Conclusie
12/04783
Mr. F.F. Langemeijer
16 november 2012
Conclusie inzake:
[Betrokkene]
tegen
Officier van Justitie te Utrecht
In deze Bopz-zaak zijn een verzoek tot het verlenen van een voorlopige machtiging en een verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling tegelijkertijd ingediend. Welk verzoek gaat voor?
1. De feiten en het procesverloop
1.1. Verzoeker tot cassatie (hierna: betrokkene) is op grond van een last tot inbewaringstelling(1) van de burgemeester van Zeist d.d. 6 juli 2012 opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis te Zeist.
1.2. Op maandag 9 juli 2012 heeft de officier van justitie te Utrecht aan de rechtbank aldaar een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling verzocht (art. 27 Wet Bopz). Bij dit verzoek was de in art. 21 Wet Bopz bedoelde geneeskundige verklaring gevoegd van de niet bij de behandeling betrokken psychiater [psychiater 1] d.d. 6 juli 2012.
1.3. Op 9 juli 2012 heeft de officier van justitie te Utrecht tevens aan de rechtbank verzocht een voorlopige machtiging te verlenen om het verblijf van betrokkene in een psychiatrisch ziekenhuis te doen voortduren(2). Bij dit verzoek was een (in art. 5 Wet Bopz bedoelde) verklaring van de geneesheer-directeur van het ziekenhuis gevoegd, die betrokkene op 3 juli 2012 heeft laten onderzoeken door de niet bij de behandeling betrokken psychiater [psychiater 2].
1.4. De rechtbank heeft beide verzoeken gecombineerd behandeld op 10 juli 2012, in aanwezigheid van betrokkene en zijn raadsvrouw en een arts-assistent namens de behandelend psychiater. Bij beschikking van diezelfde datum heeft de rechtbank de verzochte voorlopige machtiging verleend met een geldigheidsduur van zes maanden (tot en met 10 januari 2013). Gelet op de verleende voorlopige machtiging, heeft de rechtbank het verzoek om een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling afgewezen.
1.5. De raadsvrouw had ter zitting onder meer aangevoerd dat, gelet op de aanhef van het verzoekschrift van de OvJ, een voorlopige machtiging uitsluitend kan worden verleend in aansluiting op een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling. Zij bepleitte dat de rechtbank eerst een beslissing zou nemen over de voortzetting van de inbewaringstelling. Een voorlopige machtiging gaat voor betrokkene op dit moment te ver en achtte zij nog niet nodig(3). In reactie op dit verweer overwoog de rechtbank als volgt:
"De rechtbank constateert dat het verzoek om een voorlopige machtiging zo is geredigeerd, dat deze machtiging in aansluiting op een voortgezette inbewaringstelling wordt verzocht. Dit betekent echter niet dat de voorlopige machtiging alleen kan worden verleend, wanneer er eerst een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling is afgegeven door de rechtbank. De BOPZ kent verschillende soorten machtiging, waaronder de voorlopige machtiging. De BOPZ kent niet de voorlopige machtiging na voortzetting inbewaringstelling. De rechtbank dient dan ook te beoordelen of aan de wettelijke vereisten voor een voorlopige machtiging is voldaan. Een voorlopige machtiging kan ook zonder voorafgaande (voortzetting van de) inbewaringstelling worden verleend. Nu ter zitting door de arts-assistent is aangegeven dat de instelling een voorlopige machtiging noodzakelijk acht voor de betrokkene, zal de rechtbank het verzoek om de voorlopige machtiging eerst beoordelen."
1.6. Namens betrokkene is - tijdig - beroep in cassatie ingesteld. In cassatie is geen verweer gevoerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Het middel klaagt in de eerste plaats dat de rechtbank buiten de grenzen van het verzoek is getreden, omdat de officier van justitie een voorlopige machtiging had verzocht in aansluiting op een voortzetting van de inbewaringstelling. In de tweede plaats wordt geklaagd dat zonder nadere motivering niet begrijpelijk is waarom de rechtbank - in weerwil van het gevoerde verweer - een voorlopige machtiging verleent voor de duur van zes maanden, terwijl op dat moment slechts beslist behoefde te worden over een periode van maximaal drie weken (de afgewezen machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling). Volgens de toelichting had betrokkene, mede in verband met art. 5 lid 4 EVRM, er belang bij dat niet direct wordt besloten tot een vrijheidsontneming voor zes maanden, maar dat eerst naar het mindere wordt gekeken in afwachting van de ontwikkelingen.
2.2. Alvorens op deze klachten in te gaan, is het wellicht nuttig beide soorten machtigingen kort in beeld te brengen. In het voorstel voor een Wet Bopz (Kamerstukken 11 270) was een door de rechtbank te verlenen voorlopige machtiging tot opneming in een psychiatrisch ziekenhuis voor de duur van vier weken voorgesteld, die kon worden gevolgd door een rechterlijke machtiging tot voortgezet verblijf (voor maximaal zes maanden, respectievelijk gevolgd door een machtiging voor een langere periode). Dit wetsvoorstel stuitte op bezwaren van de Eerste Kamer. In het kader van een novelle is de maximale geldigheidsduur van een voorlopige machtiging gesteld op zes maanden en is de wetgever voor spoedeisende ziekenhuisopnamen in crisissituaties teruggekeerd naar het uit de vroegere Krankzinnigenwet bekende systeem van een door de burgemeester te geven last tot inbewaringstelling(4). Gelet op art. 15 lid 2 Grondwet en art. 5 lid 4 EVRM, moest daarbij een wettelijke voorziening worden getroffen voor toegang tot de rechter. Dat is de regeling geworden die nu in art. 27 - 31 Wet Bopz is neergelegd, met zeer korte termijnen voor de besluitvorming door de officier van justitie en door de rechter. Indien de rechtbank een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling verleent, heeft deze een geldigheidsduur van drie weken na haar dagtekening, onverminderd de bevoegdheid van de geneesheer-directeur van het ziekenhuis om eerder verlof of ontslag uit het ziekenhuis te verlenen(5). Tegen de beslissing op een verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling staat geen gewoon rechtsmiddel open(6).
2.3. Dat een last tot inbewaringstelling is bedoeld voor crisissituaties waarin met spoed een beslissing over een onvrijwillige opname in een psychiatrisch ziekenhuis moet worden genomen, blijkt onder meer uit art. 20, lid 2 onder c, Wet Bopz: één van de vereisten is, dat het gevaar zo onmiddellijk dreigend is dat toepassing van paragraaf 1 (voorlopige machtiging) niet kan worden afgewacht.
2.4. Paragraaf 1 van Hoofdstuk II Wet Bopz (art. 2 - 14) stelt voor het verlenen van een voorlopige machtiging niet de eis dat daaraan een inbewaringstelling is voorafgegaan. Een voorlopige machtiging kan ook worden verleend in niet spoedeisende gevallen. Zij heeft een geldigheidsduur van ten hoogste zes maanden.
2.5. Na een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling kan niet opnieuw een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling volgen. Art. 31 Wet Bopz bepaalt dat met betrekking tot een persoon die ingevolge een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling in een ziekenhuis verblijft, de artikelen 2, 3, 4, 6 eerste, tweede en derde lid, 8 t/m 13, 14a t/m 14c en 16 van overeenkomstige toepassing zijn. Het desbetreffende verzoekschrift wordt door de officier van justitie ingediend vóór het einde van de geldigheidsduur van de lopende machtiging. Indien de officier van justitie tijdig, dus vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de machtiging tot inbewaringstelling, een verzoekschrift bij de rechtbank heeft ingediend tot het verlenen van een voorlopige machtiging, heeft de rechtbank drie weken de tijd om over dat verzoek een beslissing te nemen(7). Gedurende deze periode van drie weken behoeft de geneesheer-directeur de betrokkene geen ontslag uit het ziekenhuis te verlenen (art. 48 Wet Bopz)(8).
2.6. Zoals gezegd is een inbewaringstelling bedoeld voor gevallen waarin een voorlopige machtiging niet kan worden afgewacht. Indien een verzoekschrift tot het verlenen van een voorlopige machtiging met alle benodigde bijlagen(9) al is ingediend vóórdat over een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling is beslist, verzet de Wet Bopz zich niet ertegen dat terstond op het verzoek om een voorlopige machtiging wordt beslist. Bij inwilliging daarvan komt voor de officier van justitie het belang te ontvallen aan zijn verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling.
2.7. Het middel neemt tot uitgangspunt dat de rechtbank geen voorlopige machtiging kan verlenen zonder dat haar daarom is verzocht(10). De juistheid van dit uitgangspunt volgt uit de partijautonomie: zie art. 23 en 24 Rv. In een verzoekschriftprocedure bij de burgerlijke rechter is het mogelijk een verzoek tot de rechter te richten in een voorwaardelijke vorm(11). De wet bevat geen regels omtrent het voorwaardelijk verrichten van proceshandelingen, dus ook geen verbod daarvan(12). In beginsel zou het dus mogelijk zijn geweest dat de officier van justitie het verzoek tot het verlenen van een voorlopige machtiging in een voorwaardelijke vorm had ingediend; bijvoorbeeld onder vermelding dat het verzoek uitsluitend wordt gedaan voor het geval dat het gelijktijdig ingediende verzoek om een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling niet voor toewijzing in aanmerking komt. Het verzoek zou dan een subsidiair karakter hebben gekregen(13). In dit geval is van een voorwaardelijk ingediend verzoek geen sprake: de rechtbank heeft zowel het verzoek om een voorlopige machtiging als het verzoek om een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling beschouwd als onvoorwaardelijk ingediend. Bijgevolg heeft de rechtbank over beide verzoekschriften van de officier van justitie een beslissing genomen: het ene verzoek is toegewezen, het andere is afgewezen.
2.8. De rechtbank constateert dat het verzoek zo is geredigeerd dat een voorlopige machtiging in aansluiting op een voortgezette inbewaringstelling wordt verzocht. De rechtbank heeft hierin slechts een onjuiste feitelijke veronderstelling van de officier van justitie gelezen, niet een beperking van het verzoek. De rechtbank heeft het verzoek uitdrukkelijk verstaan als een verzoek om een voorlopige machtiging als bedoeld in art. 2 Wet Bopz, niet als een verzoek om een niet bestaande "voorlopige machtiging na voortzetting inbewaringstelling". Dit voert tot de slotsom dat de rechtbank niet buiten de grenzen van het verzoekschrift is getreden.
2.9. De volgorde van behandeling van de aan haar voorgelegde verzoekschriften stond ter beoordeling van de rechtbank. Het is bij mijn weten gebruikelijk, en zeker niet in strijd met de wet, dat de rechter in gevallen van samenloop het verzoek met de verst gaande strekking het eerst behandelt: mocht dit verzoek om enigerlei reden niet tot toewijzing leiden, dan wordt alsnog het minder ver strekkende verzoek in behandeling genomen. Het verzoek om een voorlopige machtiging was hier het verzoek met de verst gaande strekking. Met de systematiek van de Wet Bopz is deze volgorde naar mijn mening niet in strijd: een inbewaringstelling is bedoeld voor gevallen waarin een voorlopige machtiging niet kan worden afgewacht. De rechtsklacht faalt en, in het voetspoor daarvan, ook de motiveringsklacht voor zover het verweer in eerste aanleg was gebaseerd op de formulering van het verzoekschrift van de officier van justitie.
2.10. Met deze constatering is, dunkt me, nog niet in alle opzichten recht gedaan aan de klachten. Bij de beoordeling of aan de eisen van artikel 2 Wet Bopz is voldaan, welke bepaling in het licht moet worden gezien van art. 5 EVRM en de daarover ontwikkelde jurisprudentie van het EHRM, weegt de rechter de proportionaliteit van de vrijheidsbeneming mee: als met een machtiging voor de duur van drie weken kan worden volstaan, mag de rechter dan toch een machtiging voor de duur van zes maanden verlenen? Hoewel het middel het woord 'proportionaliteit' niet gebruikt, lees ik in de klacht toch een impliciet verwijt aan de rechtbank dat zij haar keuze om eerst het verzoek tot het verlenen van een voorlopige machtiging in behandeling te nemen, niet nader heeft gemotiveerd dan zij in feite heeft gedaan.
2.11. In de vakliteratuur is de samenloop van machtigingsverzoeken besproken. W. Dijkers(14) noemt vier regels: (a) uit de wet vloeien regels voort wat betreft het elkaar opvolgen van maatregelen (dit gezichtspunt laat ik verder buiten beschouwing, na hetgeen hiervoor in de alinea's 2.2 - 2.7 al is opgemerkt); (b) er bestaat niet de verplichting dat verzoeken in volgorde van binnenkomst worden afgehandeld(15); (c) vermeden moet worden dat procedures elkaar onnodig snel opvolgen; (d) twee maatregelen strekkende tot gedwongen opneming behoren niet tegelijkertijd te bestaan. Met deze vier vuistregels is de thans bestreden beschikking niet in strijd; dat is in het cassatiemiddel ook niet beweerd.
2.12. In het bijzonder over de samenloop van een verzoek om een voorlopige machtiging en een verzoek om een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling, merkt deze auteur op(16):
"Er is geen bezwaar dat de rechtbank beide verzoeken simultaan behandelt. Er is in het algemeen geen grond om als ter zake van de voorlopige machtiging een (eind)oordeel gegeven kan worden, daarmee te wachten omdat inmiddels een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling is gegeven of omdat het mogelijk is om deze machtiging thans te verlenen. Indien de voorliggende gegevens genoegzaam zijn om tot voorlopige machtiging te beschikken, kan - dit gedaan zijnde - het verzoek tot voortzetting van de inbewaringstelling aan de officier van justitie worden ontzegd omdat deze daarbij geen belang meer heeft. Het gelijktijdig verlenen van zowel een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling als een voorlopige machtiging is overbodig gezien de uitvoerbaarheid bij voorraad van de laatstgenoemde machtiging (art. 10 lid 1); de machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling zou buiten tenuitvoerlegging blijven.
Indien de voorliggende gegevens nog onvoldoende zijn om de rechtbank tot de overtuiging te brengen dat een machtiging gedurende langere tijd onvermijdelijk is en nader onderzoek (bijvoorbeeld door middel van het uitvoeren van een contra-expertise) noodzakelijk blijkt, kan de beslissing omtrent de voorlopige machtiging worden aangehouden; voor de periode tot aan de eindbeslissing kan in dat geval een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling worden verleend, zo daar gronden voor bestaan."
2.13. Het is juist, dat naar nationaal recht voor een voorlopige machtiging een verder gaande mate van zekerheid nodig is dan voor een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling: artikel 20, lid 2 onder b, neemt er genoegen mee dat "het ernstige vermoeden bestaat dat een stoornis van de geestvermogens de betrokkene het gevaar doet veroorzaken"; artikel 2, lid 2 onder a, formuleert stelliger de eis dat "de stoornis van de geestvermogens de betrokkene gevaar doet veroorzaken". Vanuit die optiek is voorstelbaar dat de rechter die het nog niet zeker weet, een machtiging verleent tot voortzetting van de inbewaringstelling en de beslissing over het verzoek om een voorlopige machtiging aanhoudt in afwachting van nader psychiatrisch onderzoek. Dit behoeft wel enige relativering: onder invloed van het internationale recht, in het bijzonder de rechtspraak van het EHRM over vrijheidsbeneming op de grond van art. 5, lid 1 onder e, EVRM, wordt ook ten aanzien van het onderzoek naar dat ernstige vermoeden de lat hoog gelegd. Uit betrekkelijk recente rechtspraak volgt dat ook voor een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling een onderzoek door een psychiater ("objective medical expertise") nodig is(17). Er zullen zich daarom vaker dan voorheen situaties voordoen, waarin reeds kort na de inbewaringstelling een volwaardig psychiatrisch onderzoek heeft plaatsgehad.
2.14. Blijkens de motivering (blz. 2), is de rechtbank in dit geval tot de overtuiging gekomen dat betrokkene gestoord is in zijn geestvermogens en dat deze stoornis, te weten schizofrenie, betrokkene gevaar doet veroorzaken. De rechtbank is van oordeel dat het gevaar niet door tussenkomst van personen of instellingen buiten het ziekenhuis kan worden afgewend. Deze oordelen zijn feitelijk van aard en in cassatie niet bestreden. Waar de rechtbank van oordeel was dat in dit geval aan alle vereisten voor een voorlopige machtiging werd voldaan, was er ook geen aanleiding om, in afwachting van nader psychiatrisch onderzoek, de beslissing op het verzoek om een voorlopige machtiging aan te houden en - voor de tussentijd - alvast een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling te verlenen.
2.15. Tot slot verdient opmerking dat, wanneer de betrokkene van mening is dat binnen het tijdvak waarvoor de voorlopige machtiging is verleend nieuwe ontwikkelingen te verwachten zijn, steeds de mogelijkheid bestaat een verzoek om ontslag uit het ziekenhuis tot de geneesheer-directeur te richten. Indien deze het ontslagverzoek niet inwilligt, kan via de in art. 49 Wet Bopz beschreven procedure een beslissing van de rechtbank worden verkregen. De slotsom is dat ook overigens de motiveringsklacht faalt.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
a. - g.
1 Zie art. 20 Wet Bopz.
2 Zie art. 2 Wet Bopz. De begeleidende correspondentie duidt erop dat in het ziekenhuis, waar betrokkene vrijwillig in behandeling was, op 3 en 4 juli al een aanvraag voorlopige machtiging in voorbereiding was in verband met verslechtering van zijn toestand. Naar aanleiding van een incident buiten de kliniek op 6 juli 2012 heeft een inbewaringstelling plaatsgevonden. De "kop" van het verzoekschrift van de OvJ d.d. 9 juli 2012 vermeldt: "Autonoom verzoek voorlopige machtiging in aansluiting op voortzetting IBS".
3 Proces-verbaal blz. 1 - 2.
4 MvT novelle, Kamerstukken II 1988-1989, 21 239, nr. 3, blz. 5 - 6.
5 Zie art. 30 Wet Bopz. Indien de officier van justitie geen verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling indient of indien de rechter dat verzoek afwijst of de beslistermijn van art. 29 lid 3 Wet Bopz ongebruikt laat verstrijken, verleent de geneesheer-directeur aan de betrokkene ontslag uit het ziekenhuis, tenzij voortzetting van het verblijf in het ziekenhuis als vrijwillig patiënt gewenst is en de betrokkene blijk geeft van de nodige bereidheid daartoe: zie art. 48, lid 1 onder c en lid 2 Wet Bopz.
6 Zie voor een mogelijkheid tot doorbreking van dit rechtsmiddelenverbod: HR 26 september 2008 (LJN: BD4375), NJ 2008/607 m.nt. J. Legemaate, BJ 2008/58 m.nt. W. Dijkers.
7 Zie art. 9 lid 1 Wet Bopz.
8 MvT, Kamerstukken II 1988-1989, 21 239, nr. 3, blz. 13, 15 en 17. In totaal kan de inbewaringstelling daarmee zes weken duren (drie weken voortzetting IBS plus drie weken in afwachting van beslissing op het verzoek om een voorlopige machtiging).
9 Over de vraag of - naar het destijds geldende recht - een verklaring van de geneesheer-directeur nodig was dan wel een geneeskundige verklaring van een niet bij de behandeling betrokken psychiater: HR 9 september 1994 (LJN: ZC1443), NJ 1995/124 m.nt. JdB; HR 30 juni 1995 (LJN: ZC1783), NJ 1996/232 m.nt. JdB.
10 Indien de rechtbank op grond van het door haar ingestelde onderzoek zich afvraagt of in de gegeven omstandigheden een andere maatregel dan de verzochte passender is, kan zij dit gevoelen aan de officier van justitie kenbaar maken: zie art. 8a Wet Bopz.
11 Een bekend voorbeeld is: na een betwist ontslag op staande voet het verzoek van de werkgever aan de rechter tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst voor het geval dat blijkt dat de arbeidsovereenkomst nog voortduurt.
12 W.H. Heemskerk, noot onder HR 9 april 1976, NJ 1977/348; vgl. W.H. Heemskerk, De eis in reconventie, diss. 1972, nr. 81.
13 Vgl. De Wet Bopz, losbl., aantekening C.II.18.2 (T.P. Widdershoven en W. Dijkers).
14 Wet Bopz, losbladig, rubriek C.II.18 (Samenloop van verzoeken, samenloop van maatregelen; T.P. Widdershoven en W. Dijkers).
15 Vgl. HR 1 oktober 1999 (LJN: ZC2979), NJ 1999/779, kBJ 1999/56 m.nt. red.
16 Wet Bopz, losbladig, rubriek C.II.18.3.2 (voetnoten in het citaat zijn hier weggelaten).
17 HR 26 september 2008 (LJN: BD4375), NJ 2008/607 m.nt. J. Legemaate, BJ 2008/58 m.nt. W. Dijkers.