Conclusie
12/03499
Mr. F.F. Langemeijer
15 februari 2013
Conclusie inzake:
[Eiseres]
tegen
Gemeente Weert
Deze onteigeningszaak heeft betrekking op de uitleg van de termijn in art. 78 lid 6 Onteigeningswet Pro: vereist deze, naast dat het besluit tot onteigening is genomen, ook dat het besluit tot onteigening bekend is gemaakt?
1. De feiten en het procesverloop
1.1. Op 27 februari 2012 heeft de gemeente Weert de vennootschap [genaamd eiseres] (in de gedingstukken aangeduid als: [eiseres]) doen dagvaarden voor de rechtbank te Roermond. Zij heeft gevorderd dat de rechtbank in het belang van de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting vervroegd de onteigening ten name van de gemeente zal uitspreken van het perceel, kadastraal bekend gemeente Weert, sectie [A] nummer [001], groot 00.04.60 ha. De gemeente heeft [eiseres] een schadeloosstelling aangeboden van € 250.000,-.
1.2. [Eiseres] heeft tot verweer aangevoerd dat de gemeente in haar vordering niet kan worden ontvangen, omdat de termijn van zes maanden voor de bekendmaking van het koninklijk besluit tot onteigening (art. 78 lid 6 Ow Pro) niet in acht is genomen.
1.3. Bij vonnis van 27 juni 2012 heeft de rechtbank de vervroegde onteigening van het desbetreffende perceel grond uitgesproken en het door de gemeente verschuldigde voorschot op de schadeloosstelling bepaald op € 250.000,-. De rechtbank heeft aan deskundigen opgedragen rapport uit te brengen ter begroting van de schade. Zij overwoog ten aanzien van het ontvankelijkheidsverweer:
"2.5. Uit de - niet betwiste - stelling van de gemeente volgt dat het ontwerpbesluit met de bijbehorende stukken ter inzage heeft gelegen van 7 april 2011 tot en met 18 mei 2011, terwijl het KB is geslagen op 15 november 2011. Daarmee staat vast dat het KB is genomen binnen de in artikel 78 lid 6 Ow Pro bedoelde termijn van 6 maanden. Vervolgens is het KB in december 2011 gepubliceerd en aan [eiseres] toegezonden. Bekendmaking en publicatie hebben derhalve niet binnen de termijn van zes maanden na de terinzagelegging plaatsgevonden. Anders dan door [eiseres] is betoogd betekent dit naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat de gemeente om die reden niet ontvankelijk in haar vordering zou moeten worden verklaard. Artikel 78 Ow Pro schrijft immers niet voor dat ook bekendmaking en publicatie binnen de genoemde termijn van zes maanden dient plaats te vinden: de termijn van zes maanden is uitdrukkelijk enkel opgenomen ten aanzien van het nemen van het KB en niet (ook) ten aanzien van het bekend maken en het publiceren daarvan. De stelling van [eiseres] dat artikel 78 lid 6 OW Pro, dat is gebaseerd op de Crisis- en herstelwet waarmee wordt beoogd om procedures te verkorten, zinledig zou zijn als met bekendmaking en publicatie eindeloos kan worden gewacht treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel. In artikel 78 lid 8 Ow Pro is immers bepaald dat het KB tot onteigening vervalt, indien de onteigenende partij niet binnen twee jaar na dagtekening van het koninklijk besluit de eigendom bij minnelijke overeenkomst heeft verkregen of de in het onteigeningsbesluit aangewezen eigenaren heeft doen [dagvaarden, toevoeging A-G]. Aldus is - los van de vraag wanneer een besluit wordt bekendgemaakt en/of gepubliceerd - sprake van een tijdslimiet.
2.6. De verwijzing door [eiseres] naar het bepaalde in artikel 3:40 van Pro de Algemene wet bestuursrecht maakt het vorenstaande niet anders en kan haar derhalve niet baten. In voormeld artikel is bepaald dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt. Het bestaan en de inwerkingtreding van een besluit zijn echter twee van elkaar te onderscheiden toestanden. In artikel 78 Ow Pro is niet bepaald dat het KB in werking moet zijn getreden binnen de in dat artikel genoemde termijn van zes maanden: er wordt enkel bepaald dat het KB binnen die termijn genomen moet worden.
2.7. Ook de verwijzing door [eiseres] naar het bepaalde in artikel 14 van Pro de Grondwet kan haar niet baten. De termijn die gelegen is tussen het nemen van het KB (15 november 2011), de publicatie daarvan in de Staatscourant (12 december 2011) en de toezending daarvan aan [eiseres] (20 december 2011) is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig lang dat daarmee de waarborgen, door de (Grond)wet aan de onteigening gesteld, zouden zijn geschonden. De stelling van [eiseres] dat een belanghebbende door de overschrijding van de termijn van bekendmaking en publicatie niet bekend is met zijn positie ten aanzien van de beschikkingsmogelijkheden ten aanzien van het onteigende treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel: het enkele bestaan van een onteigenings-KB betekent immers nog niet dat de (beoogde) onteigening reeds daarmee een feit zou zijn. Het bestaan van dat KB staat aan de beschikkingsmogelijkheden van een belanghebbende ten aanzien van het te onteigenen dan ook niet in de weg.
(...)
2.13. Op grond van al het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep van [eiseres] op de niet-ontvankelijkheid van de gemeente in haar vordering tot onteigening gepasseerd dient te worden."
1.4. [Eiseres] heeft tegen dit vonnis - tijdig(1) - beroep in cassatie ingesteld. De gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten, waarna [eiseres] heeft gerepliceerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Het middel richt een rechtsklacht tegen het geciteerde gedeelte van het bestreden vonnis. De klacht bestrijdt de juistheid van het rechtsoordeel dat voor de toepassing van art. 78 lid 6 Ow Pro voldoende is dat het besluit tot onteigening binnen zes maanden na afloop van de termijn van terinzagelegging van het ontwerpbesluit genomen is en dat dit artikellid niet voorschrijft dat het besluit tot onteigening binnen zes maanden bekend is gemaakt.
2.2. Het is wellicht nuttig, de elkaar opvolgende wettelijke bepalingen op een rij te zetten. In titel IV(2) van de Onteigeningswet bepaalde art. 79 (oud) in 1997 dat onteigening ten name van de gemeente plaats heeft uit kracht van een besluit van de gemeenteraad, dat goedkeuring bij koninklijk besluit behoeft. De artikelen 84 en 85 (oud) Ow regelden de terinzagelegging van het raadsbesluit. Art. 86 (oud) Ow schreef omtrent het goedkeuringsbesluit voor:
"1. Onze beslissing terzake van het Ons voorgedragen raadsbesluit wordt binnen zes maanden na afloop van de termijn, bedoeld in artikel 84, eerste lid, of artikel 85, eerste lid, bij een met redenen omkleed besluit genomen. Deze beslissing wordt aan gedeputeerde staten, het gemeentebestuur, de onteigenende partij en, zo mogelijk, de in artikel 83, eerste lid, onder 3, bedoelde eigenaren en andere rechthebbenden medegedeeld.
2. (...)
3. Ons besluit wordt met het raadsbesluit tot onteigening in de Staatscourant openbaar gemaakt."(3)
In de daaraan voorafgaande versie van art. 86 was Pro ook een termijn van zes maanden opgenomen voor het nemen van het koninklijk besluit tot goedkeuring van het raadsbesluit. Een aantal jaren heeft voor de Kroon de mogelijkheid bestaan om de beslissing éénmaal te verdagen, zodat toen in totaal negen (zes plus drie) maanden beschikbaar waren voor het nemen van het goedkeuringsbesluit(4).
2.3. Per 1 januari 1998 is de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht in werking getreden(5). Art. 3:40 Awb Pro bepaalde en bepaalt nu nog dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt. De artikelen 3:41 - 3:44 Awb gaven voorschriften voor de bekendmaking van besluiten. In titel 10.2 ("Toezicht op bestuursorganen"), afdeling 10.2.1 ("goedkeuring"), bepaalde art. 10:31 Awb Pro dat, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, het besluit omtrent goedkeuring binnen dertien weken na de verzending ter goedkeuring bekend wordt gemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen. Deze termijn kan éénmaal worden verdaagd voor ten hoogste de in dat artikel genoemde termijn.
2.4. Door de Aanpassingswet derde tranche Awb I (aanpassing bijzondere wetten)(6) is ook de tekst van de Onteigeningswet gewijzigd. Met inachtneming van de systematiek van art. 10:31 Awb Pro kwam de eerste volzin van art. 86 lid 1 Ow Pro te luiden:
"Ons besluit omtrent goedkeuring van het raadsbesluit wordt binnen zes maanden na afloop van de termijn, bedoeld in artikel 84, eerste lid, of 85, eerste lid, bekendgemaakt."
2.5. Deze wetswijziging had tot gevolg dat de voorbereidingstijd van een goedkeuringsbesluit in feite werd verkort. Bepalend voor de beslistermijn was immers het tijdstip van bekendmaking van het goedkeuringsbesluit en niet, zoals voorheen, het tijdstip van het nemen van het goedkeuringsbesluit. De termijn van zes maanden leidde in de uitvoeringspraktijk tot problemen: niet alleen is tijd nodig voor de bekendmaking en de publicatie in de Staatscourant op zich, maar bovendien moet binnen de termijn van zes maanden het advies van de Raad van State worden ingewonnen. In een reparatiewet is de termijn van zes maanden in het eerste lid van art. 86 Ow Pro opgetrokken naar negen maanden(7). Vanaf 17 februari 1999 luidde het eerste lid van art. 86 Ow Pro:
"Ons besluit omtrent goedkeuring van het raadsbesluit wordt binnen negen maanden na afloop van de termijn, bedoeld in artikel 84, eerste lid, of 85, eerste lid, bekendgemaakt. Artikel 10:31, tweede, derde en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing. Van Ons besluit wordt mededeling gedaan aan gedeputeerde staten en, zo mogelijk, aan de in artikel 83, eerste lid onder 3, bedoelde eigenaren en andere rechthebbenden."
2.6. De toelichting op de voorgestelde wijziging vermeldt hierover het volgende:
"In hoofdstuk 13 (...) van de op 1 januari 1998 in werking getreden Aanpassingswet derde tranche Awb I is artikel 86 van Pro de onteigeningswet aangepast aan de goedkeuringsbepalingen uit de derde tranche van de Awb. Daarbij is aangesloten bij de systematiek van artikel 10:31, eerste lid, Awb en is de goedkeuringstermijn van zes maanden gekoppeld aan de bekendmaking van het koninklijk besluit waarbij het raadsbesluit tot onteigening wordt goedgekeurd. Voorheen was deze termijn gekoppeld aan het nemen van het koninklijk besluit. De facto is hierdoor de termijn bekort, hetgeen niet de bedoeling is geweest van de aangebrachte wijziging, temeer niet omdat het hier een goedkeuringsbesluit betreft waarover ook nog de Raad van State moet worden gehoord. De onbedoeld per 1 januari 1998 doorgevoerde bekorting kan tot termijnoverschrijding leiden als gevolg waarvan de onteigeningsprocedure opnieuw in gang gezet zou moeten worden. In verband hiermee voorziet de voorgestelde wijziging erin dat wel, overeenkomstig de systematiek van de Awb, wordt vastgehouden aan het koppelen van de termijn aan de bekendmaking van het goedkeuringsbesluit, maar daarbij de goedkeuringstermijn op ten hoogste negen maanden wordt gesteld in plaats van zes maanden. Deze termijn is gelijk aan de standaardgoedkeuringstermijn van drie maanden plus de verdagingstermijn van zes maanden uit artikel 10:31, eerste en derde lid, Awb." (8)
Ook artikel 87 Ow Pro, dat betrekking heeft op onteigening ten name van een ander publiekrechtelijk lichaam uit kracht van een koninklijk besluit, werd dienovereenkomstig gewijzigd:
"Gelet op de in artikel 86 van Pro de onteigeningswet gelegde koppeling van de termijn aan de bekendmaking van het koninklijk besluit wordt om redenen van interne consistentie binnen de artikelen betreffende onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting voorgesteld om ook in artikel 87 van Pro de onteigeningswet een soortgelijke koppeling te leggen. Dit betekent dat voortaan een koninklijk besluit tot onteigening in de zin van artikel 87 niet Pro meer wordt genomen binnen zes maanden, maar wordt bekendgemaakt binnen negen maanden. In de praktijk leidt dit niet tot wezenlijk veranderingen."(9)
2.7. De Crisis- en herstelwet(10) strekt ertoe een bijdrage te leveren aan het beperken van de gevolgen van de economische crisis. Blijkens de toelichting op het wetsvoorstel is in het bijzonder beoogd bestuurlijke besluitvormingsprocedures te versnellen en zoveel mogelijk belemmeringen in wet- en regelgeving weg te nemen ten behoeve van een versnelde aanvang en uitvoering van projecten. Uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening maken daarvan deel uit. Onder meer werd voorgesteld de (dubbele en dus tijdrovende) procedure van een gemeenteraadsbesluit dat gevolgd wordt door een goedkeuringsbesluit, te vervangen door één bestuurlijke procedure: hierin neemt de Kroon zelf het besluit tot onteigening op verzoek van de gemeente. Op deze wijze zou de systematiek van titel IV Onteigeningswet gelijk worden geschakeld met die van de titels II - IIc van die wet. De tijdwinst zou met name worden bereikt door de toegestane termijn voor het nemen van het koninklijk besluit terug te brengen van negen naar zes maanden(11).
2.8. De met de Crisis- en herstelwet beoogde stelselwijziging heeft geleid tot een algehele herziening van titel IV Ow(12). Art. 77 Ow Pro omschrijft de gevallen waarin onteigening kan plaatsvinden. Art. 78 lid 1 Ow Pro bepaalt, voor zover in cassatie van belang, dat onteigening ten name van een publiekrechtelijk lichaam plaats heeft uit kracht van een koninklijk besluit op verzoek van het algemeen bestuur van dat lichaam. Op de voorbereiding van het koninklijk besluit is afdeling 3.4 Awb ("Uniforme openbare voorbereidingsprocedure") van toepassing. Bij het koninklijk besluit worden de te onteigenen onroerende zaken en rechten aangewezen. Omtrent de bekendmaking van het besluit tot onteigening bepaalt art. 78, zesde en zevende lid, Ow, voor zover hier van belang:
"6. Het koninklijk besluit wordt genomen binnen zes maanden na afloop van de termijn gedurende welke het ontwerpbesluit met de bijbehorende stukken ingevolge artikel 3:11, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ter inzage heeft gelegen. Het besluit wordt bekend gemaakt aan de verzoeker en aan de in het vijfde lid, onder 3, bedoelde eigenaren en andere rechthebbenden.
7. Van het besluit wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant. (...)"
De rechtbank heeft ook het achtste lid van art. 78 Ow Pro van belang geacht. Dit luidt:
"Het koninklijk besluit tot onteigening vervalt, indien de onteigenende partij niet binnen twee jaar na dagtekening van het koninklijk besluit de eigendom bij minnelijke overeenkomst heeft verkregen overeenkomstig artikel 17, of de in het onteigeningsbesluit aangewezen eigenaren voor de rechtbank in het arrondissement waar de betrokken onroerende zaken zijn gelegen, heeft doen dagvaarden overeenkomstig artikel 18."
2.9. De artikelsgewijze toelichting op het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet vermeldt met betrekking tot het zesde lid van art. 78 Ow Pro dat daar de nieuwe, kortere beslistermijn is vastgelegd. Voor de formulering daarvan is zoveel mogelijk aangesloten bij art. 64a, eerste en tweede lid, Ow(13). In de verdere parlementaire behandeling van het wetsvoorstel is nog de vraag gesteld of het niet voldoende zou zijn, in het bestaande artikel 86, eerste lid, Ow de beslistermijn terug te brengen van negen maanden naar zes maanden. Die suggestie werd door de regering verworpen als onvoldoende voortvarend:
"Met het eenvoudigweg terugbrengen van de beslistermijn van 9 naar 6 maanden kan weliswaar tijdwinst worden geboekt, maar niet in dezelfde mate als met de nieuwe procedure. Bovendien wordt in dat geval een kans gemist om procedures te stroomlijnen, te uniformeren en het aantal verschillende procedures terug te brengen. De extra versnelling met de nu voorgestelde wijziging wordt bereikt doordat zij een vereenvoudiging van de procedure van Titel IV-onteigeningen met zich meebrengt. (...) Met de nieuwe procedure loopt dit alles eenvoudiger en sneller doordat de Kroon een raadsbesluit ontvangt waarbij verzocht wordt om onteigening. Alleen op de voorbereiding van het koninklijk besluit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. (...)"(14)
2.10. De rechtbank heeft, in cassatie onbestreden, vastgesteld dat de stukken ter inzage hebben gelegen van 7 april tot en met 18 mei 2011. De termijn van art. 78 lid 6 Ow Pro verstreek op vrijdag 18 november 2011. Het koninklijk besluit tot onteigening is genomen (gedagtekend) op 15 november 2011, dus binnen de termijn. Het koninklijk besluit is eerst in december 2011 in de Staatscourant gepubliceerd en in afschrift aan [eiseres] toegezonden (zie rov. 2.5).
2.11. Partijen zijn verdeeld over de uitleg van art. 78 lid 6 Ow Pro. Een taalkundige benadering van het bepaalde in art. 78 lid 6 Ow Pro (wanneer is een koninklijk besluit 'genomen'?) duidt erop dat het tijdstip van totstandkoming van het besluit bepalend is. Een besluit komt tot stand zodra het is verwoord in een ondertekend en gedagtekend geschrift(15). Deze omschrijving sluit aan bij de omschrijving van een 'besluit' in art. 1:3 lid 1 Awb Pro: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ook in ander verband, te weten in het kader van het vaststellen van de bezwaar- of beroepstermijn, maakt de Awb uitdrukkelijk onderscheid tussen de totstandkoming van een besluit en de bekendmaking van een besluit (art. 6:8 en Pro 6:10 Awb).
2.12. Een wetshistorische benadering, die in de toelichting op het cassatiemiddel veel aandacht heeft gekregen, voert [eiseres] tot de gevolgtrekking dat in art. 78 lid 6 Ow Pro moet zijn bedoeld dat het koninklijk besluit tot onteigening binnen de termijn van zes maanden (niet slechts moet zijn genomen, maar ook) bekend moet zijn gemaakt. In de parlementaire geschiedenis van de Crisis- en herstelwet is geen aanwijzing gevonden dat de regering of de Staten-Generaal uitdrukkelijk heeft willen terugkomen van de in 1999 gemaakte, in de alinea's 2.4 - 2.6 hiervoor beschreven, keuze om als het voor toepassing van de termijn relevante rechtsfeit te zien: de bekendmaking van het koninklijk besluit. Ook de herhaalde mededeling tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet, dat met de voorgestelde wetswijziging de termijn met drie maanden werd teruggebracht (van negen tot zes maanden), wijst in de richting dat slechts de in maanden uitgedrukte termijn werd gewijzigd, doch niet het begin- of het eindtijdstip. Dit alles ondersteunt het standpunt van [eiseres]. Hiertegenover merk ik op dat het wetshistorische argument niet volkomen sluitend is: in art. 86 (oud) Ow ging het om een goedkeuringsbesluit. In art. 78 lid 6 Ow Pro, zoals dit sinds de Crisis- en herstelwet is komen te luiden, gaat het om het besluit tot onteigening zelf. Voorstelbaar is dat een besluit tot onteigening van de wetgever meer voorbereidingstijd krijgt toegemeten dan een goedkeuringsbesluit, al verdient aantekening dat in feite de meeste voorbereidingshandelingen zullen zijn verricht wanneer het ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd.
2.13. Voor een vergelijking met andere bepalingen in de Onteigeningswet komt art. 64a Ow als eerste in aanmerking, omdat de memorie van toelichting verwijst naar de formulering van art. 64a, eerste en tweede lid (zie alinea 2.9 hiervoor). Artikel 64a maakt deel uit van titel II Ow ("Over de onteigening voor aanleg, herstel, versterking of onderhoud van waterkeringen en bouw van militaire verdedigingswerken"). De genoemde artikelleden bepalen:
"1. Het koninklijk besluit wordt genomen binnen zes maanden na afloop van de termijn gedurende welke de stukken ingevolge artikel 3:11, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ter inzage hebben gelegen.
2. Het besluit wordt in ieder geval bekendgemaakt aan de onteigenende partij en, zo mogelijk, aan de in artikel 64 bedoelde Pro eigenaren en andere rechthebbenden."(16)
2.14. Titel II is opnieuw geredigeerd bij wet van 15 september 1998, Stb. 440, in werking getreden op 1 november 1998, tot wijziging van de Onteigeningswet (herziening administratieve onteigeningsprocedure voor uitvoering van werken en enige andere doeleinden). De toelichting op het desbetreffende wetsvoorstel stelt het nemen van het koninklijk besluit voor als het bepalende tijdstip. De artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde art. 64a verwijst naar art. 87 Ow Pro (in titel IV)(17). Op vragen vanuit de Tweede Kamer is in de Nota n.a.v. het verslag verduidelijkt hoe de termijn tot stand is gekomen. Daarbij heeft de minister blijkbaar als eindpunt van de administratieve procedure gezien: het tijdstip waarop het koninklijk besluit tot stand is gekomen. In de bijlage bij de nota n.a.v. het verslag is dit tijdstip gepreciseerd als: de ondertekening van het koninklijk besluit(18).
2.15. Gezien het voorgaande, is de bedoeling van de wetgever met de nieuwe formulering sedert de Crisis- en herstelwet niet eenduidig te noemen. In een dergelijke situatie prevaleert m.i. de tekst van de wet en is dus bepalend op welke datum het koninklijk besluit is genomen; in dit geval 15 november 2011(19).
2.16. In het kader van een interne rechtsvergelijking kan nog nader worden gekeken naar de Algemene wet bestuursrecht. De Awb maakt, als gezegd, onderscheid tussen het nemen van een besluit en de bekendmaking daarvan(20). Bekendmaking is: het naar buiten brengen van een besluit. De Awb kent uiteenlopende wijzen van bekendmaking: zie art. 3:41 - 3:44 Awb. Een besluit treedt niet in werking voordat het bekend is gemaakt (art. 3:40 Awb Pro). Met andere woorden: zolang het besluit nog niet bekend is gemaakt, heeft het nog niet de gevolgen van een rechtshandeling(21). Een eventueel gebrek in de wijze van bekendmaking neemt niet weg dat het genomen besluit bestaat. In het debat in eerste aanleg heeft de regel van art. 3:40 Awb Pro de vraag opgeroepen of bekendmaking van het koninklijk besluit nodig is om te kunnen spreken van een 'genomen' besluit in de zin van art. 78 lid 6 Ow Pro. Het komt mij voor, dat het in art. 3:40 Awb Pro om iets anders gaat. Aan het besluit tot onteigening kan geen gevolg worden gegeven - kortom, de administratieve onteigeningsprocedure kan niet worden vervolgd met de justitiële onteigeningsprocedure - zolang het koninklijk besluit tot onteigening niet op de bij de wet voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Art. 3:40 Awb Pro zegt niets over het tijdstip tot wanneer het besluit van een bestuursorgaan, eenmaal behoorlijk bekendgemaakt en in werking getreden, in de tijd terugwerkt: het antwoord op die vraag zal men in het besluit zelf moeten zoeken. Zo ook, geeft art. 3:40 Awb Pro geen antwoord op de vraag of het koninklijk besluit tot onteigening, eenmaal bekend gemaakt en in werking getreden, tijdig is 'genomen' in de zin van art. 78 lid 6 Ow Pro.
2.17. De artikelen 4:13 e.v. Awb regelen de beslistermijn met betrekking tot beschikkingen en het gevolg van een overschrijding van die termijn. Een beschikking dient te worden 'gegeven' binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke tijd na ontvangst van de aanvraag. Uit deze artikelen volgt dat, indien het bestuursorgaan acht weken na de ontvangst van het verzoek geen definitief besluit heeft genomen en evenmin een kennisgeving van een voornemen of mededeling van een ontwerp van een besluit heeft gedaan, sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit, tenzij binnen deze termijn de besluitvorming op grond van artikel 4:14 van Pro de Algemene wet bestuursrecht met een redelijke termijn is verdaagd(22). Deze regels zien op de communicatie tussen de aanvrager van een beschikking en het betrokken bestuursorgaan. Het koninklijk besluit tot onteigening als bedoeld in art. 78 Ow Pro wordt genomen op verzoek van de gemeente. Het 'geven' van een beschikking op aanvraag lijkt daarom verder gaande eisen te stellen dan het vereiste van het 'nemen' van een besluit als bedoeld in art. 78 lid 6 Ow Pro.
2.18. Als verweer in cassatie heeft de gemeente naar voren gebracht dat [eiseres] geen in rechte te respecteren belang heeft bij haar cassatiemiddel: ook bij aanvaarding van de door [eiseres] verdedigde uitleg van art. 78 lid 6 Ow Pro zou deze uitleg niet afdoen aan het bestaan van het (inmiddels bekendgemaakte) koninklijk besluit tot onteigening en daarom niet in de weg staan aan de in dit geding gevorderde onteigening.
2.19. Voor het geval dat de Hoge Raad aan deze vraag toekomt, merk ik het volgende op. In de toelichting op een eerder wetsvoorstel is opgemerkt dat de beslistermijn voor de Kroon "vanouds" als fataal wordt aangemerkt(23). In HR 11 november 1955, NJ 1956/256, is ten aanzien van een onteigening als bedoeld in art. 72a (oud) Ow geoordeeld dat "indien het de aanwijzing der te onteigenen zaken bevattende Koninklijk Besluit eerst na het einde van den in het eerste lid [van art. 14 (oud) Ow, noot A-G] bepaalden termijn is uitgevaardigd, dit besluit niet rechtsgeldig is"(24).
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
a. - g.
2 Toen nog geheten: "Over onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting".
3 Tekst, zoals deze luidde na inwerkingtreding van de wet van 18 juni 1987, Stb. 324, tot wijziging van de Onteigeningswet. Zie ook de MvT, Kamerstukken II 1984-1985, 18 784, nrs. 1-3, blz. 12.
4 Zie de achtereenvolgende edities Schuurman & Jordens nr. 24 (Onteigeningswet) en J.W. Scheffer, Over onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting. Commentaar bij Titel IV van de onteigeningswet (administratieve procedure), Alphen a/d Rijn: Samson, 1974, blz. 59-60. De mogelijkheid tot verdaging is ingevoerd bij wet van 9 juli 1931, Stb. 266, en vervallen bij wet van 27 oktober 1972, Stb. 578.
5 Wet van 20 juni 1996, Stb. 333, in werking getreden op 1 januari 1998.
6 Wet van 6 november 1997, Stb. 510, in werking getreden op 1 januari 1998.
7 Wet van 28 januari 1999, Stb. 30, in werking getreden op 17 februari 1999.
8 Nota van wijziging (Reparatiewet I), Kamerstukken II 1998-1999, 25 836, nr. 7, blz. 84 - 85.
9 Nadien heeft de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure (Stb. 2005, 282) een redactionele wijziging in art. 86 Ow Pro gebracht: "Ons besluit" werd vervangen door "Het koninklijk besluit".
10 Wet van 18 maart 2010, Stb. 135, in werking getreden op 31 maart 2010.
11 MvT, Kamerstukken II 2009-2010, 32 127, nr. 3, blz. 2, 4 en 30 - 32. Bij de behandeling in de Eerste Kamer heeft dit de vraag opgeroepen, op grond waarvan de regering een behandeling binnen zes maanden praktisch haalbaar achtte. De regering antwoordde dat de verkorting van de beslistermijn van invloed kan zijn op de in te zetten capaciteit; zij dacht aan een flexibele inzet van personeel: MvA, Kamerstukken I 2009-2010, 32 127, C, blz. 65; nadere MvA, Kamerstukken I 2009-2010, 32 127, E, blz. 27.
12 Inmiddels geheten: "Onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling, van de volkshuisvesting, van de openbare orde en van de handhaving van de Opiumwet".
13 MvT, Kamerstukken II 2009-2010, 32 127, nr. 3, blz. 79.
14 MvA, Kamerstukken I 2009-2010, 32 127, C, blz. 56 - 57.
15 Vgl. Van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken bestuursrecht, 2011, blz. 151, verwijzend naar ABRvS 2 juli 2008 (LJN: BD6082), AB 2008/278 m.nt. Ortlep.
16 Art. 64a is door verwijzing mede van toepassing op onteigeningen ingevolge titel IIA (zie art. 72a Ow), IIB (zie art. 72b Ow) en IIC (zie art. 72c Ow).
17 MvT, Kamerstukken II 1997-1998, 25 676, nr. 3, blz. 4 en 5.
18 Nota n.a.v. het verslag, Kamerstukken II 1997-1998, 25 676, nr. 7, blz. 4 - 5 en bijlage.
19 In de schaarse vakliteratuur op dit punt wordt eenvoudig verwezen naar de wettekst: zie bijv. C. Visser en C.A.C. Frikkee, De Crisis- en herstelwet en onteigening: versnelling of vertraging?, TBR 2012/25: "Pas na afloop van de termijn gedurende waarin het ontwerp onteigeningsbesluit ter inzage heeft gelegen, gaat de termijn van zes maanden lopen waarbinnen het KB moet zijn geslagen."
20 Vgl. Van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken bestuursrecht, 2011, blz. 362 - 366.
21 T&C Algemene wet bestuursrecht, aantek. 1 op art. 3:40 (Van Buuren).
22 ABRvS 26 maart 2002, LJN: AE0725, JM 2002/94, rov. 2. Dit laatste veronderstelt dat het besluit tot verdaging aan de aanvrager bekend is gemaakt: zie T&C Algemene wet bestuursrecht, 2011, aantek. 1 op art. 3:40 (Van Buuren), onder verwijzing naar ABRvS 29 december 2004, JB 2005/61.
23 MvT (wet tot wijziging van de onteigeningsprocedure), Kamerstukken II 1969-1970, 10 590, nr. 3, blz. 1. In gelijke zin: H.H. van Mierlo, Kluwer Omgevingsrecht, aant. 1.2 bij art. 86 Ow Pro. Waarop het woord "vanouds" in deze context terugslaat, is niet zeker. Ik vermoed dat het samenhangt met de vroegere wettelijke regeling, waarin de onteigeningsprocedure werd voorafgegaan door een nutswet (art. 10 oud Pro Ow), waarna een commissie de nodige stukken omtrent de grondeigendom opmaakte en binnen zes maanden nadien bij K.B. de te onteigenen percelen werden aangewezen. Art. 14 (oud) Ow bepaalde onder meer: "wanneer Ons besluit niet binnen dien tijd [zes maanden, noot A-G] genomen is, vervalt de wet waarmee het algemeen nut verklaard is." Zie ook de voor ambtelijk gebruik geschreven Leidraad administratieve onteigeningsprocedure, titels II, IIa en IIc Onteigeningswet (Rijkswaterstaat 2007, gepubliceerd op de website van het huidige ministerie van Infrastructuur en Milieu), blz. 27: "(...) artikel 64a, eerste lid, van de onteigeningswet. Dit artikel bepaalt dat het koninklijk besluit moet zijn genomen binnen zes maanden na afloop van de periode waarin de stukken ter inzage hebben gelegen. De termijn van zes maanden is een fatale termijn: bij overschrijding moet de onteigeningsprocedure opnieuw worden gestart. Bepalend is de datum waarop het koninklijk besluit door de Koningin is getekend. Die datum moet binnen de termijn van zes maanden vallen."
24 Zie ook: Rb 's-Hertogenbosch 17 februari 1989 (LJN: AD0620), NJ 1990/509.