarom een (na)meldperiode in de oude overeenkomst van invloed kan zijn op de uitleg van de omvang van de dekking onder de
nieuweovereenkomst die onder andere met de clausule en artikel 2.6 van de polisvoorwaarden duidelijk (ook) een
act committedkarakter en een daarmee samenhangende dekkingsperiode heeft, zoals het hof heeft uitgelegd in het bestreden arrest). Dat de Gemeente de primaire besluiten door het verstrijken van de (na)meldperiode (inmiddels) niet langer zou kunnen melden onder de oude overeenkomst is niet een essentiële stelling in verband met de uitleg van de dekkingsomvang van de nieuwe overeenkomst. Het oordeel van het hof is ook niet onbegrijpelijk in het licht van stelling (i).

- Stelling (ii): de vraag of, en zo ja, op welk moment en hoe vaak een melding onder een (oude) verzekering moet worden gedaan om dekking te realiseren en/of te waarborgen, is in de regel niet relevant bij de uitleg van het inloop- en/of ingangsmoment van de dekking onder een (nieuwe) verzekeringsovereenkomst die géén zuiver
claims madekarakter heeft (zie rov. 4.6-4.7 en randnummers 3.2-3.9 hiervoor).^[20]Beantwoording van deze vraag is voor deze uitleg in de regel niet nodig. Voor het onderhavige geval gaat het niet om een essentiële stelling.^[21]Het uitlegoordeel van het hof is begrijpelijk zoals het is gemotiveerd (rov. 4.6-4.13). Het hof heeft daarbij uitdrukkelijk het standpunt van de Gemeente verworpen dat er een discrepantie (ik begrijp: verschil) zou bestaan tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten waaruit een uitleg in andere zin volgt (rov. 4.8 en 4.13). Dat een verzekerde voor het realiseren en/of waarborgen van dekking tijdig melding kan en/of moet doen, terwijl op het moment van de melding niet zeker is of een gebeurtenis daadwerkelijk aansprakelijkheidsvestigend is, kan overigens voor alle soorten aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenissen gelden, ook ander handelen of nalaten dan het nemen van een bestuursrechtelijk besluit (zie ook randnummers 3.2-3.9 hiervoor en 3.32 hierna).^[22]De aanleiding voor het doen van een melding is ook niet zozeer de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis, maar (in de regel) het ontstaan van schade (waarvoor vergoeding wordt gevraagd). Ten overvloede vermeld ik nog dat het hof elders in zijn arrest heeft overwogen dat de Gemeente niet overtuigend heeft toegelicht dat de Gemeente geen tijdige omstandighedenmelding onder de oude verzekeringsovereenkomst kon doen (rov. 4.17). De Gemeente lijkt dus onder de oude verzekeringsovereenkomst overeengekomen te zijn dat de Gemeente een omstandighedenmelding had kunnen doen (zie over omstandighedenmeldingen randnummer 3.6 hiervoor). Dit zou juist onderstrepen dat de Gemeente met een omstandighedenmelding onder de oude verzekeringsovereenkomst dekking had kunnen verwezenlijken voor eventuele (toekomstige) schadevergoedingsvorderingen op grond van tijdens het aangaan van de nieuwe verzekeringsovereenkomst reeds bestaande en bekende omstandigheden, en dat dus juist was beoogd dat de nieuwe verzekeringsovereenkomst (de onderhavige) hiervoor geen dekking zou bieden. Dit zou overigens niet als gevolg hoeven hebben dat ieder bestuursrechtelijk besluit voor de zekerheid zou (moeten) worden medegedeeld. De Gemeente zou bijvoorbeeld alleen besluiten hebben kunnen melden die zijn bestreden in een (lopende) bestuursrechtelijke procedure.

- Stelling (iii): dat er, zoals stelling (iii) lijkt aan te voeren, hoe dan ook wél dekking zou zijn onder de nieuwe verzekeringsovereenkomst als de Gemeente wordt gevolgd in haar standpunt over het (inhoudelijke) verschil tussen dekking voor handelen en/of nalaten enerzijds en dekking voor (bestuursrechtelijke) besluiten anderzijds, mag wellicht zo zijn, maar het oordeel van het hof is (ook) in het licht van stelling (iii) niet onbegrijpelijk. Stelling (iii) is gezien de overwegingen van het hof (rov. 4.5-4.13) niet essentieel. Dit geldt ook voor zover stelling (iii) voortbouwt op stelling (ii) over het (beweerdelijk) effect van het uitlegoordeel van het hof op het aantal te melden besluiten (zie mijn bespreking van stelling (ii) hiervoor en zie ook nog randnummer 3.22 hierna). Het hof heeft uitgebreid en begrijpelijk gemotiveerd dat voor het inloop- en/of ingangsmoment van de dekking onder de verzekeringsovereenkomst geen onderscheid geldt tussen het nemen van (bestuursrechtelijke) besluiten en andere aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenissen, en dat het peilmoment bij dekking voor (bestuursrechtelijke) besluiten het moment van het nemen van het besluit is. Zie met name rov. 4.8 en 4.13.

3.18

Subonderdeel 1.4bevat de volgende klachten. Voor zover het hof op de in subonderdeel 1.3 onder (i) bedoelde stelling heeft gereageerd met zijn oordeel in rov. 4.9 dat de door de Gemeente gesignaleerde lacune in de dekking niet tot een andere uitleg dwingt, omdat de dekkingsomschrijving van de verzekering voldoende duidelijk is, zou dat oordeel onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat het hof niet (kenbaar) de stelling zou hebben meegewogen dat die lacune een onaannemelijk gevolg is van de uitleg dat onder handelen of nalaten ook het nemen van een onrechtmatig besluit moet worden begrepen. Die overweging zou in ieder geval geen begrijpelijke respons vormen op de in subonderdeel 1.3 onder (ii) en (iii) genoemde stellingen, omdat het daarin niet draait om een lacune in de dekking, maar om het feit dat de door het hof gekozen uitleg leidt tot melding van grote hoeveelheden besluiten om het risico van verval van dekking te voorkomen.

3.19

Subonderdeel 1.4 faalt ook, om de volgende redenen.

3.2

Het oordeel van het hof in rov. 4.9 is niet onvoldoende gemotiveerd. Dit oordeel moet worden gezien in het licht van rov. 4.5-4.8 en 4.13, waarin het hof uitgebreid en begrijpelijk heeft gemotiveerd dat er geen dekking voor de primaire besluiten bestaat. Uit deze motivering blijkt voldoende – en anders dan het subonderdeel aanvoert – dat het ontbreken van dekking een aannemelijk gevolg is van de uitleg van de verzekeringsovereenkomst (zie ook rov. 4.9 en 4.19). Het hof heeft de stelling van de Gemeente over het ontbreken van dekking uitdrukkelijk in rov. 4.4 weergegeven.

3.21

Verder is het zo dat het hof in rov. 4.9 niet – dus ook niet op een onbegrijpelijke wijze – heeft gerespondeerd op de in subonderdeel 1.3. onder (ii) en (iii) genoemde stellingen. Met andere woorden: rov. 4.9 is geen (directe) reactie op stellingen (ii) en (iii). Het hof hoefde niet
specifiek in rov. 4.9aandacht te besteden aan stellingen (ii) en (iii). Het bestreden arrest is in ieder geval niet onbegrijpelijk in het licht van deze stellingen. Zie nog randnummer 3.17 hiervoor.

3.22

Ten slotte is voor mij (enigszins) onduidelijk gebleven waaruit blijkt dat de door het hof gegeven uitleg leidt tot melding van grote hoeveelheden besluiten om het risico van verval van dekking te voorkomen en/of dat dit relevant is voor de uitleg van de dekking onder de verzekeringsovereenkomst.^[23]In elk geval heeft het hof in het midden gelaten wat het effect is van zijn uitleg op het aantal meldingen van genomen besluiten. Dat kon het hof ook doen: het uitlegoordeel van het hof is zoals het is gemotiveerd begrijpelijk. Dit (beweerdelijke) effect kan gezien rov. 4.5-4.13 geen essentiële stelling opleveren in de onderhavige zaak en als gezegd heeft het hof het standpunt van de Gemeente dat er een discrepantie (ik begrijp: verschil) zou bestaan tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten waaruit een uitleg in andere zin volgt, uitdrukkelijk verworpen (rov. 4.8 en 4.13). Zie verder mijn bespreking van subonderdeel 1.3 (stellingen (ii)-(iii)).^[24]

3.23

Subonderdeel 1.5voert de volgende klacht aan. Het hof zou hebben miskend dat ter vaststelling van de betekenis die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan bepalingen uit een (verzekerings)overeenkomst mochten toekennen (mede) van belang is welke uitleg van die bepalingen in de relevante markt en/of branche gebruikelijk is en welke opvattingen daarover in die markt en/of branche bestaan. Ook bij een uitleg naar objectieve maatstaven is dat een relevante omstandigheid.

3.24

Subonderdeel 1.5 is eveneens tevergeefs aangevoerd. Ik licht dat toe.

3.25

Uit het oordeel van het hof blijkt niet dat het heeft miskend dat bij de uitleg van een verzekeringsbijeenkomst van belang is (of kan zijn) welke uitleg van de verzekering in de relevante markt en/of branche gebruikelijk is en welke opvattingen daarover in die markt en/of branche bestaan. Het hof heeft niet geoordeeld dat zulke omstandigheden irrelevant zijn. En als gezegd is het uitlegoordeel van het hof uitgebreid en begrijpelijk gemotiveerd. Dat het hof niet is ingegaan op (beweerdelijke) gebruiken en/of opvattingen in de relevante branche en/of markt ten aanzien van de wijze waarop en in hoeverre in verzekeringen dekking wordt verleend voor bestuursrechtelijke besluiten maakt het uitlegoordeel niet onbegrijpelijk.^[25]

3.26

Het subonderdeel legt verder niet uit waaruit blijkt dat de Gemeente in feitelijke instanties een beroep heeft gedaan op een bepaalde uitleg van de inhoud van de dekking voor bestuursrechtelijke besluiten die volgens de Gemeente zou volgen uit (beweerdelijke) gebruiken en/of opvattingen in de relevante branche en/of markt ten aanzien van de wijze waarop en in hoeverre in verzekeringen dekking wordt verleend voor bestuursrechtelijke besluiten (zie nog randnummer 3.32 hierna). Op (feitelijke) stellingen die niet zijn aangevoerd, hoefde het hof uiteraard niet te reageren. Het hof is wel ingegaan op het door de Gemeente aangevoerde onderscheid tussen besluiten enerzijds en handelen of nalaten anderzijds (rov. 4.8 en 4.13).^[26]

3.27

Waar het subonderdeel klachten formuleert die betrekking hebben op een louter objectieve uitleg van de verzekeringsovereenkomst geldt dat deze klachten falen bij gebrek aan belang. Zie randnummer 3.14 hiervoor.

3.28

Subonderdeel 1.6bevat de volgende klachten.^[27]In ieder geval zou het oordeel van het hof onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat de Gemeente heeft gesteld dat in aansprakelijkheidsverzekeringen voor gemeenten – vanwege het gegeven dat de onrechtmatigheid van een besluit pas na het nemen daarvan in het bestuursrechtelijke traject met terugwerkende kracht wordt vastgesteld – doorgaans een onderscheid wordt gemaakt tussen onrechtmatige besluiten en onrechtmatig handelen of nalaten, aan welke categorieën afzonderlijk moet worden getoetst en welke categorieën geheel van elkaar losstaan.^[28]In lijn daarmee maakt artikel 1.9 van de polisvoorwaarden datzelfde onderscheid.^[29]Het hof zou deze op de gebruikelijke uitleg c.q. het markt- en/of branchegebruik bij verzekeringspolissen voor gemeenten gerichte stellingen niet (kenbaar) bij zijn beoordeling hebben betrokken, terwijl de uitleg van het hof dat onrechtmatige besluiten géén eigen categorie vormen en het nemen van onrechtmatige besluiten onder de categorie handelen en nalaten valt, zonder nadere motivering, niet voldoende zou zijn gemotiveerd. Die stellingen kunnen er immers toe leiden dat voor de dekkingsvraag wél – in lijn met artikel 1.9 van de polisvoorwaarden – een onderscheid moet worden gemaakt tussen onrechtmatige besluiten enerzijds en handelen en nalaten anderzijds en dat voor de dekking voor schade als gevolg van een onrechtmatig besluit wél het moment waarop die onrechtmatigheid wordt geconstateerd – en dus de aanspraak ontstaat – doorslaggevend is, aldus het subonderdeel.

3.29

Subonderdeel 1.6 geeft de inhoud van het bestreden arrest verkeerd weer, althans laat essentiële onderdelen daarvan buiten beschouwing. Ik leg dit uit.

3.3

Waar het subonderdeel ervan uitgaat dat het hof heeft geoordeeld dat bestuursrechtelijke besluiten
in artikel 1.9 van de polisvoorwaarden(definitiebepaling voor het begrip ‘fout’) geen eigen categorie vormen en/of dat het hof dit niet bij zijn beoordeling heeft betrokken, gaat het uit van een verkeerde lezing van het bestreden arrest (rov. 4.5-4.13). Het hof heeft immers onderkend en meegewogen dat
dit artikeleen onderscheid maakt tussen bestuursrechtelijke besluiten en feitelijk handelen of nalaten. Zie met name rov. 4.8 en 4.13. Vervolgens heeft het hof onderzocht of er een inhoudelijk verschil in dekking bestaat tussen bestuursrechtelijke besluiten en feitelijk handelen of nalaten. Het hof heeft in de kern geoordeeld dat de clausule (zie randnummers 1.5-1.6 hiervoor) en artikel 1.4, artikel 2.1 en artikel 2.6 van de polisvoorwaarden – bepalingen die de inhoud van de dekking regelen – geen onderscheid maken tussen bestuursrechtelijke besluiten en feitelijk handelen of nalaten (rov. 4.8 en 4.13). Onder meer daarom is geen sprake van een onbeperkte inloop voor bestuursrechtelijke besluiten.^[30]Dit oordeel is zoals het is gemotiveerd begrijpelijk. Van belang is onder meer dat de relevante passages uit deze bepalingen het begrip ‘fout’ uit artikel 1.9 niet gebruiken (zie rov. 3.7). Deze passages gaan uit van het begrip “
handelen of nalaten”, waaraan artikel 1.11 van de polisvoorwaarden een ruime betekenis geeft, zodat daaronder ook bestuursrechtelijke besluiten vallen (zie wederom rov. 4.8 en 4.13).

3.31

Het uitlegoordeel is dus niet onbegrijpelijk in het licht van subonderdeel 1.6.

3.32

Volledigheidshalve merk ik nog op dat subonderdeel 1.6. niet vermeldt dat de Gemeente in feitelijke instanties heeft gesteld
dat het in de relevante branche en/of markt gebruikelijk is dat voor bestuursrechtelijke besluiten een dekking met een onbeperkte inloop wordt overeengekomen. Sterker nog: het subonderdeel vermeldt in het geheel niet of de Gemeente in feitelijke instanties heeft gesteld
wat in de relevante branche en/of markt een gebruikelijke inhoud van een dekking voor bestuursrechtelijke besluiten is. Terzijde: het lijkt mij op voorhand niet aannemelijk dat een onbeperkte inloop voor bestuursrechtelijke besluiten in de relevante branche en/of markt gebruikelijk is, ook niet in het licht van “
het gegeven dat de onrechtmatigheid van een besluit pas na het nemen daarvan in het bestuursrechtelijke traject met terugwerkende kracht wordt vastgesteld” (subonderdeel 1.6). Voor aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenissen geldt in het algemeen dat in voorkomende gevallen pas na de datum van de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis blijkt of deze daadwerkelijk aansprakelijkheidsvestigend is. Daarvoor zal een juridisch advies en/of een rechterlijke beoordeling nodig kunnen zijn. Dat de onrechtmatigheid van bestuursrechtelijke besluiten (in beginsel) pas blijkt na een beoordeling door de bestuursrechter,^[31]neemt niet weg dat een verzekeringspolis kan verplichten tot het doen van een melding vóórdat deze beoordeling door de bestuursrechter heeft plaatsgevonden. De (i) ingangs- en inloopdatum onder een verzekeringsovereenkomst en (ii) de termijn onder de verzekeringsovereenkomst voor het doen van een melding van een verwezenlijking van het risico moeten in het algemeen worden onderscheiden: in de regel zijn de
overeengekomeningangs- en inloopdatum onder een verzekeringsovereenkomst, in ieder geval wat betreft de onderhavige verzekeringsovereenkomst die geen zuiver
claims mademaar in wezen met onder meer artikel 2.6 van de polisvoorwaarden en de clausule (ook) een
act committedkarakter heeft (rov. 4.6-4.8 en 4.13, en randnummers 3.2-3.9 hiervoor), gebaseerd op de datum van het handelen of nalaten waaruit schade (en een aanspraak) voortvloeit, oftewel, de datum van de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis. Zie ook randnummer 3.17 (tweede gedachtestreepje) hiervoor. Ten slotte merk ik nog wel op dat het voorgaande onverlet laat dat de situatie bij een schadevergoedingsvordering naar aanleiding van bijvoorbeeld een ongeval kan verschillen van de situatie die geldt voor bestuursrechtelijke besluiten. Over het algemeen wordt een verzekerde na het veroorzaken van een ongeval vrij snel geconfronteerd met een schadevergoedingsvordering van het slachtoffer (die dan direct kan worden gemeld). Bij bestuursrechtelijke besluiten kan dit wellicht minder snel het geval zijn. Maar niet valt in te zien waarom dit zou leiden tot een uitzondering op het
act-committedkarakter van de onderhavige verzekeringsovereenkomst. Nogmaals, het hof heeft begrijpelijk geoordeeld dat de primaire besluiten ‘polistrigger’ zijn.

3.33

Subonderdeel 1.7bevat de volgende klachten. Het oordeel van het hof zou onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat het hof niet zou motiveren om welke reden het beroep van de Gemeente op artikelen 3.4, 22.2, 22.4 en 22.7 van de polisvoorwaarden niet aan de conclusie kan bijdragen dat een onderscheid bestaat tussen de afzonderlijke categorieën onrechtmatige besluiten en handelen of nalaten. Het hof zou enkel hebben geoordeeld dat die artikelen evenmin tot de door de Gemeente bepleite uitleg kunnen leiden. Dat oordeel is onvoldoende gemotiveerd, aldus het subonderdeel, omdat de Gemeente in het bijzonder aan de hand van deze bepalingen heeft toegelicht dat op verschillende plaatsen in de polisvoorwaarden wél een onderscheid wordt gemaakt tussen aanspraken wegens onrechtmatige besluiten en wegens handelen of nalaten, hetgeen juist in de richting zou wijzen van de door de Gemeente bepleite uitleg van de polisvoorwaarden, te weten dat het nemen van onrechtmatige besluiten géén handelen en nalaten in de zin van de polisvoorwaarden betreft.^[32]In dat licht zou niet begrijpelijk zijn waarom die artikelen volgens het hof toch niet tot de door de Gemeente bepleite uitleg kunnen leiden. Dat zou te minder begrijpelijk zijn omdat die artikelen in ieder geval de andere stellingen van de Gemeente die wijzen op de door haar bepleite stellingen versterken (de gebruikelijke uitleg, de onaannemelijkheid van de (rechts)gevolgen en de systematiek van het besluitenaansprakelijkheidsrecht in welk verband de aanspraak eerst met de vernietiging ontstaat).

3.34

Het hof heeft overwogen dat de door de gemeente genoemde artikelen 3.4, 22.4 en 22.7 niet tot de door de Gemeente bepleite uitleg kunnen leiden. Artikel 22.2 heeft het hof niet uitdrukkelijk genoemd in het bestreden arrest.

3.35

Gezien de motivering in rov. 4.5.-4.13. is het begrijpelijk dat het hof heeft geoordeeld dat de artikelen 3.4, 22.4 en 22.7 niet tot een ander oordeel leiden. Kennelijk geldt dat ook voor artikel 22.2, en ook dat is begrijpelijk. De beweerdelijke stelling over artikel 22.2 is hoe dan ook niet essentieel: de inhoud daarvan – een uitsluiting van schade in het kader van een specifiek soort besluiten –^[33]kan niet tot een ander oordeel aanleiding geven. Of stellingen over de genoemde bepalingen andere stellingen van de Gemeente versterken, zoals subonderdeel 1.7 aanvoert, laat ik in het midden.^[34]Ook als van deze versterking zou moeten worden uitgegaan, heeft dit geen consequenties. Het oordeel van het hof is ook in het licht van de andere (beweerdelijk versterkte) stellingen van de Gemeente begrijpelijk. Deze (beweerdelijk versterkte) stellingen kunnen gezien rov. 4.5-4.13 niet tot een ander oordeel aanleiding geven (in de onderhavige zaak). Ik herhaal nog dat het hof uitdrukkelijk het standpunt van de Gemeente dat er een discrepantie (ik begrijp: verschil) zou bestaan tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten waaruit een uitleg in andere zin volgt, heeft verworpen (rov. 4.8 en 4.13), en voorts dat het hof de door de Gemeente gestelde dekkingslacune van onvoldoende gewicht heeft geacht (rov. 4.9 en 4.19). Subonderdeel 1.7 faalt dus.

3.36

Ik merk nog op dat het hof niet hoefde te expliciteren wat voor de hand liggend is en wat besloten ligt in en/of volgt uit zijn uitgebreide motivering. Dat in de verzekeringsovereenkomst op verschillende plekken een onderscheid zou worden gemaakt tussen bestuursrechtelijke besluiten en (feitelijk) handelen of nalaten betekent niet dat het op voorhand aannemelijk is dat ten aanzien van de dekking voor bestuursrechtelijke besluiten een onbeperkte inloop geldt.^[35]Het hof heeft uitgebreid gemotiveerd waarom de clausule en artikel 1.4, artikel 2.1, artikel 2.6 en artikel 20.1 van de polisvoorwaarden ook van toepassing zijn op bestuursrechtelijke besluiten, en in het licht daarvan overwogen dat het beroep op artikelen 3.4, 22.4 en 22.7 (en kennelijk ook: artikel 22.2) niet tot de door de gemeente bepleite uitleg kunnen leiden. Dit volstaat. Ik herhaal dat het uitlegoordeel zoals het is gemotiveerd begrijpelijk is, ook met het achterwege laten van het uitdrukkelijk benoemen van artikel 22.2. Zie rov. 4.5-4.13.

3.37

Subonderdeel 1.8voert de volgende klacht aan. Het hof heeft in rov. 4.8 en 4.13 op het betoog van de Gemeente gereageerd dat er een discrepantie (ik begrijp: verschil) bestaat tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en het besluitenaansprakelijkheidsrecht die voor de uitleg van de verzekering relevant is.^[36]Deze oordelen zouden om de volgende redenen onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd zijn:

- Het hof neemt bij de behandeling van het betoog van de Gemeente in rov. 4.8 en 4.13 zijn eerdere oordeel uit rov. 4.6 en 4.7 tot uitgangspunt, te weten dat de verzekering op grond van artikelen 2.1 en 2.6 van de polisvoorwaarden géén dekking biedt voor handelen of nalaten dat heeft plaatsgevonden vóór de ingangsdatum van de verzekering, behoudens de inloopdekking.^[37]Vervolgens beoordeelt het hof tegen die achtergrond (een deel van) de argumenten die de Gemeente aan haar betoog met betrekking tot de uitleg van de polisvoorwaarden ten grondslag heeft gelegd, namelijk – samengevat – dat er ter beantwoording van de vraag of sprake is van een “
aanspraak(...)
voortvloeiend uit handelen of nalaten” een onderscheid moet worden gemaakt tussen aanspraken wegens onrechtmatige besluiten en wegens handelen en nalaten. Die oordeelsvorming zou onbegrijpelijk zijn, omdat het hof aldus bij de beoordeling van die argumenten van de Gemeente reeds tot uitgangspunt heeft genomen dat de verzekering (enkel) het oog heeft op (het moment van) handelen en nalaten (
subonderdeel 1.8.1).

- Artikel 2.1 van de polisvoorwaarden dekt de aansprakelijkheid van de verzekerde zoals nader omschreven in verschillende in de polisvoorwaarden opgenomen rubrieken, in welk verband rubriek IV op grond van artikel 20.1 van de polisvoorwaarden betrekking heeft op vermogensschade als gevolg van een fout. Artikel 1.9 van de polisvoorwaarden definieert een fout als onrechtmatig besluit of een onrechtmatige daad door feitelijk handelen of nalaten. Daaruit zou volgen dat het onderscheid tussen onrechtmatige besluiten en handelen of nalaten voor de dekking van vermogensschade – en daarmee voor de dekking onder de verzekering – wel degelijk relevant is. De Gemeente heeft in dat verband betoogd dat een onrechtmatig besluit enkel vermogensschade tot gevolg kan hebben en dat de term fout uit artikel 1.9 van de polisvoorwaarden in dat verband (anders dan voor de schadecategorieën) een onderscheid maakt tussen onrechtmatige besluiten en handelen of nalaten, hetgeen zou onderstrepen dat de verzekering onrechtmatige besluiten en handelen en nalaten als aparte categorieën onderscheidt.^[38]Zonder nadere motivering, die ontbreekt, valt dan ook niet in te zien om welke reden het hof uit de beschrijving van de dekking in rubriek IV en het daartoe behorende artikel 20.1 van de polisvoorwaarden juist omgekeerd afleidt dat het door artikel 1.9 van de polisvoorwaarden gemaakte onderscheid tussen onrechtmatige besluiten en handelen en nalaten niét kan afdoen aan zijn oordeel dat slechts handelen of nalaten is gedekt en dat handelen of nalaten óók het nemen van onrechtmatige besluiten omvat, aldus het subonderdeel. Dat geldt in ieder geval en/of temeer, omdat het door artikel 1.9 van de polisvoorwaarden gemaakte onderscheid tussen onrechtmatige besluiten en handelen en nalaten in de door het hof gehanteerde uitleg van de polisvoorwaarden zinledig is, nu de dekking dan enkel ziet op handelen of nalaten, zodat met die definitie volstaan had kunnen worden en de categorie onrechtmatige besluiten in de polisvoorwaarden niet hoefde worden benoemd (
subonderdeel 1.8.2).

- Het oordeel van het hof dat artikel 1.11 van de polisvoorwaarden het begrip handelen of nalaten definieert en geen onderscheid maakt tussen onrechtmatige besluiten en handelen en nalaten zou voorts geen begrijpelijke motivering vormen ter weerlegging van het standpunt van de Gemeente, omdat artikel 1.11 van de polisvoorwaarden evenzeer een nadere uitwerking kan zijn van de door artikel 1.9 van de polisvoorwaarden onderscheiden categorie feitelijk handelen of nalaten. Dat onderdeel van het oordeel van het hof is dus niet concludent, aldus het subonderdeel (
subonderdeel 1.8.3).

- Het oordeel van het hof,^[39]dat de verzekering met handelen en nalaten mede het oog heeft op het nemen van onrechtmatige besluiten, zou voorts onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd zijn omdat de verzekering blijkens artikel 1.9 in combinatie met artikel 20.1 van de polisvoorwaarden ten aanzien van de dekking voor vermogensschade enkel de categorieën onrechtmatig besluit en onrechtmatige daad door een feitelijk handelen of nalaten kent. Daarmee zou zich niet op begrijpelijke wijze verhouden dat het nemen van een onrechtmatig besluit desondanks tot de tweede categorie zou behoren, nu de tekst van artikel 1.9 in combinatie met artikel 20.1 van de polisvoorwaarden juist het zelfstandige karakter van de categorie onrechtmatige besluiten onderstreept. De uitleg van het hof van de verzekering dat voor de beantwoording van de dekkingsvraag ten aanzien van vermogensschade het nemen van onrechtmatige besluiten onder handelen of nalaten moet worden geschoven, zou in de polisvoorwaarden dan ook tekstueel onvoldoende aanknopingspunten hebben (
subonderdeel 1.8.4).

3.38

Subonderdeel 1.8 faalt. Het hof heeft terecht en begrijpelijk het betoog van de Gemeente dat er een discrepantie (ik begrijp: verschil) zou bestaan tussen het reguliere aansprakelijkheidsrecht en de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten (waaruit een andere uitleg zou volgen) verworpen. Wat subonderdelen 1.8.1-1.8.4 aanvoeren, maakt de oordelen in rov. 4.8 en 4.13 niet onbegrijpelijk of onjuist (anders dan
subonderdeel 1.8aanvoert). Ik licht dit bij de afzonderlijke bespreking van subonderdelen 1.8.1-1.8.4 toe.

3.39

Subonderdeel 1.8.1.De beoordeling van het hof van het standpunt van de Gemeente dat er bij het inloop- en/of ingangsmoment van de dekking een onderscheid moet worden gemaakt tussen bestuursrechtelijke besluiten en (feitelijk) handelen of nalaten is niet onbegrijpelijk (zie met name rov. 4.13). Ik verwijs naar mijn bespreking van subonderdelen 1.6-1.7 om herhaling te voorkomen.

3.4

Subonderdeel 1.8.1 berust op een verkeerde veronderstelling waar het stelt dat de beoordeling van dit standpunt van de Gemeente onbegrijpelijk zou zijn om de reden dat het hof reeds tot uitgangspunt heeft genomen dat de verzekering (enkel) het oog heeft op (het moment van) handelen of nalaten. Het hof heeft begrijpelijk geoordeeld dat (het nemen van) een bestuursrechtelijk besluit een handelen of nalaten in de zin van de clausule en artikel 1.4, artikel 2.1 en artikel 2.6 van de polisvoorwaarden is. Het hof heeft het door de Gemeente bepleite onderscheid dus verworpen.

3.41

Subonderdeel 1.8.2.Dit subonderdeel is een herhaling van zetten. In de kern bestrijdt dit subonderdeel het oordeel van het hof dat er geen onderscheid geldt tussen bestuursrechtelijke besluiten en (feitelijk) handelen of nalaten wat betreft het inloop- en/of ingangsmoment van de dekking. Uit mijn bespreking van subonderdelen 1.6-1.8.1 blijkt dat dit oordeel niet onbegrijpelijk of onjuist is.

3.42

Daarnaast kon het hof in het midden laten in hoeverre het onderscheid uit artikel 1.9 van de polisvoorwaarden tussen (het nemen van) een bestuursrechtelijk besluit en feitelijk handelen of nalaten van belang kan zijn voor (andere) onderdelen uit de verzekeringsovereenkomst. Het oordeel van het hof over het inloop- en/of ingangsmoment van de dekking voor (het nemen van) bestuursrechtelijke besluiten is namelijk hoe dan ook niet onbegrijpelijk, gezien de uitgebreide motivering in rov. 4.5-4.13. Dat wordt niet anders in het licht van de stelling dat bestuursrechtelijke besluiten enkel vermogensschade tot gevolg kunnen hebben en dat de term fout uit artikel 1.9 van de polisvoorwaarden in dat verband (anders dan voor de schadecategorieën als bedoeld in (bijvoorbeeld) rubriek IV in verbinding met artikel 20.1 van de polisvoorwaarden) een onderscheid maakt tussen onrechtmatige besluiten en handelen of nalaten: hieruit volgt wel dat artikel 1.9 een onderscheid maakt, wat het hof overigens ook heeft erkend, maar hieruit volgt niet dat het oordeel van het hof over het
inloop- en/of ingangsmomentvan de dekking voor bestuursrechtelijke besluiten onbegrijpelijk of onjuist is.

3.43

Voorts geeft het subonderdeel nog aan dat het onderscheid in artikel 1.9 van de polisvoorwaarden in de uitleg van het hof zinledig is. Het subonderdeel vermeldt echter niet dat de Gemeente dit in feitelijke instanties heeft aangevoerd. Het hof heeft in elk geval niet geoordeeld dat dit onderscheid in artikel 1.9 (in het geheel) zinledig is.

3.44

Subonderdeel 1.8.3.Het subonderdeel maakt niet duidelijk waaruit blijkt dat de Gemeente in feitelijke instanties heeft gesteld dat artikel 1.11 van de polisvoorwaarden evenzeer een nadere uitwerking kan zijn van de door artikel 1.9 van de polisvoorwaarden onderscheiden categorie feitelijk handelen of nalaten.

3.45

Het hof heeft geoordeeld dat artikel 1.11 van toepassing is op (het nemen van) bestuursrechtelijke besluiten en daarom steun biedt voor het verwerpen van het standpunt van de Gemeente (rov. 4.8 en 4.13). Dit oordeel is niet onjuist of onbegrijpelijk. Ik verwijs naar mijn bespreking van subonderdelen 1.6-1.8.2 om herhaling te voorkomen.

3.46

Subonderdeel 1.8.4.Het uitlegoordeel van het hof over de ingangs- en inloopdatum van dekking voor (het nemen van) bestuursrechtelijke besluiten is niet onbegrijpelijk of onjuist in het licht van (de beoordeling door het hof van) artikel 1.9 en artikel 20.1 van de polisvoorwaarden.^[40]Het hof heeft het nemen van een besluit begrijpelijk aangemerkt als een handelen of nalaten in de zin van de clausule, en artikel 1.4, 1.11 en 2.6 van de polisvoorwaarden.

3.47

Het subonderdeel maakt (ook) hier niet duidelijk waaruit blijkt dat de Gemeente in feitelijke instanties heeft aangevoerd dat de tekst van artikel 1.9 in combinatie met artikel 20.1 van de polisvoorwaarden het zelfstandige karakter van de categorie onrechtmatige besluiten onderstreept en/of dat de door het hof gevolgde ingangs- en inloopdatum ook tekstueel onvoldoende aanknopingspunten heeft in de polisvoorwaarden. Deze (beweerdelijke) stelling kan hoe dan ook nergens toe leiden.

Onderdeel B (“peilmoment voor dekking onder de verzekering is niet het nemen van de besluiten van de burgemeester van de Gemeente van 25 april 2013”)

3.48

Subonderdeel 1.9klaagt over het volgende. Het oordeel^[41]van het hof zou in ieder geval onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat het hof geen (kenbare) aandacht zou hebben besteed aan het betoog van de Gemeente dat artikel 1.4 van de polisvoorwaarden de aanspraak van de benadeelde jegens de Gemeente centraal stelt, in welk verband bij de uitleg van de verzekering een onderscheid moet worden gemaakt tussen aanspraken wegens onrechtmatige besluiten enerzijds en aanspraken wegens handelen en nalaten anderzijds, omdat de aanspraak van een benadeelde als gevolg van een onrechtmatig besluit – anders dan bij een aanspraak wegens handelen en nalaten, die onmiddellijk ontstaat – eerst bestaat vanaf het moment dat een besluit (onherroepelijk) is vernietigd.^[42]Bovendien zou het hof in dit verband en/of in het verlengde daarvan in het licht van de stellingen van de Gemeente daaromtrent onvoldoende gemotiveerd hebben geoordeeld dat het nemen van de primaire besluiten het relevante peilmoment is voor de dekking onder de verzekering. De Gemeente heeft erop gewezen dat de aanspraak op grond van de onrechtmatigheid van de primaire besluiten pas ontstond toen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de beslissing op bezwaar (onherroepelijk) had vernietigd (en de Gemeente daarna de primaire besluiten herriep).^[43][betrokkenen] waren dus pas na de (onherroepelijke) vernietiging van de beslissing op bezwaar door de Afdeling daadwerkelijk in staat om een rechtsvordering tegen de Gemeente in te stellen.^[44]Spiegelbeeldig was op het moment van het nemen van de primaire besluiten bij uitstek géén sprake van een aanspraak, aangezien de besluiten toen nog voor geldig moesten worden gehouden, te minder omdat de Gemeente aan de primaire besluiten een rechtsgeldig strafvonnis ten grondslag had gelegd.^[45]

3.49

Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden, gelet op het volgende.

3.5

Anders dan het subonderdeel lijkt te stellen, heeft het hof in zijn motivering aandacht besteed aan de stelling over een (beweerdelijke) discrepantie (ik begrijp: verschil) tussen het gewone aansprakelijkheidsrecht en het besluitenaansprakelijkheidsrecht en aan de stelling dat de Gemeente de onrechtmatigheid van het besluit niet spontaan heeft erkend en dat door [betrokkenen] eerst een procedure tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moest worden gevoerd voordat met de Gemeente een vaststellingsovereenkomst kon worden gesloten voor de schade als gevolg van de primaire besluiten. Zie rov. 4.8 en 4.13.

3.51

Deze stellingen hebben niet tot de door de Gemeente bepleite uitleg geleid. Ik acht dit niet onbegrijpelijk of onjuist. Dat in de regel pas na een beoordeling door de bestuursrechter blijkt of een aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis die bestaat uit het nemen van een bestuursrechtelijk besluit daadwerkelijk aansprakelijkheidsvestigend is,^[46]betekent niet dat de
beoordeling van het besluitdoor de bestuursrechter de eigenlijke aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis is of wordt. Zie nader randnummer 3.32 hiervoor.

3.52

Voorts valt niet in te zien dat het feit dat in de regel pas na een beoordeling door de bestuursrechter blijkt of een aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis daadwerkelijk aansprakelijkheidsvestigend is, betekent dat het moment van de beoordeling van de primaire besluiten door de bestuursrechter een aannemelijk en/of gebruikelijk peilmoment is voor de dekking onder de verzekeringsovereenkomst. De vraag wanneer de schadevergoedingsvordering van [betrokkenen] is ontstaan (en de vraag wanneer zij daadwerkelijk in staat waren deze in te stellen), is niet noodzakelijkerwijs relevant bij de beantwoording van de vraag of schade als gevolg van de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis die aan deze schadevergoedingsvordering ten grondslag ligt onder de dekking van de verzekeringsovereenkomst valt (een vraag over uitleg van een overeenkomst). Voor dit laatste is in het onderhavige geval als gezegd relevant wat de datum van de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis is. Zie wederom randnummer 3.32 hiervoor.

3.53

Ik herhaal ten slotte dat het oordeel van het hof over de ingangs- en inloopdatum van dekking voor bestuursrechtelijke besluiten begrijpelijk is (rov. 4.5-4.13). Zie in dit kader mijn bespreking van (andere) subonderdelen hiervoor en mijn bespreking van subonderdelen 1.10-1.13 hierna.^[47]

3.54

Subonderdeel 1.10formuleert de volgende klacht. Voor zover het hof reeds in rov. 4.6 en/of 4.7 (definitief) heeft geoordeeld dat slechts handelen of nalaten onder de verzekering is gedekt en dat handelen of nalaten óók het nemen van onrechtmatige besluiten omvat en/of het nemen van de primaire besluiten het relevante peilmoment is voor de dekking onder de verzekering, zou zijn oordeel eveneens onvoldoende gemotiveerd zijn. Het hof zou bij zijn uitleg van de polisvoorwaarden aldaar dan niet (op kenbare wijze) de door de Gemeente ingenomen stellingen als bedoeld in subonderdelen 1.3, 1.6, 1.7, 1.8 en 1.9. hebben betrokken.

3.55

Subonderdeel 1.10 gaat uit van een lezing waarin het hof reeds in rov. 4.6 en/of 4.7 (definitief) heeft geoordeeld dat slechts handelen of nalaten onder de verzekering is gedekt en dat handelen of nalaten óók het nemen van onrechtmatige besluiten omvat en/of het nemen van de primaire besluiten het relevante peilmoment is voor de dekking onder de verzekering. Deze lezing geeft de motivering voor het uitlegoordeel van het hof echter onjuist, althans onvolledig, weer. Het hof heeft zijn uitlegoordeel namelijk ook in rov. 4.8-4.13 gemotiveerd, waarbij het hof uitgebreid is ingegaan op stellingen van de Gemeente. Dit uitlegoordeel is in het licht van de tekst van rov. 4.5-4.13 als gezegd niet onjuist of onbegrijpelijk.^[48]Om herhaling te voorkomen, verwijs ik naar mijn bespreking van subonderdelen 1.3, 1.6, 1.7, 1.8 en 1.9 hiervoor. Op het voorgaande stuit subonderdeel 1.10 af.

3.56

Subonderdeel 1.11voert de volgende klacht aan. In ieder geval valt zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet in te zien om welke reden het hof in rov. 4.13 voor de vraag of de verzekering dekking biedt, evenals voor de vraag naar het relevante peilmoment onder de verzekering, oordeelt dat, mede gelet op artikel 1.4 van de polisvoorwaarden en de reeds gegeven uitleg van de omvang van de dekking, doorslaggevend is uit welk handelen of nalaten de claim van [betrokkenen] voortvloeit en daartoe mede relevant acht op welk handelen of nalaten [betrokkenen] (in casu volgens het hof: het nemen van de primaire besluiten) hun aansprakelijkstelling/vordering hebben gebaseerd en wat zij voor hun schadeberekening aanmerken als tijdstip waarop de schade is ontstaan. Dit oordeel zou om de volgende redenen niet voldoende gemotiveerd zijn:

- De schade van [betrokkenen] zou (enkel)^[49]zijn veroorzaakt, althans (mede) veroorzaakt door de beslissing op bezwaar, bij welk (zelfstandig) besluit, na een volledige heroverweging
ex nuncin de zin van art. 7:11 Awb Pro, de primaire besluiten in stand werden gelaten, terwijl de beslissing op bezwaar – door de (onherroepelijke) vernietiging door de Afdeling – [betrokkenen] een aanspraak op schadevergoeding geeft, zoals de Gemeente ook heeft aangevoerd.^[50]De verzekering zou in de eigen uitleg van het hof van artikelen 1.4, 2.1, 2.6 en 20.1 in combinatie met artikel 1.9 van de polisvoorwaarden in ieder geval wél dekking bieden voor een aanspraak op grond van de beslissing op bezwaar, nu de beslissing op bezwaar na 31 juli 2013 is genomen en dus kwalificeert als een aanspraak die voortvloeit uit handelen of nalaten gedurende de inloopdekking van de verzekering (het nemen van de beslissing op bezwaar) respectievelijk als fout in verzekerde hoedanigheid gemaakt in de zin van artikel 20.1 in combinatie met artikel 1.9 van de polisvoorwaarden (
subonderdeel 1.11.1);

- Bovendien zou het hof onvoldoende gemotiveerd hebben om welke reden voor (het peilmoment voor) de dekking van de verzekering van belang is welk schadeveroorzakend voorval respectievelijk welk handelen of nalaten [betrokkenen] aan hun aansprakelijkstelling/vordering ten grondslag hebben gelegd. Zonder nadere (ontbrekende) toelichting valt immers niet in te zien om welke reden de aangevoerde grondslag van een aansprakelijkstelling/vordering door (een) derde(n) in de relatie tussen de Gemeente en Melior van invloed kan zijn op c.q. kan bijdragen aan de (uitleg van de) dekking van de door de Gemeente bij Melior afgesloten verzekering, aldus het subonderdeel. Doorslaggevend zou immers zijn of artikelen 1.4, 2.1, 2.6 en 20.1 in combinatie met artikel 1.9 van de polisvoorwaarden (in de uitleg van het hof) dekking bieden (
subonderdeel 1.11.2);

- Voor zover het hof in dit verband (impliciet) heeft geoordeeld dat een uitleg van het begrip ingestelde aanspraak tot vergoeding van schade in de zin van artikel 1.4 van de polisvoorwaarden of het begrip aanspraken of omstandigheden die voortvloeien uit een handelen of nalaten in de zin van artikel 2.6 van de polisvoorwaarden meebrengt dat het (mede) gaat om het handelen of nalaten dat de benadeelde aan zijn aansprakelijkstelling/vordering jegens de verzekerde ten grondslag heeft gelegd, zou zijn oordeel eveneens onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat (i) het hof niet zou hebben gemotiveerd waarom die begrippen zouden zien op de grondslag van de uitgebrachte aansprakelijkstelling of ingestelde vordering jegens de verzekerde, terwijl (ii) die begrippen óók (en zelfs: logischerwijs) zowel onder toepassing van de
Haviltex-maatstaf als bij een objectieve uitleg kunnen zien op de door de benadeelde van de verzekerde gevorderde (monetaire) schadevergoeding, en niét op de specifieke door hem aangevoerde (juridische) grondslag van de aansprakelijkheid van de verzekerde. De beslissing op bezwaar heeft de schade mede (enkel) veroorzaakt en daarvoor biedt de verzekering in de uitleg van het hof van artikelen 1.4, 2.1, 2.6 en 20.1 in combinatie met artikel 1.9 van de polisvoorwaarden dekking, aldus het subonderdeel. Het hof zou in het licht van het voorgaande in ieder geval bij zijn uitlegoordeel van het begrip aanspraak ten onrechte niet op voldoende gemotiveerde wijze zijn ingegaan op het door de Gemeente gevoerde betoog dat de aanspraak van [betrokkenen] voortvloeit uit de beslissing op bezwaar,^[51]waaruit zou volgen dat de Gemeente wél meent dat dat begrip ziet op de schadevergoedingsaanspraak en niet op de door de benadeelde in zijn vordering jegens de verzekerde aangevoerde grondslag daarvoor (
subonderdeel 1.11.3).

3.57

Subonderdeel 1.11 is tevergeefs aangevoerd. Het hof heeft terecht en begrijpelijk geoordeeld (i) dat voor de vraag wat het relevante peilmoment onder de verzekering is doorslaggevend is uit welk handelen of nalaten de schadevergoedingsvordering van [betrokkenen] voortvloeit en (ii) dat de datum van de primaire besluiten in deze zaak het peilmoment is. Ik licht dit naar aanleiding van subonderdelen 1.11.1-1.11.3 afzonderlijk toe.

3.58

Subonderdeel 1.11.1.Het hof heeft de primaire besluiten als ‘polistrigger’ aangemerkt, en niet de (eerste) beslissing op bezwaar (rov. 4.13). Het hof heeft in dit verband relevant geacht en een verwijzing opgenomen naar hetgeen [betrokkenen] aan hun schadevergoedingsvordering ten grondslag hebben gelegd.^[52]Volgens het hof hebben [betrokkenen] de primaire besluiten aan hun schadevergoedingsvordering ten grondslag gelegd. Verder heeft het hof overwogen dat aan het oordeel dat (het nemen van) de primaire besluiten de ‘polistrigger’ zijn (is) niet afdoet dat [betrokkenen] tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moesten doorprocederen en dus ook een bezwaarfase moesten doorlopen. Deze feitelijke punten lenen zich niet voor een volledige (feitelijke) herbeoordeling in cassatie.

3.59

Onbegrijpelijk is de beoordeling door het hof in ieder geval niet. [betrokkenen] hebben kennelijk (het nemen van) de
primaire besluitenonrechtmatig geacht en (dus) ten grondslag gelegd aan hun schadevergoedingsvordering, althans deze (feitelijke) uitleg door het hof van de aangevoerde grondslag van de schadevergoedingsvordering van [betrokkenen] (in rov. 4.13) wordt door de Gemeente in cassatie niet bestreden.^[53]Sterker nog: het hof heeft in cassatie onbestreden geoordeeld dat de Gemeente “
onvoldoende” heeft “
weersproken” dat [betrokkenen] (het nemen van) de
primaire besluitenten grondslag hebben gelegd aan hun schadevergoedingsvordering.^[54]

3.6

Verder merk ik nog op dat het hof de stellingen van de Gemeente zo heeft uitgelegd dat de Gemeente de
vernietigingvan de beslissing op bezwaar door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als ‘polistrigger’ heeft aangemerkt (rov. 4.12-4.13). Deze uitleg van de stellingen van de Gemeente is in cassatie ook niet bestreden, zodat ook van deze uitleg moet worden uitgegaan.^[55]

3.61

Aldus staat in cassatie vast dat de Gemeente in feitelijke instanties niet heeft aangevoerd dat (het nemen van) de (eerste) beslissing op bezwaar de ‘polistrigger’ is, zodat het hof daarop niet hoefde in te gaan. Het subonderdeel verwijst ook niet specifiek naar een vindplaats in gedingstukken uit feitelijke instanties waar het subonderdeel stelt dat de verzekering in ieder geval wel
dekking zou biedenvoor een aanspraak op grond van de (eerste) beslissing op bezwaar.

3.62

Subonderdeel 1.11.2.Het subonderdeel heeft gelijk waar het stelt dat (voor deze zaak) doorslaggevend is de vraag of (bepalingen van) de verzekeringsovereenkomst dekking biedt (bieden). Dit heeft het hof echter niet miskend.

3.63

Uit het subonderdeel kan ik niet opmaken waar de Gemeente in feitelijke instanties zou hebben gesteld dat voor dekking onder de verzekeringsovereenkomst niet relevant is welk handelen of nalaten [betrokkenen] aan hun schadevergoedingsvordering ten grondslag hebben gelegd.

3.64

Ik merk ten slotte op dat niet valt in te zien dat het oordeel van het hof dat het moment van de aansprakelijkheidsvestigende gebeurtenis die [betrokkenen] aan hun schadevergoedingsvordering ten grondslag hebben gelegd relevant is, onbegrijpelijk is:^[56]de verzekeringsovereenkomst biedt tenslotte dekking voor
al dan niet terechte aanspraken van derdentegenover de Gemeente, zoals het hof in rov. 4.7-4.8 en 4.13 gemotiveerd heeft vastgesteld op basis van (onder meer) de bepalingen van de polisvoorwaarden, waaronder artikel 1.4. In het verlengde hiervan heeft het hof in rov. 4.13 begrijpelijk geoordeeld: “
Mede gelet op artikel 1.4 en de reeds gegeven uitleg van de omvang van de dekking, is krachtens de verzekering doorslaggevend uit welk handelen of nalaten van de Gemeente de claim van [betrokkenen] voortvloeit. Hierbij is mede van belang welk handelen of nalaten [betrokkenen] aan zijn vordering ten grondslag heeft gelegd.” Dit oordeel is tevens een begrijpelijke verwerping van het standpunt van de Gemeente dat de vernietiging door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de ‘polistrigger’ is (ik herhaal dat deze uitleg van het standpunt van de Gemeente in rov. 4.12 in cassatie onbestreden is). Dat deze vernietiging een handelen of nalaten van de Gemeente of een schadevoorval dat uitsluitend vanwege een aan de Gemeente toebehorende hoedanigheid voor rekening van de Gemeente komt, zou zijn, valt immers niet goed in te zien (zie rov. 4.7-4.8 en 4.13, onder meer met verwijzing naar artikel 1.4 en artikel 1.11 van de polisvoorwaarden).

3.65

Subonderdeel 1.11.3.Dit subonderdeel is wat lastiger te duiden dan andere subonderdelen, maar faalt hoe dan ook.

3.66

Voor zover dit subonderdeel subonderdelen 1.11.1-1.11.2 herhaalt, faalt het op de in mijn bespreking van subonderdeel 1.11.3 vermelde gronden.

3.67

Ik herhaal dat het hof in rov. 4.13 heeft geoordeeld: “
Mede gelet op artikel 1.4 en de reeds gegeven uitleg van de omvang van de dekking, is krachtens de verzekering doorslaggevend uit welk handelen of nalaten van de Gemeente de claim van [betrokkenen] voortvloeit. Hierbij is mede van belang welk handelen of nalaten [betrokkenen] aan zijn vordering ten grondslag heeft gelegd.” Zie voorts de eerste zin van rov. 4.7, waarop het hof in rov. 4.13 heeft voortgebouwd. Als gezegd, ik acht dit gemotiveerde oordeel begrijpelijk.^[57]Artikel 1.4 van de polisvoorwaarden vermeldt expliciet dat onder een aanspraak moet worden verstaan: “
Eenal dan niet terechte tegen verzekerde ingestelde aanspraaktot vergoeding van schade,voortvloeiend uit een handelen of nalaten.” (onderstreping door mij,
A-G). En artikel 1.11 van de polisvoorwaarden vermeldt expliciet dat onder handelen of nalaten moet worden verstaan: “
Een gedragingvan verzekerdewaaruit een aanspraak voortvloeit” (onderstreping door mij,
A-G). De clausule en artikel 2.6 van de polisvoorwaarden sluiten voor wat betreft het inloop- en/of ingangsmoment van de dekking bij deze begrippen aan. Doorslaggevend is dus het moment van handelen of nalaten waaruit een aanspraak voortvloeit, zoals het hof ook gemotiveerd heeft geoordeeld. Voor zover het subonderdeel aanvoert dat deze motivering ontbreekt, mist het dus feitelijke grondslag.

3.68

Daarnaast valt niet in te zien waarom de schadevergoeding zelf de ‘polistrigger’ zou kunnen zijn, zoals het subonderdeel lijkt aan te voeren (nog los van de vraag of de Gemeente dit in feitelijke instanties heeft aangevoerd). In ieder geval heeft het hof niet onder het begrip ‘aanspraak’ (artikel 1.4 van de polisvoorwaarden) of het begrip ‘aanspraken of omstandigheden’ (artikel 2.6 van de polisvoorwaarden) de schadevergoeding zelf verstaan. Het subonderdeel mist feitelijke grondslag voor zover het subonderdeel het oordeel van het hof wél zo leest.

3.69

En wat betreft de kwalificatie in het subonderdeel van de (eerste) beslissing op bezwaar als schade- en/of aanspraakveroorzakende gebeurtenis, verwijs ik naar mijn bespreking van subonderdelen 1.11.1-1.11.2: de Gemeente heeft in de in cassatie onbestreden uitleg van haar stellingen door het hof
de vernietiging door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Statein feitelijke instanties als ‘polistrigger’ aangemerkt en het hof heeft dit betoog begrijpelijk verworpen.^[58]

3.7

Het hof hoefde verder bij zijn beoordeling niet uitdrukkelijk in te gaan op de door het subonderdeel genoemde stelling van de Gemeente dat de beslissing op bezwaar schadeveroorzakend is. Immers: de Gemeente heeft zich niet op het standpunt gesteld dat de beslissing op bezwaar de ‘polistrigger’ is (zie mijn bespreking van subonderdelen 1.11.1-1.11.2 hiervoor), en deze stelling is (overigens) niet essentieel voor de beoordeling door het hof van de inhoud van de ‘polistrigger’. In ieder geval heeft het hof deze stelling impliciet en op begrijpelijke wijze verworpen met zijn gemotiveerde oordeel dat de primaire besluiten ‘polistrigger’ zijn.^[59]

3.71

Voor zover het subonderdeel er nog van uitgaat dat het hof heeft geoordeeld dat het handelen of nalaten dat [betrokkenen] aan hun schadevergoedingsvordering ten grondslag hebben gelegd (altijd) beslissend is, is dat onvoldoende genuanceerd. Het hof heeft dit (slechts) “
mede van belang” geacht (rov. 4.13).

3.72

Ten slotte: waar het subonderdeel betrekking heeft op een louter objectieve uitleg van de verzekeringsovereenkomst geldt dat het subonderdeel faalt bij gebrek aan belang. Zie randnummer 3.14 hiervoor.

3.73

Subonderdeel 1.12voert het volgende aan. Het oordeel van het hof in rov. 4.13,^[60]zou onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat niet valt in te zien dat uit de overwegingen van het hof in rov. 4.8, in combinatie met de tekst van artikelen 1.4 en 1.11 van de polisvoorwaarden, voortvloeit dat voor onrechtmatige besluiten het nemen van het betreffende besluit het relevante peilmoment voor de dekking onder de verzekering vormt. In rov. 4.8 heeft het hof immers in het geheel niet over enig doorslaggevend peilmoment in het geval van een onrechtmatig besluit gesproken, terwijl het hof weliswaar de inhoud van artikelen 1.4 en 1.11 van de polisvoorwaarden heeft genoemd, maar niet heeft gemotiveerd om welke reden deze artikelen nopen tot c.q. (kunnen) bijdragen aan zijn uitleg dat voor onrechtmatige besluiten het nemen van het betreffende besluit het relevante peilmoment voor dekking onder de verzekering vormt, aldus het subonderdeel.

3.74

Subonderdeel 1.12 faalt. Goed te volgen is dat uit de overwegingen van het hof – met name rov. 4.5-4.8 én 4.13 – blijkt dat in de onderhavige zaak het moment van het nemen van een bestuursrechtelijk besluit het relevante peilmoment onder de verzekering is.^[61]Deze beoordeling is uitgebreid gemotiveerd en subonderdeel 1.12 richt hiertegen geen klachten die voldoende gemotiveerd zijn. Uit rov. 4.5-4.13 volgt dat het hof het peilmoment heeft vastgesteld na een gemotiveerde analyse van bepalingen uit de verzekeringsovereenkomst, waaronder artikel 1.4 en artikel 1.11 van de polisvoorwaarden. Het hof heeft in rov. 4.5-4.13 voldoende gemotiveerd waarom de inhoud van artikel 1.4 en van artikel 1.11 van de polisvoorwaarden bijdraagt aan zijn oordeel over het peilmoment voor bestuursrechtelijke besluiten. Op het voorgaande stuit subonderdeel 1.12 af.

Onderdeel C (“aard en functie van de verzekering (dekking van schade door onrechtmatige besluiten) is relevant”)

3.75

Subonderdeel 1.13bevat de volgende klacht. Het uitlegoordeel van het hof,^[62]zou voorts/in ieder geval onjuist of onvoldoende gemotiveerd zijn, omdat het hof niet (kenbaar) de aard en functie van een aansprakelijkheidsverzekering, en meer in het bijzonder de aard en functie van deze aansprakelijkheidsverzekering tot dekking van schade als gevolg van onrechtmatige besluiten, evenals de verwachtingen van de verzekerde bij zijn uitlegoordeel heeft betrokken. Die aard en functie rechtvaardigen een ruime en/althans op de systematiek van het besluitenaansprakelijkheidsrecht aansluitende uitleg van de verzekering. Het hof had bij zijn uitlegoordeel daarom de door de Gemeente op de systematiek van het besluitenaansprakelijkheidsrecht betrekking hebbende aangevoerde stellingen, en daarmee in ieder geval de in subonderdelen 1.3, 1.6, 1.7, 1.8.2 en 1.9 naar voren gebrachte stellingen, mede in het licht van de aard en functie van de verzekering tot dekking van schade als gevolg van onrechtmatige besluiten, moeten waarderen. Die stellingen komen er immers op neer dat in de systematiek van het besluitenaansprakelijkheidsrecht de aanspraak op schadevergoeding pas ontstaat op het moment van de vernietiging, zodat het voor de hand ligt daarbij voor de uitleg van de verzekering aansluiting te zoeken, mede gezien (i) de tekst van de polisvoorwaarden die is gericht op de aanspraak en een onderscheid maakt tussen handelen en nalaten en onrechtmatige besluiten (artikelen 1.4, 1.9, 3.4, 22.2, 22.4 en 22.7 van de polisvoorwaarden), (ii) de gebruikelijke uitleg waarin het moment van vernietiging doorslaggevend is voor de dekking en (iii) de onaannemelijkheid van de (rechts)gevolgen van ‘onrechtmatig besluit als handelen en nalaten’-uitleg.

3.76

Subonderdeel 1.13 is tevergeefs aangevoerd.^[63]Het is (voor een groot deel) een herhaling van zetten. Ik verwijs naar mijn bespreking van andere subonderdelen om herhaling te voorkomen. Zie ten aanzien van de aard en functie van verzekeringsovereenkomsten met name mijn bespreking van subonderdeel 1.2.

3.77

Het hof heeft het betoog van de Gemeente over een (beweerdelijke) discrepantie (ik begrijp: verschil) tussen het gewone aansprakelijkheidsrecht en het besluitenaansprakelijkheidsrecht verworpen, en het hof heeft expliciet overwogen dat aan zijn oordeel over de ‘polistrigger’ voor de onderhavige zaak niet afdoet dat de Gemeente de onrechtmatigheid van het besluit niet spontaan heeft erkend en dat door [betrokkenen] eerst een procedure tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moest worden gevoerd voordat met de Gemeente een vaststellingsovereenkomst kon worden gesloten aangaande de schade, voortvloeiend uit het schadeveroorzakende besluit (rov. 4.8 en 4.13). Ik kan dit oordeel en deze overweging goed volgen. Ik verwijs naar randnummers 3.49 e.v. hiervoor om herhaling te voorkomen.

3.78

Ten slotte vermeld ik dat de stellingen die het subonderdeel in zijn laatste zin vermeldt, in het bijzonder na (i), (ii) en (iii), in subonderdeel 1.13 niet zijn voorzien van een verwijzing naar vindplaatsen in gedingstukken uit feitelijke instanties. Verwijzingen naar vindplaatsen voor deze stellingen vond ik ook niet alle (althans niet op dezelfde wijze geformuleerd) terug in subonderdelen 1.3, 1.6, 1.7, 1.8.2 en 1.9, waarnaar subonderdeel 1.13 verwijst. Zie mijn bespreking van deze andere subonderdelen. Hoe dan ook: het uitlegoordeel van het hof ten aanzien van het inloop- en/of ingangsmoment van de dekking is uitgebreid gemotiveerd in rov. 4.5-4.13. Dit oordeel is niet onjuist en/of onbegrijpelijk, ook niet in het licht van voornoemde (beweerdelijke) stellingen.

3.79

Subonderdeel 1.14bevat enkel een voortbouwklacht. Het slagen van (één van) de klachten uit subonderdelen 1.2-1.13 tast volgens de Gemeente ook het oordeel van het hof in rov. 4.10, 4.14, 4.20 en/of 5 aan. Deze oordelen kunnen om die reden niet in stand blijven, aldus het subonderdeel.

3.8

Subonderdeel 1.14 faalt, omdat subonderdelen 1.2-1.13 niet tot cassatie kunnen leiden.

Slotsom

3.81

Nu geen van de subonderdelen slaagt, is de slotsom dat het cassatieberoep tevergeefs is ingesteld.

4.Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Geen dekking onder aansprakelijkheidsverzekering voor schade door bestuursrechtelijke besluiten voorafgaand aan inloopdatum

Conclusie

1.Feiten

2.Procesverloop

Eerste aanleg

3.Bespreking van het cassatiemiddel

Inleiding

4.Conclusie

Voetnoten