Conclusie
Nr. 11/05225
Mr. Machielse
Zitting 8 januari 2013
Conclusie inzake:
[Verdachte](1)
1. De enkelvoudige kamer van het Gerechtshof Leeuwarden heeft bij arrest van 30 september 2011 verdachte wegens "als degene aan wie het kenteken is opgegeven voor een motorrijtuig waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven niet een verzekering overeenkomstig de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen sluiten en in stand houden" veroordeeld tot een geldboete van € 380, subsidiair zeven dagen hechtenis.
2. Het beroep is ingesteld door de plaatsvervangend advocaat-generaal bij het Hof, mr. L.Ph. den Hollander. Mr. H.H.J. Knol, eveneens plaatsvervangend advocaat-generaal bij het Hof, heeft tijdig een schriftuur ingediend inhoudende een middel van cassatie.
3.1. Het middel klaagt dat het oordeel van het Hof dat in de onderhavige zaak sprake is van verandering van sanctierecht blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
3.2. Het gaat om een wijziging van art. 2 van Pro de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) die plaats vond nadat het feit was gepleegd en waarmee overtredingen van art. 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (WAM) bestuursrechtelijk worden afgedaan. Ter terechtzitting in hoger beroep heeft de advocaat-generaal gevorderd dat verdachte wordt veroordeeld tot een geldboete van EUR 550, subsidiair 11 dagen hechtenis, en tot een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid van 4 maanden met een proeftijd van twee jaar.
3.3. Ten laste van verdachte is bewezen verklaard dat:
"hij op 28 januari 2009 te Assen, als degene aan wie voor een motorrijtuig (personenauto) het kenteken [AA-00-AA] was opgegeven en waarvoor een kentekenbewijs was afgegeven, niet een verzekering overeenkomstig de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen had gesloten en in stand gehouden".
3.4. Het Hof heeft in het kader van de strafmotivering het volgende overwogen:
"Gelet op artikel 30, tweede lid, van deze wet juncto het eerste lid van dit artikel, kan degene die zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van artikel 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, worden bestraft met hechtenis voor de duur van maximaal drie maanden of geldboete van de tweede categorie. Verder kan hem, voor zover hier van belang, op grond van het zesde lid van dit artikel, de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen worden ontzegd voor de duur van maximaal een jaar.
De advocaat-generaal heeft gevorderd dat de verdachte zal worden veroordeeld tot een geldboete van vijfhonderdvijftig euro, subsidiair te vervangen door elf dagen hechtenis en ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen voor de duur van vier maanden, voorwaardelijk, met een proeftijd van twee jaren.
Op 1 juli 2011 is echter in werking getreden de Wet van 31 maart 2011 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische verbeteringen (Staatsblad 2011, 170). Als gevolg hiervan is artikel 2, eerste lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften komen te luiden als volgt:
"Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten."
Verder is, voor zover hier van belang, in de in artikel 2, eerste lid, van de wet bedoelde bijlage de volgende gedraging opgenomen:
A915
als bezitter, als houder of als degene aan wie het kenteken is opgegeven, voor een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven, niet de vereiste verzekering sluiten en in stand houden.
De op de voet van artikel 2, derde lid, van de wet bepaalde voor deze gedraging aan de Staat te betalen geldsom bedraagt € 380,-.
Zoals de advocaat-generaal, ook onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, heeft gesteld is hiermee voorzien in de mogelijkheid van een administratiefrechtelijk handhavingsregime naast het strafrechtelijke handhavingsregime.
In de op 1 juli 2011 in werking getreden Richtlijn strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (201IR008, gepubliceerd in Staatscourant 2011, 10940) heeft het Openbaar Ministerie evenwel met betrekking tot de keuze voor het gebruik van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften ter zake overtredingen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen het volgende bepaald:
"Bij inwerkingtreding van de wet Vermulderen 30 WAM (het hof begrijpt: de Wet van 31 maart 2011 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische verbeteringen (Staatsblad 2011, 170) zullen overtredingen van artikel 30 WAM Pro lid 2 (het hof begrijpt: artikel 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen) met een mulderbeschikking worden afgedaan. Dit betreft de feitcode (...) A 915. Op deze zaken is de recidiveregeling niet van toepassing."
Van de zijde van de advocaat-generaal is betoogd dat deze verandering van de regelgeving geen wijziging van het strafmaximum of de strafbaarstelling behelst, maar dat veeleer sprake is van een wijziging in het handhavingsregime. Een en ander betekent dat geen sprake is van een situatie als bedoeld in overweging 3.6.1 maar van een situatie als bedoeld in overweging 3.6.2 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 (LJN BP6878). Nu geen sprake is van een gewijzigd inzicht inzake de strafwaardigheid van het feit bestaat geen aanleiding om jegens verdachte toepassing te geven aan de thans vigerende regelgeving, aldus de advocaat-generaal.
Het hof volgt de advocaat-generaal hierin niet.
De Hoge Raad heeft in zijn voornoemd arrest onder meer het volgende overwogen:
"3.6.1. De Hoge Raad ziet in de onder 3.4 weergegeven ontwikkelingen aanleiding zijn rechtspraak aan te scherpen wat betreft veranderingen in regels van sanctierecht. Voor die regels, die zowel het specifieke strafmaximum als meer algemene regels met betrekking tot de sanctieoplegging kunnen betreffen, heeft voortaan te gelden dat een sedert het plegen van
het delict opgetreden verandering door de rechter met onmiddellijke ingang - en dus zonder toetsing aan de maatstaf van het gewijzigd inzicht van de strafwetgever omtrent de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten - moet worden toegepast, indien en voor zover die verandering in de voorliggende zaak ten gunste van de verdachte werkt.
Opmerking verdient in dit verband dat op grond van de onder 3.4 weergegeven ontwikkelingen eventueel door de wetgever geformuleerde bijzondere overgangsbepalingen zullen moeten passen binnen de hierboven weergegeven internationale regelgeving. Indien dat niet het geval is, zal de rechter deze bepalingen buiten toepassing moeten laten.
3.6.2. De Hoge Raad blijft echter bij zijn bestendige rechtspraak met betrekking tot veranderingen die verband houden met delictsomschrijvingen, waaronder begrepen veranderingen in de bestanddelen alsmede het vervallen van strafbaarstellingen, bijvoorbeeld in verband met de invoering van een ander handhavingsregime. De onder 3.4
weergegeven ontwikkelingen, die in het bijzonder betrekking hebben op veranderingen in regels van sanctierecht, geven geen aanleiding voor een verandering van die rechtspraak.
Daarbij merkt de Hoge Raad op dat die rechtspraak goede grond heeft omdat de strafrechtelijke aansprakelijkheid in beginsel wordt bepaald door de regelgeving die geldt ten tijde van het plegen van het strafbare feit. Een uitzondering daarop wordt echter gerechtvaardigd ingeval sprake is van een verandering van inzicht van de wetgever omtrent
de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten.
Dat inzicht kan overigens ook door de wetgever worden vastgelegd in bijzondere overgangsbepalingen - hetgeen de duidelijkheid ten goede komt."
De thans vigerende regelgeving brengt mee dat, gegeven de bewoordingen van de - als recht in de zin van artikel 79 van Pro de Wet op de rechterlijke organisatie te beschouwen - Richtlijn strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, de overtreding van artikel 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering in een situatie als hier aan de orde via het traject van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften wordt afgedaan. Het daarbij horende sanctiebedrag bedraagt € 380,-. Dat in de samenvatting van de richtlijn en in hoofdstuk 2 van de richtlijn wordt aangegeven dat vooralsnog de hier bedoelde feiten alleen bestuursrechtelijk worden afgedaan, kan, zoals de advocaat-generaal heeft gesteld en zoals uit de voetnoot nr. 8 bij de richtlijn kan worden afgeleid, mogelijk worden gezien als aankondiging dat in de toekomst de hier bedoelde feiten in bepaalde omstandigheden wel strafrechtelijk worden afgedaan, echter de thans vigerende richtlijn voorziet, gelet op de tekst daarvan, niet in een dergelijke strafrechtelijke afdoening. De mededeling van de minister in de nota naar aanleiding van het verslag (kamerstukken 32438, nr 6) dat door de RDW, het OM en het CJIB een regeling zal worden uitgewerkt om bij meer dan drie maal recidive binnen twee jaar strafrechtelijk te handhaven -daargelaten de vraag of van een zodanige situatie hier sprake is- heeft (nog) geen uitwerking gekregen in de richtlijn. De opvatting van de advocaat-generaal dat, in afwijking van de richtlijn, ook thans reeds in bijzondere omstandigheden bedoelde feiten strafrechtelijk kunnen worden afgedaan, miskent het karakter en de niet voor meerderlei uitleg vatbare tekst van de richtlijn.
Daarmee is sprake van een voor de verdachte in gunstige zin gewijzigd strafmaximum. In dit verband wijst het hof ook op paragraaf 96 van de beslissing van het EHRM van 17 september 2009 (Scoppola tegen Italie), nr. LI 0249/03, LJN BK6009. Het hof leidt hieruit af dat de -bestuursrechtelijke dan wel strafvorderlijke- aard van de procedure niet bepalend is voor de vraag wanneer sprake is van een straf.
Aldus is sprake van een verandering in regels van sanctierecht als bedoeld in overweging 3.6.1 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 (LJN BP6878). Van een verandering van regelgeving die verband houdt met een ander handhavingsregime in de zin van overweging 3.6.2 van dat arrest is geen sprake. De strafbaarstelling (artikel 36 van Pro de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen) is immers niet komen te vervallen. Feiten als deze kunnen in beginsel nog steeds via het strafrechtelijke traject kunnen worden afgedaan. Echter, de in de richtlijn neergelegde keuze van het Openbaar Ministerie om feiten als deze af te doen via het traject van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, brengt het hof ertoe om, onder verwijzing naar overweging 3.6.1 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011, in navolging van het arrest van dit hof van 15 september 2011 (LJN BT1678), een straf op te leggen die overeenkomt met het op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften geldende sanctiebedrag.
Aan de omstandigheid dat de richtlijn een overgangsregeling kent, erop neerkomende dat de richtlijn (slechts) van toepassing is op feiten, gepleegd op of na 1 juli 2011, zal het hof geen betekenis toekennen, nu deze overgangsrechtelijke bepaling zich niet verdraagt met hetgeen de Hoge Raad in overweging 3.6.1 van zijn arrest van 12 juli 2011 heeft bepaald, namelijk dat het meest gunstige recht met onmiddellijke ingang moet worden toegepast. Het door de advocaat-generaal genoemde arrest van 10 juni 1997 (LJN ZD0747), waarin de Hoge Raad in de visie van de advocaat-generaal een ander oordeel zou hebben gegeven, dateert van voor het arrest van 12 juli 201 I . Nu dit laatste arrest, waar het gaat om hetgeen is verwoord in overweging 3.6.1, moet worden beschouwd als aanscherping van eerdere jurisprudentie, kan aan deze eerdere jurisprudentie geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Het door de advocaat-generaal genoemde arrest van de Hoge Raad van 26 oktober 1999 (LJN ZD1712) betreft -anders dan hier- de situatie dat de strafbaarstelling is komen te vervallen en valt daarmee te brengen onder de in overweging 3.6.2 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 genoemde situatie. Gelet daarop kan hieraan niet de betekenis worden toegekend die de advocaat-generaal daaraan toegekend wil zien.
Het hof zal verdachte een geldboete opleggen van 380 euro, bij niet betaling of geen verhaal te vervangen door 7 dagen hechtenis."
3.5. De nieuwe rechtspraak van de Hoge Raad over de toepassing van art. 1, tweede lid, Sr is in HR 11 oktober 2011, NJ 2012, 79 m.nt. Keijzer aldus samengevat:
"Ingeval na het begaan van het feit de delictsomschrijving - in voor de verdachte gunstige zin - is gewijzigd, waaronder begrepen veranderingen in de bestanddelen alsmede het vervallen van strafbaarstellingen, is art. 1, tweede lid, Sr toepasselijk indien die wetswijziging voortvloeit uit een verandering van inzicht van de wetgever omtrent de strafwaardigheid van het vóór de wetswijziging begane strafbare feit. Voor regels van sanctierecht, die zowel het specifieke strafmaximum als meer algemene regels met betrekking tot de sanctieoplegging kunnen betreffen, geldt dat een sedert het plegen van het delict opgetreden verandering door de rechter met onmiddellijke ingang - en dus zonder toetsing aan de maatstaf van het gewijzigd inzicht van de strafwetgever omtrent de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten - moet worden toegepast, indien en voor zover die verandering in de voorliggende zaak ten gunste van de verdachte werkt."
3.6. In de onderhavige zaak is een overtreding van artikel 30, tweede lid, WAM ten laste gelegd. Tussen de tenlastegelegde pleegdatum (op of omstreeks 28 januari 2009) en de berechting in hoger beroep (30 september 2011) is op 1 juli 2011 bij wet(2) voorzien in een mogelijkheid tot beoogde doelmatiger handhaving met afdoening via de Wahv, naast de (wettelijke) mogelijkheid van de strafrechtelijke handhavingsweg. Er is niet voorzien in bepalingen van overgangsrecht. Deze wetswijziging kwam voort uit de wens van het College van Procureurs-Generaal om de handhaving van art. 30, tweede lid, WAM te intensiveren en is voor zover hier van belang als volgt toegelicht:
- Kamerstukken II, 32 438, nr. 3H (herziene MvT), p. 4-5:
"2.3 Strafrechtelijke handhaving blijft mogelijk
Eerder is overwogen de handhaving van artikel 30 Wam Pro te versterken door toepassing van de Wet OM-afdoening (Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VI en 29 271, nr. 29). De strafbeschikking biedt net als de Wahv-beschikking een afdoeningsmodaliteit waarbij zaken in beginsel - als verzet van de overtreder tegen de strafbeschikking uitblijft - niet meer voor de strafrechter komen. Binnen de mogelijkheden om - ondersteund door geautomatiseerde processen - grotere hoeveelheden strafbeschikkingen uit te vaardigen, is het naar mijn mening thans echter wenselijk om prioriteit te geven aan de invoering van onder meer de strafbeschikking betreffende lichte gevallen van rijden onder invloed (artikel 8 Wegenverkeerswet Pro 1994), de strafbeschikking voor gemeentelijke overlastfeiten en de politiestrafbeschikking. Tegelijkertijd is evenwel de noodzaak tot intensievere handhaving van de verzekeringsplicht uit de Wam gebleken. Gezien de intussen bewezen effectiviteit in de afdoening van grote aantallen verkeersovertredingen is voor de gewenste versterking gekozen voor de systematiek van de Wahv. Dit verzekert een landelijk uniforme afdoening door de organen die tevens belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van deze feiten. Hiermee wordt voldaan aan de kabinetsnota over uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69). In deze kabinetsnota is beschreven dat in een context waarin alle burgers met de handhaving van rechtsregels te maken kunnen krijgen zonder dat er sprake is van een bijzondere toezichtsrelatie, handhaving door politie, buitengewoon opsporingsambtenaren, openbaar ministerie en strafrechter gewenst is. De kabinetsnota gaat in een dergelijke open context uit van strafrechtelijke handhaving. Afdoening via de strafbeschikking zou daarom de voorkeur hebben. Gelet op de prioriteitstelling is dit thans echter nog niet mogelijk. Ik wijs er op dat strafrechtelijke handhaving van de delicten uit de Wam, eventueel met een strafbeschikking, mogelijk blijft indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt. Uit artikel 2 Wahv Pro volgt namelijk dat de in de bijlage bij de Wahv omschreven gedragingen via de Wahv kunnen, maar niet - zoals voor 1 februari 2008 het geval was - moeten worden afgedaan. Daarnaast geldt dat - indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt - het voornemen is enkel artikel 30, tweede lid, Wam als Wahv-feit op te nemen in de bijlage bij de Wahv. Overtredingen van de andere voorschriften uit de Wam blijven dus strafrechtelijk afgedaan worden. Tot slot wijs ik erop dat met betrekking tot de Wahv wordt overwogen of deze op termijn kan worden ingepast in het systeem van de strafbeschikking (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69, p.12). Dit voornemen zal worden bezien op het moment dat de Wet OM-afdoening wordt geëvalueerd. Deze evaluatie zal plaatsvinden vijf jaar na volledige inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening.
- Kamerstukken II, 32 438, nr. 4 (nader rapport van de toenmalige Minister van Justitie n.a.v. advies van de Raad van State), p. 3-5:
"1. Strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving
Zoals de Raad in zijn advies voorop stelt, wordt in dit wetsvoorstel uit louter praktische overwegingen gekozen om bestuursrechtelijke handhaving van de verzekeringsplicht uit de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (verder: Wam) mogelijk te maken via de systematiek van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (verder: Wahv). De wettelijk verplichte verzekering dekt de schade die met het motorrijtuig aan anderen wordt veroorzaakt en de schadelijdende partij kan rechtstreeks bij de verzekeraar voor de schade aankloppen. Deze verzekeringsplicht is hiermee van wezenlijk belang voor alle verkeersdeelnemers. Het kabinet hecht eraan te onderstrepen dat het aantal onverzekerde voertuigen van structureel meer dan tweehonderdduizend, dusdanig hoog is dat versterking van de handhaving dringend noodzakelijk is. De enige manier om dit op korte termijn op een zeer doelmatige en doeltreffende wijze te realiseren is naar de mening van kabinet om de handhaving van de verzekeringsplicht via de Wahv te laten verlopen.
a. Open context
De Raad meent dat het argument dat een gewijzigde prioriteitstelling binnen de invoering van de Wet OM-afdoening onvoldoende overtuigt om af te wijken van de kabinetsnota sanctiestelsels (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69) waarin is beschreven dat strafrechtelijke afdoening de voorkeur geniet bij strafbare feiten die zich voordoen in de zogeheten open context, zoals het niet-nakomen van de verzekeringsplicht. Het kabinet meent dat bij de gefaseerde invoering van de Wet OM-afdoening prioriteit moet worden gegeven aan het met een strafbeschikking afdoen van andere strafbare feiten. Ik verwijs hier naar mijn brief aan de Eerste Kamer van 17 maart 2010 (Kamerstukken I 2009/10, 32 123 VI, I). Bij de gefaseerde invoering van de Wet OM-afdoening moeten onvermijdelijk keuzes worden gemaakt. Andere strafbare feiten lenen zich, gelet op hun aard, niet voor afdoening op grond van de Wahv. Gegeven het feit dat de Wahv hierdoor op korte termijn de enige mogelijkheid biedt voor het aanmerkelijk intensiveren van de handhaving van de motorrijtuigenverzekering, is het kabinet na ampele overweging van oordeel, dat deze omstandigheid meer dan voldoende grond biedt voor dit wetsvoorstel. Daarnaast is van belang dat de handhaving van de Wahv door dezelfde instanties wordt uitgevoerd als de strafrechtelijke handhaving. Dit wetsvoorstel sluit hiermee aan bij het uitgangspunt van de kabinetsnota sanctiestelsels dat in een open context de handhaving wordt uitgevoerd door de politie, buitengewoon opsporingsambtenaren, het openbaar ministerie en de strafrechter, zodat in een landelijke, uniforme wijze van afdoening kan worden voorzien (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69, p. 8). Tot slot is hierbij relevant hetgeen in het navolgende, onder d, wordt opgemerkt over het perspectief op langere termijn.
b. Bestuurlijke strafbeschikking
De Raad noemt de bestuurlijke strafbeschikking als alternatief voor afdoening met een administratieve sanctie op grond van de Wahv. De bestuurlijke strafbeschikking is inderdaad één van de vormen van de strafbeschikking die in dit verband denkbaar is. Anders dan de Raad veronderstelt, is invoering van de bestuurlijke strafbeschikking komend jaar evenwel nog niet voorzien. Stapsgewijze invoering van de bestuurlijke strafbeschikking op - allereerst - het terrein van het milieu vindt, zo is naar de huidige stand van zaken het voornemen, vanaf januari 2012 plaats (Kamerstukken I 2009/10, 32 123 VI, I). Alleen al om deze reden zal de bestuurlijke strafbeschikking wat betreft de handhaving van de verzekeringsplicht, zo moge duidelijk zijn, voorlopig geen alternatief kunnen zijn voor afdoening met een beschikking op grond van de Wahv.
c. Sancties
De Raad is van mening dat door niet te kiezen voor strafrechtelijke handhaving de huidige mogelijkheden tot afschrikwekkender sanctionering, zoals oplopende boetes en ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van een motorvoertuig bij herhaalde overtreding, ongerechtvaardigd worden geblokkeerd.
De Raad heeft gelijk dat bij strafrechtelijke afdoening een uitgebreider sanctiearsenaal beschikbaar is dan bij de Wahv. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal in beginsel voor elke overtreding van de verzekeringsplicht uit artikel 30, tweede lid, Wam een administratieve sanctie van € 380 worden opgelegd. Ik verwacht dat van deze forse geldelijke sanctie, die herhaald wordt opgelegd als geen verzekering wordt afgesloten, in de meeste gevallen voldoende afschrikkende werking uit gaat. Het afsluiten van een WA-verzekering voor een personenauto kost namelijk per jaar gemiddeld minder dan € 300. Daarnaast wordt door dit wetsvoorstel toepassing van genoemde andersoortige straffen bij niet-nakoming van de verzekeringsplicht niet uitgesloten. Zoals in paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting is beschreven, blijft de mogelijkheid bestaan om bijvoorbeeld recidivisten te dagvaarden teneinde ter terechtzitting een ontzegging van de bevoegdheid een motorrijtuig te besturen te eisen.
d. Langere termijn
De Raad wijst erop dat in de memorie van toelichting niet het voornemen wordt vermeld dat met betrekking tot de Wahv wordt overwogen of deze op termijn kan worden ingepast in het systeem van de strafbeschikking (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69, p.12). De Raad zou het niet van consistentie vinden getuigen als de verzekeringsplicht thans vanwege prioriteitsstelling administratiefrechtelijk en op termijn weer strafrechtelijk gehandhaafd zou worden. Het standpunt met betrekking tot de toekomstige integratie van de Wahv in het systeem van de strafbeschikking is nog steeds ongewijzigd. Dit voornemen zal evenwel worden bezien op het moment dat de Wet OM-afdoening wordt geëvalueerd. Deze evaluatie vindt ingevolge de Wet OM-afdoening plaats vijf jaar na de volledige inwerkingtreding van deze wet. In dit licht bezien biedt dit wetsvoorstel een in beginsel tijdelijke regeling voor de handhaving van de Wam. Het kabinet kiest er - binnen de onder a geschetste prioriteitstelling - bewust voor om niet te wachten op de uitkomsten van deze toekomstige evaluatie, maar thans reeds de handhaving van de verzekeringsplicht van artikel 30 Wam Pro beduidend te versterken via de systematiek van de Wahv. Zoals gezegd biedt dit de mogelijkheid om op korte termijn de handhaving van de verzekeringsplicht op een zeer doelmatige en doeltreffende wijze te realiseren, terwijl tevens wordt aangesloten bij het uitgangspunt van de kabinetsnota sanctiestelsels dat - ter wille van de rechtseenheid en de rechtszekerheid voor de burger - in een open context de handhaving wordt uitgevoerd door de politie, buitengewoon opsporingsambtenaren, het openbaar ministerie en de strafrechter. Aan het advies van de Raad om de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen is gevolg gegeven (paragraaf 2.3)."
In de Nota naar aanleiding van het verslag, waaruit ook de steller van het middel uitvoerig heeft geciteerd, beantwoordde de Minister vragen van leden van de Tweede Kamer naar de mogelijkheden om in geval van recidive van de overtreding van art. 30 WAM Pro strenger te kunnen straffen, meer bepaald wanneer het OM zou overschakelen van de administratiefrechtelijke naar de strafrechtelijke handhaving van de verzekeringsplicht. De Minister wees erop dat de administratiefrechtelijke handhaving een veel frequentere controle mogelijk maakt. Bij herhaalde constatering van de overtreding kan het boetebedrag dan behoorlijk oplopen. Bovendien zal het OM beleid opstellen voor de gevallen waarin herhaaldelijk zo een overtreding wordt geconstateerd. In zo een geval zal geen Wahv-beschikking uitgaan maar zal strafrechtelijk worden opgetreden. Verdachte zal zich dan voor de strafrechter moeten verantwoorden. De mogelijkheid om van de Wahv over te schakelen naar het strafrecht ligt besloten in het eerste lid van art. 2 Wahv Pro. Deze bepaling maakt het mogelijk dat het OM kiest tussen strafrechtelijke en administratiefrechtelijke handhaving.(3)
3.7. De wetsgeschiedenis laat geen twijfel bestaan over de achtergrond van de wijziging van art. 2 Wahv Pro. De bedoeling is om effectiever op te kunnen treden tegen het verzaken van de verzekeringsplicht doordat een afdoening volgens de Wahv initiatief van de betrokkene vergt als deze het niet eens is met een hem opgelegde beschikking. Zo een beschikking zal het resultaat kunnen zijn van een controle van het Centraal Register WAM. Door frequente registervergelijkingen wordt de pakkans aanmerkelijk vergroot. Deze handhavingsmogelijkheid wordt toegevoegd aan de reeds bestaande strafrechtelijke afdoening. Welke piste wordt gekozen is afhankelijk van nog te vormen beleid. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niets van een gewijzigd inzicht van de wetgever in de strafwaardigheid van het onverzekerd rijden. Uit dien hoofde is het tweede lid van artikel 1 Sr Pro dus niet van toepassing.
3.8. De vraag die dan opkomt is of de wetswijziging die voor overtreding van art. 30, tweede lid, WAM een Wahv-afdoening mogelijk maakt, een wijziging van het sanctierecht betreft (rov. 3.6.1 in LJN BP6878). Van een wijziging in het specifieke strafmaximum is geen sprake. Een generiek gunstiger regime voor de sanctieoplegging is volgens mij evenmin ingevoerd, omdat de wet niet dwingend toepassing van de Wahv met zijn geldboeteplafond voorschrijft, maar de mogelijkheid van een strafrechtelijke afdoening openhoudt.
Het oordeel van het Hof dat er sprake is van een verandering van wetgeving in de zin van het tweede lid van art. 1 Sr Pro geeft mijns inziens blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
3.9. Of een overtreding van artikel 30 WAM Pro administratiefrechtelijk dan wel strafrechtelijk wordt afgedaan is aan het OM. Dienaangaande is beleid in het vooruitzicht gesteld. Dat beleid is inmiddels neergeslagen in een op 1 juli 2011 in werking getreden richtlijn van het College van Procureurs-Generaal.(4) De laatste vraag die dan nog rijst is of verdachte aan het geformuleerde beleid in redelijkheid het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het OM de overtreding niet strafrechtelijk maar administratiefrechtelijk zou afdoen.
3.10. In de richtlijn is voor zover hier van belang het volgende bepaald:
"2. Tarieven
2.1 Administratief recht
2.1.1 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV)
De feiten (gedragingen) die in de bijlage van de WAHV zijn opgenomen, worden vooralsnog (mijn cursivering, AM) via een beschikking administratiefrechtelijk afgedaan. De bij de gedragingen behorende tarieven staan vast en hiervan kan niet worden afgeweken.
Halvering tarieven minderjarigen
Op grond van artikel 2, lid 4 van de WAHV dienen de bedragen voor minderjarigen van 12 tot 16 jaar te worden gehalveerd. Deze afronding geschiedt op hele euro's naar boven. Voor minderjarigen van 16 tot 18 jaar gelden in beginsel dezelfde tarieven als voor meerderjarigen."
Als voetnoot is bij het hiervoor gecursiveerde "vooralsnog" ingevoegd:
"Op grond van artikel 2, eerste lid WAHV kunnen ter zake van de in de bijlage van die wet omschreven gedragingen, administratieve sancties worden opgelegd. In tegenstelling tot de vorige redactie van dit artikel, wordt door de wetgever nu de mogelijkheid geopend de in de bijlage vermelde feiten in plaats van administratief, strafrechtelijk af te doen (zie Stb. 2006, 330). Door deze wijziging kunnen bijvoorbeeld recidivisten strafrechtelijk worden aangepakt. Uitgangspunt blijft echter vooralsnog, dat de feiten die in de bijlage bij de WAHV zijn opgenomen, ook volgens de WAHV worden afgedaan. In nadere beleidsregels zal op een later tijdstip worden uiteengezet voor welke feiten in welke gevallen voor de strafrechtelijke weg moet worden gekozen."
3.11. In de in 4.1.1 in de Richtlijn voorziene recidiveregeling voor overtredingen van artikel 30 en Pro 34 WAM is bepaald dat deze regeling alleen van toepassing is voor zover de overtredingen langs het strafrechtelijke traject worden afgedaan en dat de overtredingen van art. 30, tweede lid, WAM vanwege de op 1 juli 2011 in werking getreden wetswijziging via de Wahv met een administratieve "Mulderbeschikking" worden afgedaan. Aan het slot van de richtlijn is echter opgenomen dat zij van toepassing is op feiten gepleegd op en na 1 juli 2011. Dat betekent mijns inziens dat op feiten die zijn begaan vóór deze datum het OM zoals voorheen heeft gekozen voor een strafrechtelijke afdoening. Omdat er geen sprake is van een verandering van wetgeving in de zin van het tweede lid van artikel 1 Sr Pro is er geen reden om aan deze overgangsregeling te tornen. Het stond het OM vrij zijn beleid aldus vorm te geven. Aan de richtlijn is dus geen gerechtvaardigd vertrouwen te ontlenen dat het OM ook de vóór 1 juli 2011 begane overtredingen van art. 30 lid 2 WAM Pro via de administratiefrechtelijke route zou afdoen.
4. Het voorgestelde middel lijkt mij gegrond te zijn, hetgeen tot vernietiging van de strafoplegging in het bestreden arrest behoort te leiden.
5. Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest voor zover het de strafoplegging betreft en tot terugwijzing van de zaak naar het Gerechtshof Leeuwarden om op het bestaande beroep in zoverre opnieuw te worden afgedaan met inachtneming van 's Hogen Raads te wijzen arrest.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 De zaak [...] met griffienummer 12/00027 betreft eenzelfde OM-cassatie en daarin zal ik eveneens vandaag concluderen.
2 Wet van 31 maart 2011 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische verbeteringen (Stb. 2011, 170, "de Wet Vermulderen"), in werking getreden op 1 juli 2011 (Stb. 2011, 219).
3 Kamerstukken 2010/11, 32438, nr. 6, p. 6.
4 De Richtlijn strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, nr. 2011R008, Stcrt. 2011, 10940.