Conclusie
10/00491
mr. Keus
Zitting 29 april 2011
Conclusie inzake:
de gemeente 's-Gravenhage
(hierna: de Gemeente)
eiseres tot cassatie
tegen
[Verweerder]
verweerder in cassatie
De woonwagen van [verweerder] is na een aanschrijving bestuursdwang door de Gemeente naar een andere locatie verplaatst. De Gemeente heeft ervoor gekozen die verplaatsing te laten plaatsvinden als onderdeel van een groepsontruiming, waarbij 28(1) woonwagens in één 24-uurs volcontinu-operatie zijn verplaatst. Deze keuze heeft de kosten hoger doen uitgevallen. De Gemeente is op grond van het (inmiddels vervallen) art. 61 Woonwagenwet Pro tot kostenverhaal overgegaan. Het cassatiemiddel keert zich in het bijzonder tegen het oordeel dat de kosten die samenhangen met de wens van de Gemeente de woonwagens van de andere bewoners tegelijkertijd te verplaatsen, niet in een zodanig direct verband met het verplaatsen van de woonwagen van [verweerder] staan, dat deze kosten redelijkerwijs onder de aanschrijving van [verweerder] kunnen worden gebracht.
1. Feiten(2) en procesverloop
1.1 Als gevolg van gemeentelijke besluiten moesten de bewoners van het woonwagencentrum aan de Leyweg te 's-Gravenhage verhuizen. Een deel van die bewoners is vrijwillig verhuisd; zij hebben van de Gemeente een verhuiskostenvergoeding gekregen. Aan de overgebleven bewoners, onder wie [verweerder], heeft de Gemeente een aanschrijving tot bestuursdwang gericht waarin is aangekondigd dat, als de bewoner weigert vrijwillig te verhuizen naar een nieuwe standplaats op het woonwagencentrum Noordweg, de Gemeente de woonwagen op grond van artikel 61 van Pro de Woonwagenwet op kosten en voor risico van de bewoner naar een standplaats op dat centrum (later aangeduid als locatie Jan Hanlostraat) zal verslepen. De Gemeente heeft daarbij een termijn voor vrijwillige verhuizing gegund die zij een aantal malen heeft verlengd, uiteindelijk tot 7 november 2002. Een verzoek van de bewoners aan de voorzieningenrechter tot het treffen van een voorlopige voorziening is bij uitspraak van 21 november 2002 afgewezen.
1.2 Daarna is per fax tussen (de raadslieden van) de Gemeente en de bewoners overlegd over de vraag of de bewoners alsnog vrijwillig zouden gaan verhuizen. Naar aanleiding van die faxwisseling heeft mr. De Witte, raadsman van de Gemeente, bij brief van 2 december 2002 aan mr. Koning, raadsman van de bewoners, geschreven:
"Uit uw brief maak ik zelfs op dat het hoogst onzeker is of het daadwerkelijk tot een vrijwillige verplaatsing zal komen. Onder de gegeven omstandigheden zal de Gemeente onverkort vasthouden aan de gemaakte planning, waarbij u er rekening mee hebt te houden dat vanaf 10 december 2002 een gedwongen verplaatsing plaatsvindt. Het is mij niet duidelijk of ik uw brief aldus mag verstaan dat de bereidheid bestaat vrijwillig te verplaatsen medio december, indien de Gemeente behulpzaam zou zijn bij de technische uitvoering van de verhuizing. Op zichzelf is de Gemeente daartoe bereid, al zullen de daarmee gemoeide kosten in mindering worden gebracht op een eventuele verplaatsing- en verhuiskostenvergoeding. Bovendien dient dan klip en klaar duidelijk te zijn waaruit de werkzaamheden bestaan, de vrijwilligheid onvoorwaardelijk dienen te blijken (...)."
1.3 Op vrijdag 6 december 2002 is overleg gevoerd waarbij aanwezig waren mr. Koning met een aantal bewoners, mr. De Witte en [betrokkene 1], beleidsambtenaar van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling, [betrokkene 2] en [betrokkene 3] van de Gemeente en [betrokkene 4] van de politie Haaglanden.
1.4 Bij brief van 9 december 2002 heeft mr. De Witte aan mr. Koning geschreven:
"Na onze bespreking van vrijdag 6 december 2002 heb ik u toegezegd een nadere onderbouwing te zullen geven van de aangeboden vergoeding van Euro 2.500,- bij medewerking - zoals in de bespreking toegelicht - aan een geregisseerde ontruiming. (...)
Van de Gemeente begreep ik, dat gemiddeld genomen de kosten ca NLG 50.000 per standplaats bedragen. Een exactere berekening zal later worden gemaakt. Dit bedrag is dermate hoog dat er nagenoeg geen enkele ruimte meer is voor een verplaatsingsvergoeding. Bovendien is de eigen inbreng bij medewerking aan de geregisseerde ontruiming uiterst beperkt. Desalniettemin heeft de Gemeente gemeend nog een bedrag te moeten aanbieden, welk bedrag is gesteld op Euro 2.500,-.
Voorwaarden voor medewerking aan de geregisseerde ontruiming zijn:
- instemming met plaats op Noordweg;
- medewerking aan het invullen van alle benodigde formulieren;
- geen geweldpleging tijdens de verplaatsing.
Ik heb u gemeld het College te zullen voorstellen in die gevallen af te zien van kostenverhaal en ook niet de voorwaarde te stellen dat het bezwaarschrift wordt ingetrokken.
Ik verneem graag uiterlijk morgenmiddag 12.00 uur van u. (...)"
1.5 Bij brief van 10 december 2002 heeft mr. Koning aan [betrokkene 1], met afschrift aan mr. De Witte, geschreven:
"in vervolg op het gisteren namiddag met u gevoerde telefonisch onderhoud (...) kan ik u bij deze bevestigen dat mijn cliënten (...) hun medewerking zullen verlenen aan een vrijwillige verhuizing van de locatie Leyweg naar de locatie Noordweg. Zulks heb ik uw raadsman reeds medegedeeld bij schrijven d.d. 28 november 2002 en heb ik herhaald tijdens de vergadering ten kantore van uw raadsman d.d. 6 december 2002. In verband met de voorbereiding van een en ander zal er naar worden gestreefd dat de verhuizing voor of op 20 december 2002 zijn beslag zal hebben.
Los van het bovenstaande heb ik u voorts voorgehouden dat cliënten zich niet kunnen verenigen met de door de gemeente toegezegde onkostenvergoeding. (...)
Daar de bewoners thans te kennen hebben gegeven aan een vrijwillige verhuizing hun medewerking te zullen verlenen staat de gemeente niets in de weg om aan de bewoners de gebruikelijke verhuiskostenvergoeding uit te keren. De verhuizing zal immers zelf door de bewoners worden geregeld. Dat de gemeente klaarblijkelijk inmiddels zelf onkosten heeft gemaakt (...) is een gegeven het welk de bewoners niet regardeert. (...)
Tenslotte verzoek ik u mij te bevestigen dat er op 11 december 2002 geen gedwongen verhuizing zal plaatsvinden."
1.6 Dezelfde dag (10 december 2002) heeft mr. De Witte teruggeschreven:
"(...) Uw brief/fax aan [betrokkene 1] kan tot misverstanden leiden, zodat ik u als volgt bericht. Van een daadwerkelijke vrijwillige ontruiming, waarbij de bewoners zelf voor de verhuizing zorg dragen kan geen sprake meer zijn. (...) Aan u is op de bespreking van vrijdag 6 december jl. de vraag voorgelegd of uw cliënten medewerking willen verlenen aan een geregisseerde ontruiming. (...) De gevraagde medewerking bestaat uit: vóór hedenochtend 12.00 uur (...14.00 uur) uw cliënten - met naam en toenaam - verklaren hieraan te willen voldoen, dan is het college van B&W bereid af te zien van verhaal van bestuursdwang - welke kosten op de individuele bewoner kunnen worden verhaald - en is de Gemeente bereid een tegemoetkoming in de verplaatsing/verhuiskosten toe te kennen van EUR 2.500,- (...) Ik herhaal dat uw cliënten op dit moment voor een belangrijke beslissing staan. Als de onvoorwaardelijke medewerking wordt verleend aan de geregisseerde ontruiming, dan bestaat aanspraak op de vergoeding van EUR 2.500,- en wordt afgezien van kostenverhaal. (...)"
1.7 Eveneens op 10 december 2002 heeft de Gemeente een persbericht laten uitgaan waarin staat dat de overgebleven bewoners maandagavond 9 december via hun advocaat aan de Gemeente hebben laten weten dat zij bereid zijn vrijwillig te verhuizen, dat de verhuizing op 11 december start, dat de Gemeente de regie van de verhuizing in handen heeft en dat de woonwagenbewoners een verhuiskostenvergoeding van € 2.500,- ontvangen.
1.8 De Gemeent[A]ft aan [A] B.V. (hierna: [A]) opdracht gegeven de woonwagens van de locatie Leyweg naar de locatie Noordweg te verhuizen. Deze verhuizing heeft met inzet van politie en eenheden Mobiele Eenheid (ME) plaatsgevonden tussen 11 en 19 december 2002. De woonwagen van [verweerder] is toen verplaatst naar de standplaats met het adres [a-straat 1].
1.9 In een interpellatiedebat op 12 december 2002 heeft wethouder Hilhorst verklaard:
"(...) Men wist al een tijd dat, gegeven de wijze waarop de verhuizing zou worden georganiseerd onder verantwoordelijkheid en op kosten van de gemeente, het ging om medewerking aan die verhuizing. (...) Dat is bedoeld met de afspraken, die ook in laatste instantie van beide kanten zijn bevestigd, over vrijwilligheid. Het ging om het verlenen van medewerking aan de eenmaal op gang gebrachte verhuizing in de periode tussen 11 en 20 december. (...) [Betrokkene 5] benadrukte de medewerking van de bewoners aan de verhuizing. Die medewerking is er zeker."
1.10 In januari en februari 2003 heeft het expertisebureau Nedeb in opdracht van de Gemeente bij alle in december 2002 in het kader van de bestuursdwang verhuisde bewoners eventuele schade aan de woonwagen en de inboedel opgenomen.
1.11 De Gemeente heeft (behalve aan degenen die vrijwillig waren verhuisd; zie hiervóór onder 1.1) geen verhuiskostenvergoeding aan de bewoners toegekend. Bij brief van 7 november 2003 heeft zij ter verhaal van de kosten van de uitgevoerde bestuursdwang aan de bewoners een bedrag in rekening gebracht. Voor [verweerder] is dat € 224.803,-, te vermeerderen met rente en kosten. Daarna zijn de bewoners, onder wie [verweerder], aangemaand tot betaling. Op 23 april 2004, betekend op 26 april 2004, heeft de Gemeente hiertoe aan [verweerder] (en ook aan de andere bewoners) een dwangbevel uitgevaardigd.
1.12 [Verweerder] is tegen het tegen hem uitgevaardigde dwangbevel in verzet gekomen en heeft gevorderd dat het dwangbevel niet tegen hem ten uitvoer zal worden gelegd. Bovendien heeft hij gevorderd dat de Gemeente wordt veroordeeld om hem een verhuiskostenvergoeding van € 55.604,84 te betalen (zijnde het bedrag dat aan alle al eerder verhuisde woonwagenbewoners was uitgekeerd met aftrek van € 17.000,-, welk bedrag hij voor de verhuizing zou hebben moeten betalen als hij zelf zijn verhuizing had geregeld) alsmede een schadevergoeding van € 219.067,10 of € 295.000,-, met rente vanaf 7 mei 2004, en dat de Gemeente wordt gelast om gebreken aan leidingen te herstellen op straffe van een dwangsom.
1.13 Bij vonnis van 6 juli 2005 heeft de rechtbank 's-Gravenhage het verzet ongegrond verklaard, de vordering tot vergoeding van schade aan de woonwagen toegewezen tot een bedrag van € 219.067,10, te vermeerderen met de wettelijke rente, het meer of anders gevorderde afgewezen en de proceskosten gecompenseerd. De rechtbank heeft daartoe onder meer overwogen dat er - anders dan [verweerder] heeft aangevoerd - geen overeenkomst was bereikt of toezeggingen waren gedaan die aan invordering van de bestuursdwangkosten in de weg staan (rov. 3.9-3.10) en dat deze kosten, die zijn omgeslagen per bewoner, niet buitenproportioneel hoog zijn (rov. 3.12). Voorts overwoog de rechtbank dat [verweerder] niet in aanmerking komt voor een verhuiskostenvergoeding omdat hij niet vrijwillig is verhuisd (rov. 3.17) en dat de vordering tot schadevergoeding kan worden toegewezen tot het door de firma Caravanbouw 's-Gravendeel (hierna: firma Caravanbouw) voor herstel begrote bedrag van € 219.067,10, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 7 mei 2004 (rov. 3.20-3.21).
1.14 Bij exploot van 18 juli 2005 heeft [verweerder] bij het hof 's-Gravenhage hoger beroep van het vonnis van de rechtbank ingesteld. Bij memorie van grieven heeft [verweerder] veertien grieven tegen het vonnis aangevoerd, welke grieven de Gemeente heeft bestreden. In incidenteel appel heeft de Gemeente vier grieven aangevoerd, die [verweerder] heeft bestreden. Op 21 juni 2007 hebben partijen de zaak schriftelijk doen bepleiten.
1.15 Bij arrest van 8 november 2007 heeft het hof de grieven van [verweerder] tegen het oordeel van de rechtbank dat hij niet vrijwillig is verhuisd, verworpen (rov. 4.1-4.9). Met betrekking tot de vraag of tussen de Gemeente en de bewoners overeenstemming is bereikt over een geregisseerde verhuizing, waarbij de Gemeente van kostenverhaal zal afzien, heeft het hof [verweerder] in de gelegenheid gesteld het bestaan van zulke afspraken te bewijzen (rov. 5.1-5.5 en dictum).
1.16 Nadat op 20 en 21 februari 2008, 4 juni 2008 en 3 september 2008 enquête en contra-enquête hadden plaatsgevonden en partijen respectievelijk een memorie na enquête, een memorie van antwoord na enquête tevens memorie na tussenarrest en een memorie van antwoord na kostenopgave hadden genomen, heeft het hof bij arrest van 20 oktober 2009, rechtdoende in principaal en incidenteel appel, (i) het bestreden vonnis vernietigd voor zover daarin het verzet tegen het dwangbevel ongegrond is verklaard, (ii) in zoverre opnieuw rechtdoende, het verzet tegen het dwangbevel gegrond verklaard voor zover daarmee in hoofdsom een hoger bedrag dan € 34.046,65 wordt ingevorderd, het dwangbevel in zoverre buiten effect gesteld en het verzet tegen het dwangbevel voor het overige ongegrond verklaard, (iii) het bestreden vonnis voor het overige bekrachtigd, (iv) bepaald dat iedere partij de eigen kosten draagt en (v) het arrest uitvoerbaar bij voorraad verklaard.
1.17 Bij beslissing van 24 november 2009 heeft het hof het arrest verbeterd en daarbij onder meer bepaald dat het in het dictum genoemde bedrag van € 34.046,65 door een bedrag van € 102.139,96 dient te worden vervangen.
1.18 De Gemeente heeft tijdig(3) cassatieberoep tegen de arresten van 8 november 2007 en 20 oktober 2009, zoals verbeterd bij beslissing van 24 november 2009, ingesteld. Tegen [verweerder] is verstek verleend. De Gemeente heeft haar standpunt schriftelijk doen toelichten.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1 De Gemeente heeft één middel van cassatie voorgesteld. Het middel, dat negen onderdelen omvat, keert zich in het bijzonder tegen 's hofs oordeel dat de kosten die de Gemeente heeft gemaakt omdat zij de woonwagens van de andere bewoners tegelijkertijd wilde verplaatsen, niet in een zodanig direct verband met het verplaatsen van de woonwagen van [verweerder] staan, dat deze kosten redelijkerwijs onder de tot [verweerder] gerichte aanschrijving kunnen worden gebracht. Alvorens de onderdelen te bespreken, maak ik enkele opmerkingen van meer algemene aard.
2.2 De Gemeente is op grond van het bepaalde in (het inmiddels vervallen) art. 61 Woonwagenwet Pro tot kostenverhaal overgegaan. Voor zodanig kostenverhaal biedt genoemd artikel inderdaad een grondslag. Als uitgangspunt is in het eerste lid van ar. 5:25 (oud) Awb(4) neergelegd dat de toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
2.3 Op de onderhavige zaak is art. 5:25 Awb Pro van toepassing zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht). Het bepaalde in het eerste lid heeft bij de inwerkingtreding van die wet een beperkte redactionele wijziging ondergaan, zonder dat daarmee een inhoudelijke verandering door de wetgever werd beoogd(5).
Van meer belang is dat de rechtmatigheid van het kostenverhaal vóór de inwerkingtreding van de Wet van 25 juni 2009 pas in de verzetprocedure tegen het dwangbevel aan de orde kon worden gesteld. Terwijl het tweede lid van art. 5:25 Awb Pro thans bepaalt dat de last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht (vergelijk art. 5:25 leden Pro 2 en 3 (oud) Awb), is bij de genoemde wet voorts een zesde lid toegevoegd dat het bestuursorgaan verplicht de hoogte van de kosten (bij een zogenaamde betalingsbeschikking) vast te stellen. Daardoor is het voor de belanghebbende mogelijk geworden in bezwaar en beroep op te komen tegen het verhaal van (bepaalde) kosten. Sinds de inwerkingtreding van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht kunnen geschillen over de hoogte van de kosten - en daarmee over de redelijkheid en de proportionaliteit van het bestuursdwangoptreden - door de bestuursrechter worden beslecht(6).
2.4 Uitgangspunt is dat zowel voor als na invoering van de Vierde tranche op grond van art. 5:25 lid 1 Awb Pro als maatstaf voor kostenverhaal geldt dat de toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Ten aanzien van de vraag wanneer kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de overtreder dienen te worden gebracht, is de lijn in de jurisprudentie dat zulks in het bijzonder het geval is indien de overtreder geen verwijt treft en de bestuursdwang vooral ter wille van het algemeen belang wordt uitgeoefend(7). In AbRvS 21 september 2005, LJN: AU2988, AB 2005, 393, m.nt. F.R. Vermeer, heeft de Afdeling deze gedachte als volgt verwoord:
"2.6 Hoewel als regel uitoefening van bestuursdwang en kostenverhaal samengaan, staat het het bestuursorgaan vrij bij wijze van uitzondering bestuursdwang aan te zeggen in die zin dat de kosten van het effectueren daarvan niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene komen. Het bestuursorgaan dient in dit kader alle betrokken belangen af te wegen. Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan indien kan worden geoordeeld dat de aangeschrevene geen verwijt valt te maken ten aanzien van de ontstane situatie en indien bij het ongedaan maken van de strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene zouden moeten komen. Ook andere, bijzondere omstandigheden kunnen het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van het kostenverhaal. Daarnaast dient te worden afgewogen of in de hoogte van de kosten die gemoeid zijn met het voldoen aan de aanschrijving, aanleiding zou moeten worden gezien om daar geheel of gedeeltelijk van af te zien."
De rechtspraak is terughoudend in het aannemen van een verplichting van het bestuursorgaan tot het achterwege laten van kostenverhaal(8).
2.5 Onderdeel 1 is gericht tegen rov. 9.2 van het arrest van 8 november 2007 en tegen rov. 5.2 van het arrest van 20 oktober 2009. In rov. 9.2 en de daaraan voorgaande rov. 9.1 van het arrest van 8 november 2007 overwoog het hof:
"9.1 De twaalfde grief richt zich voorts tegen instandhouding van de invordering van de bestuursdwangkosten ondanks dat deze kosten per bewoner aanzienlijk hoger zijn uitgevallen dan wanneer iedere bewoner individueel en zelfstandig zou zijn verhuisd. [Verweerder] heeft daartoe verwezen naar offertes waaruit volgens hem zou blijken dat de verhuizing per woonwagen veel goedkoper had kunnen worden gerealiseerd.
9.2 Voorzover de grief ziet op de invordering van de kosten die de Gemeente heeft gemaakt omdat zij alle overgebleven woonwagens in één operatie binnen korte tijd wilde verplaatsen, is zij gegrond.
De Gemeente mag aan [verweerder] (en aan iedere andere bewoner) slechts de kosten in rekening brengen die zij redelijkerwijs voor het verplaatsen van de woonwagen van [verweerder] (respectievelijk van iedere andere bewoner) moest maken. Aan [verweerder] is alleen het verslepen van zijn woonwagen aangezegd. Van een groepsaanzegging is geen sprake en het dwangbevel kan daarop dus niet zien. Kosten die de Gemeente heeft gemaakt omdat zij de woonwagens van de andere bewoners tegelijkertijd wilde verplaatsen, zijn kosten die weliswaar gemaakt zijn om het terrein op de Leyweg in één keer te ontruimen, maar die niet in zodanig direct verband staan met het verplaatsen van de enkele woonwagen van [verweerder], dat deze kosten redelijkerwijs onder de aanschrijving van [verweerder] kunnen worden gebracht. Te denken valt hierbij onder meer aan de kosten voor dag en nacht doorwerken, zoals het plaatsen van lichtmasten, het werken met (nacht)ploegen, het aanwezig houden van materiaal en hotelkosten."
En in rov. 5.2 van het arrest van 20 oktober 2009:
"5.2 Het hof houdt zich aan hetgeen in het tussenarrest is overwogen en beslist. De stelling van de Gemeente dat het dag en nacht doorwerken een gunstig effect heeft gehad op de kosten van de verhuizing is onvoldoende om van de beslissing in het tussenarrest af te wijken. Dat enkele posten goedkoper zijn bij volcontinu werken aan de verplaatsing van alle wagens in één operatie, onderbouwt niet dat het totaal van één operatie goedkoper is dan 28 afzonderlijke verplaatsingen. De Gemeente heeft bijvoorbeeld wel als goedkopere post opgemerkt dat materieel gemiddeld kortere tijd beschikbaar gehouden hoefde te worden, maar daartegenover staat dat meerdere materialen tegelijkertijd beschikbaar moesten zijn (bijvoorbeeld een 225-tons, een 120-tons èn een 70-tons kraan) waar deze voor de verplaatsing van één woonwagen met inboedel niet allemaal en tegelijkertijd nodig zouden zijn geweest. De opmerking van de Gemeente dat bewoners "eerder" terugkonden naar de woonwagen is nietszeggend, nu de bewoners tijdens de geregisseerde ontruiming juist niet bij hun woonwagens konden blijven en ook uit niets blijkt dat een bewoner bij verplaatsing van alleen zijn woonwagen daarvan nog langere tijd weg zou hebben moeten blijven.
Daarenboven is de stelling van de Gemeente dat het volcontinu doorwerken een gunstig effect heeft gehad op de kosten van de verhuizing onduidelijk in het licht van haar eerdere stelling dat een zeer grootschalige, volcontinu (ook 's-nachts en in de weekeinden) uitgevoerde handhavingsoperatie evident hogere kosten meebrengt dan de verplaatsing van één woonwagen onder gebruikelijke omstandigheden en werktijden."
2.6 Het onderdeel betoogt dat het hof met de hiervoor vermelde oordelen heeft miskend dat de wijze van uitoefening van de bestuursdwang in beginsel door het bestuursorgaan wordt bepaald. Volgens het onderdeel dient de vraag te worden beantwoord of de Gemeente de kosten van de bestuursdwang in redelijkheid op [verweerder] heeft kunnen verhalen. Daarbij dient het besluit van het bestuursorgaan om de kosten van de bestuursdwang te verhalen volgens het onderdeel slechts marginaal, althans meer terughoudend dan het hof heeft gedaan, te worden getoetst. Met het oordeel dat de kosten die de Gemeente heeft gemaakt omdat zij de woonwagens van de andere bewoners tegelijkertijd met die van [verweerder] wilde verplaatsen, niet in zodanig verband staan met het verplaatsen van de enkele woonwagen van [verweerder] dat deze kosten redelijkerwijs onder de aanschrijving kunnen worden gebracht, heeft het hof zulks volgens het onderdeel miskend. Het onderdeel concludeert dat het bestreden oordeel rechtens onjuist is.
2.7 Het bestreden oordeel heeft betrekking op de kosten die zijn veroorzaakt doordat de Gemeente de woonwagen van [verweerder] en de overige, op de oude locatie achtergebleven woonwagens niet individueel, maar tegelijkertijd en in één enkele en in korte tijd uitgevoerde volcontinu-operatie naar de nieuwe locatie heeft verplaatst. Volgens het hof staan deze (pro rato ook aan [verweerder] in rekening gebrachte) kosten "niet in zodanig direct verband (...) met het verplaatsen van de enkele woonwagen van [verweerder], dat deze kosten redelijkerwijs onder de aanschrijving van [verweerder] kunnen worden gebracht".
Kennelijk is het hof uitgegaan van de rechtsopvatting dat de aanzegging/aanschrijving (waarmee, naar ik aanneem, de bestuursdwangbeschikking is bedoeld) een nadere begrenzing omvat van (i) het feitelijk handelen waarmee door of vanwege het bestuursorgaan kan worden opgetreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten (vergelijk de omschrijving van het begrip bestuursdwang in art. 5:21 (oud) Awb), en/of (ii) de kosten van bestuursdwang die deswege aan de overtreder in rekening kunnen worden gebracht. Naar mijn mening klaagt het onderdeel terecht dat het hof aldus van een onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan.
2.8 Naar luid van art. 5:24 lid Pro 4 (oud) Awb omschrijft de beschikking tot toepassing van bestuursdwang weliswaar de maatregelen door het treffen waarvan de belanghebbenden de tenuitvoerlegging van de beschikking binnen de daarbij gestelde termijn kunnen voorkomen, maar nergens was (en is) bepaald dat reeds in het bestuursdwangbesluit zou moeten worden gespecificeerd met welke maatregelen het bestuursorgaan de beschikking ten uitvoer zal leggen. Wat betreft de kosten van bestuursdwang volstond art. 5:25 lid Pro 2 (oud) Awb met het voorschrift dat de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder plaatsvindt. Voorts is van belang dat indien de kosten geheel of gedeeltelijk niet ten laste van de overtreder zullen worden gebracht, zulks volgens art. 5:25 lid Pro 3 (oud) Awb in de beschikking wordt vermeld. In dat verband wordt overigens in de memorie van toelichting(9) vermeld:
"Het derde lid beoogt slechts aan te geven in welk geval het bestuur verplicht is te bepalen dat zal worden opgetreden niet op kosten van de overtreder. Indien een als overtreder aangeschreven belanghebbende meent dat ten onrechte is nagelaten om een uitzondering op de hoofdregel te maken, door na te laten te bepalen dat niet op zijn kosten bestuursdwang zal worden uitgeoefend, staan voor hem de mogelijkheden van bezwaar en beroep op de administratieve rechter open. Het gevolg van het nalaten deze rechtsmiddelen daartegen aan te wenden behoort te zijn, dat het feit dat de kosten op hem zullen worden verhaald niet meer ter discussie staat. Wel kan in de verzetsprocedure op grond van artikel 5.2.6 eventueel de hoogte van de in rekening gebrachte kosten nog ter discussie worden gesteld. Op dit punt wijkt het wetsvoorstel overigens niet af van de bestaande rechtspraktijk zoals die in de jurisprudentie vorm is gegeven."
2.9 Het bestuursdwangbesluit(10) bepaalt:
"Zoals wij reeds in onze brief van 29 januari 2002 hebben aangegeven betekent dit voor u concreet dat als u weigert vrijwillig te verhuizen naar een nieuwe standplaats op de Noordweg, wij uw wagen, op grond van artikel 61 van Pro de Woonwagenwet voor uw risico naar een standplaats op het woonwagencentrum Noordweg zullen verslepen. De kosten die wij hiervoor dan moeten maken, zijn voor uw rekening.
(...)
Nu het woonwagencentrum op de Noordweg reeds geruime tijd gereed is, de tijdelijke ontheffing ex artikel 10 dus Pro niet meer geldt, wij u ruimschoots de tijd hebben gegeven om vrijwillig te verhuizen en u dit tot op heden weigert, zullen wij, indien u voor 7 juni 2002 nog niet verhuisd bent, van onze bevoegdheid ex artikel 61 Woonwagenwet Pro gebruik maken en uw wagen voor uw risico en op uw kosten naar een standplaats op het woonwagencentrum Noordweg slepen."
Aldus is aan [verweerder], in overeenstemming met de bepalingen (oud) van de Awb, de beschikking tot toepassing van bestuursdwang (het verslepen van zijn woonwagen naar een standplaats op het woonwagencentrum Noordweg) bekendgemaakt en is in die beschikking tevens vermeld dat de toepassing van bestuursdwang op zijn kosten plaatsvindt. De woonwagen van [verweerder] is vervolgens, zoals aangezegd, daadwerkelijk naar de nieuwe locatie versleept; mede gelet op de grote beleidsvrijheid die aan bestuursorganen toekomt ten aanzien van de wijze waarop daadwerkelijk toepassing aan bestuursdwang wordt gegeven(11), zie ik geen enkele grond waarom de Gemeente, door haar optreden tegen [verweerder] te combineren met het verslepen van alle andere op de locatie achtergebleven woonwagens in één enkele, in korte tijd uitgevoerde continu-operatie, buiten de grenzen van de bestuursdwangbeschikking zou zijn getreden en waarom de kosten van die operatie (uiteraard pro rata parte) niet als de (aan [verweerder] aangezegde) kosten zouden zijn aan te merken of, in de woorden van het hof, niet "redelijkerwijs onder de aanschrijving van [verweerder] kunnen worden gebracht".
2.10 Iets geheel anders is dat [verweerder] wel de hoogte van de hem in rekening gebrachte kosten ter discussie kan stellen. Dat laatste was ook wat [verweerder] deed met zijn twaalfde grief die het hof tot de bestreden rov. 9.2 aanleiding gaf en die luidde:
"Ten onrechte heeft de Rechtbank te 's-Gravenhage bij eindvonnis van 6 juli 2005 het navolgende overwogen:
"Dat de thans gemaakte kosten per bewoner aanzienlijk hoger zijn uitgevallen dan wanneer iedere bewoner individueel en zelfstandig zou zijn verhuisd, brengt op zichzelf niet met zich dat de gemaakte kosten buiten proportioneel hoog zijn."(12)
In het bestreden oordeel zie ik echter geen enkele aanwijzing dat het hof, in plaats van een ontoereikende grondslag voor het litigieuze kostenverhaal in de bestuursdwangbeschikking, een onaanvaardbare hoogte van de aan [verweerder] in rekening gebrachte kosten voor ogen heeft gehad. Ook het feit dat het hof zich heeft bediend van de term "redelijkerwijs" ("niet (...) redelijkerwijs onder de aanschrijving van [verweerder] kunnen worden gebracht") wijst daarop mijns inziens niet.
2.11 Voor zover het onderdeel (in de laatste volledige volzin op p. 2 en in de overlopende volzin onderaan p. 2 / bovenaan p. 3 van de cassatiedagvaarding) klaagt over de wijze waarop het hof heeft beoordeeld of de Gemeente in redelijkheid de kosten van de bestuursdwang op [verweerder] heeft kunnen verhalen, mist het onderdeel ten slotte feitelijke grondslag, nu in het bestreden oordeel niet die vraag, maar slechts de grondslag voor het kostenverhaal in de bestuursdwangbeschikking aan de orde was.
2.12 Onderdeel 2 klaagt dat, voor zover het hof in rov. 9.2 van het arrest van 8 november 2007 heeft geoordeeld dat van een groepsaanzegging geen sprake is en dat het dwangbevel daarop dus niet kan zien, het hof heeft miskend dat de Gemeente de 26 bewoners, waaronder [verweerder], individueel bestuursdwang diende aan te zeggen. Het bestuursrecht (handhavingsrecht) of de Woonwagenwet (oud) kent of kende echter geen groepsaanschrijving; alleen de overtreder of degene die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, kunnen worden aangeschreven (zie art. 5:25 lid Pro 1 (oud) Awb en (het inmiddels vervallen) art. 61 Woonwagenwet Pro). Dat sprake is van individuele aanzeggingen betekent volgens het onderdeel hiernaast niet dat niet gezegd kan worden dat de Gemeente in redelijkheid de kosten hiervan naar rato op onder meer [verweerder] kon verhalen op de wijze zoals zij heeft gedaan. Ook om deze redenen is het oordeel van het hof rechtens onjuist, dan wel geeft het blijk van een onjuiste rechtsopvatting(13).
2.13 Ik onderschrijf de opvatting van het onderdeel dat een groepsaanzegging zoals kennelijk door het hof als basis voor verhaal van de kosten van de gecombineerde verplaatsingsoperatie verlangd, rechtens niet wel denkbaar is. Er was in casu geen sprake van een door een groep als zodanig (als overtreder) in het leven geroepen illegale situatie, maar van een samenval van individuele overtredingen, waardoor jegens elk van de overtreders individueel tot toepassing van bestuursdwang diende te worden besloten en elk van de bestuursdwangbeschikkingen aan de betrokken overtreder bekend diende te worden gemaakt.
Alhoewel wellicht prematuur (en in de ogen van de Gemeente waarschijnlijk minder opportuun) zolang op een vrijwillige verplaatsing werd gehoopt, zou op zichzelf denkbaar zijn geweest dat de Gemeente in de individuele bestuursdwangbeschikkingen erop had gezinspeeld dat de woonwagens van de overtreders die niet alsnog vrijwillig de oude locatie zouden verlaten, in één operatie binnen korte tijd zouden worden verplaatst (en dat dit per overtreder, in vergelijking met een vrijwillige verplaatsing, tot hogere kosten zou kunnen leiden), maar dat is kennelijk niet wat het hof met een groepsaanzegging voor ogen heeft gestaan. Overigens is het de vraag of dergelijke informatie veel meerwaarde zou hebben gehad voor betrokkenen, die zich ongetwijfeld zeer wel bewust waren dat aan meerderen hunner bestuursdwang in verband met de verplaatsing van de woonwagens was aangezegd en die zich hadden kunnen realiseren dat, als de Gemeente meer bestuursdwangbeschikkingen ten uitvoer zou moeten leggen, het voor de hand lag dat dit in één operatie zou gebeuren: men was van elkaars positie op de hoogte, hetgeen onder meer blijkt uit het gezamenlijke bezwaarschrift(14) tegen de bestuursdwangbeschikkingen.
2.14 Onderdeel 3 klaagt dat het hof met de hiervoor genoemde oordelen voorts van een onjuiste rechtsopvatting blijk heeft gegeven, omdat het heeft miskend dat, waar de aanzeggingen individueel dienden te geschieden, het de Gemeente vrijstond haar eigen wijze van effectuering van de bestuursdwang te kiezen, mits zij daarbij binnen de grenzen van evenredigheid en proportionaliteit zou blijven (zie: art. 3:4 lid 2 Awb Pro jo 3:1 lid 2 Awb). De Gemeente heeft in de wijze van effectuering, alle belangen afwegend, gekozen voor een groepsgewijze verhuizing in een 24-uurssysteem. Daartoe was de Gemeente feitelijk gedwongen, onder meer gelet op de spelende belangen van openbare orde, veiligheid, en effectiviteit. De inschatting was dat verantwoorde effectuering van de individuele bestuursdwangaanzeggingen slechts mogelijk was als dit in één gezamenlijke actie zou plaatsvinden. De daarmee gemoeide kosten houden volgens het onderdeel dus wel degelijk verband met de (enig mogelijke wijze van effectuering van de) individuele aanzeggingen. De Gemeente heeft, door deze kosten vervolgens hoofdelijk om te slaan over de betrokken individuele standplaatshouders, de proportionaliteitsgrenzen van art. 3:4 lid 2 Awb Pro geenszins overschreden, aldus het onderdeel. Ook om deze reden geven de hiervoor genoemde oordelen van het hof blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
2.15 Dat het de Gemeente in beginsel vrijstond te kiezen op welke wijze zij de individuele bestuursdwangbeschikkingen ten uitvoer zou leggen en dat er geen enkele reden is waarom het de Gemeente, in de situatie dat zij méér bestuursdwangbesluiten, steeds gericht op de verplaatsing van woonwagens van de ene naar de andere locatie, niet zou vrijstaan die verplaatsing te doen plaatsvinden in één volcontinu-operatie waarvan de kosten vervolgens over de betrokken overtreders zouden worden omgeslagen, kwam hiervóór bij de bespreking van onderdeel 1 reeds aan de orde. Onderdeel 3 voegt aan de klachten van onderdeel 1 slechts toe dat de Gemeente heeft gekozen voor de enige wijze van tenuitvoerlegging die zij, op grond van een afweging van de betrokken belangen, mogelijk achtte en dat zij aldus de proportionaliteitsgrenzen van art. 3:4 lid 2 Awb Pro geenszins heeft overtreden. Voor zover het onderdeel mede beoogt te klagen dat het hof dit laatste heeft miskend, mist het feitelijke grondslag, omdat het hof, dat aan de gekozen wijze van tenuitvoerlegging en/of het verhaal van de daaraan verbonden kosten een voldoende grondslag in de aanzegging/aanschrijving van [verweerder] heeft ontzegd, aan een beoordeling van de proportionaliteit van die wijze van tenuitvoerlegging niet is toegekomen.
2.16 Onderdeel 4 klaagt dat het bestreden oordeel van een onjuiste rechtsopvatting blijk geeft, althans onbegrijpelijk en/of voldoende is gemotiveerd in het licht van hetgeen de Gemeente gemotiveerd omtrent de wijze van uitvoering van de bestuursdwang en de hiermee gemoeide kosten heeft aangevoerd. Het onderdeel memoreert onder meer dat de Gemeente heeft aangevoerd dat een dergelijke grootscheepse verplaatsingsoperatie (noodzakelijkerwijs gericht op het in één keer verplaatsen van alle op de oude locatie overgebleven woonwagens) niet op een andere, minder kostbare wijze kon worden uitgevoerd, dat in verband met afspraken in het driehoeksoverleg tussen burgemeester, politie en parket, onder grote tijdsdruk moest worden gewerkt, dat niet volcontinu werken tot sabotage en het tenietdoen van eerdere voorbereidingen zou kunnen leiden en dat er economische, sociale en praktische motieven alsmede veiligheidsmotieven waren om voor de uitvoering van de verhuizing in een 24-uurssysteem te kiezen. Het onderdeel herinnert eraan dat wat betreft de economische motieven onder meer is aangevoerd dat het ingezette materieel maximaal kan worden benut, dat wat betreft de sociale motieven is gewezen op een positief sociaal-psychologisch effect wanneer in de eerste nacht al een woonwagen wordt verplaatst ("Wanneer er één wagen over de dam is, volgen er meer.") en op de wenselijkheid de tijd gedurende welke het bij de verplaatsing betrokken personeel aan psychische druk wordt blootgesteld zoveel mogelijk te beperken, dat wat betreft de veiligheidsmotieven is aangevoerd dat een volcontinu-operatie de duur en de kosten van de noodzakelijke beveiliging zoveel mogelijk beperkt en de kans verkleint dat schade aan materieel en materialen wordt toegebracht en de route naar de nieuwe locatie of de nieuwe locatie zelf wordt gebarricadeerd en dat wat betreft de praktische motieven is gewezen op de wens overlast als gevolg van geluid en afsluiting van toegangswegen zoveel mogelijk te beperken en op het verzekeringstechnische voordeel van een zo kort mogelijke projectduur. Voorts verwijst het onderdeel naar het eerdere betoog van de Gemeente dat een inperking van de kosten van verhuizing vallende onder de aanschrijving geen recht doet aan het bijzondere karakter van de bestuursdwangoperatie, bestaande uit een grootschalige verhuizing die in een relatief kort tijdsbestek diende te worden uitgevoerd, hetgeen te meer klemt nu de bewoners het op een gedwongen en niet vrijwillige verhuizing met kostenverhaal hebben laten aankomen. Tegen de achtergrond van dit een en ander heeft het hof volgens het onderdeel niet, althans niet zonder nadere motivering, die ontbreekt, kunnen oordelen dat de kosten die de Gemeente heeft gemaakt omdat zij de woonwagens van de andere bewoners tegelijkertijd met die van [verweerder] heeft willen verplaatsen, niet in zodanig verband staan met het verplaatsen van de enkele woonwagen van [verweerder] dat deze kosten redelijkerwijs onder de aanschrijving kunnen worden gebracht. Datzelfde geldt, nog steeds volgens het onderdeel, voor rov. 5.2 van het arrest van 20 oktober 2009. Daarbij is volgens het onderdeel van belang dat het hof in de rov. 7.2-7.3 van het arrest van 20 oktober 2009 heeft geoordeeld dat het feit dat [verweerder] de verplaatsing zelf goedkoper had kunnen (laten) verrichten niet voldoende is voor de conclusie dat de Gemeente de door haar gemaakte kosten niet op [verweerder] kan verhalen en dat aan de door [verweerder] overgelegde offertes geen voldoende gewicht kan worden toegekend om te oordelen dat de door de Gemeente gemaakte bestuursdwangkosten onredelijk hoog zijn. Voorts is volgens het onderdeel onmiskenbaar geen sprake van het geval dat [verweerder] geen enkel verwijt kan worden gemaakt van de situatie die tot de uitoefening van bestuursdwang heeft geleid of dat bij het ongedaan maken van die situatie het algemeen belang in die mate is betrokken dat moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor zijn rekening zouden moeten komen. Om die reden kan, zo besluit het onderdeel, niet worden geoordeeld dat de gemeente niet in redelijkheid de kosten van het uitvoeren van de bestuursdwang op [verweerder] heeft kunnen verhalen op de wijze zoals zij heeft gedaan.
2.17 Het onderdeel lijkt te miskennen dat het hof in de bestreden rechtsoverwegingen niet heeft geoordeeld dat de Gemeente niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor de operatie zoals die uiteindelijk is uitgevoerd, noch dat de aan [verweerder] in rekening gebracht kosten onredelijk hoog zijn, noch dat [verweerder] ten aanzien van de situatie die tot de uitoefening van de bestuursdwang heeft geleid geen enkel verwijt valt te maken, noch dat bij het ongedaan maken van die situatie het algemeen belang in die mate is betrokken dat moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor zijn rekening zouden moeten komen, maar slechts dat aan de gekozen wijze van tenuitvoerlegging en/of het verhaal van de daaraan verbonden kosten een voldoende grondslag in de aanzegging/aanschrijving van [verweerder] ontbrak. De klachten van het onderdeel missen bij die stand van zaken feitelijke grondslag.
2.18 Onderdeel 5 klaagt dat het hof in zijn eindarrest had moeten terugkomen van zijn beslissing in het tussenarrest van 8 november 2007 omtrent de te verhalen kosten van de bestuursdwang.
Mijns inziens mist de klacht zelfstandige betekenis naast de klachten van de onderdelen 1-4. Als, zoals ik meen, de beslissing in het tussenarrest van 8 november 2007 over de te verhalen kosten van bestuursdwang in het licht van die klachten geen stand houdt, vitieert dit het op die beslissing voortbouwende eindarrest, hoe overigens ook moet worden gedacht over de door het onderdeel verdedigde gehoudenheid van het hof om in het eindarrest van die beslissing terug te komen.
2.19 Onderdeel 6 betoogt dat de klachten van de voorgaande onderdelen tevens een achttal op de beslissing in het tussenarrest van 8 november 2007 over de te verhalen kosten van bestuursdwang voortbouwende oordelen vitiëren. Naast het oordeel in rov. 9.5 van het arrest van 8 november 2007 dat de Gemeente een nieuwe gespecificeerde opgave van de gemaakte kosten moet doen, kort gezegd "geschoond" van de kosten die slechts zijn gemaakt om alle woonwagens in één volcontinu-operatie te kunnen verplaatsen, doelt het onderdeel op (i) het oordeel in rov. 9.2 van het eindarrest, waarin naar de beslissing in het tussenarrest is verwezen, (ii) het oordeel in rov. 9.3 van het eindarrest dat de kosten van het opbouwwerk op de nieuwe locatie niet als kosten van bestuursdwang kunnen worden verhaald, (iii) het oordeel in rov. 10.3 van het eindarrest dat een deel van de beveiligingskosten (en wel het deel van die kosten dat het beveiligen van woonhuizen en bedrijfspanden in Harderwijk betreft) niet als kosten van bestuursdwang (gedeeltelijk) op [verweerder] kunnen worden verhaald, (iv) het oordeel in rov. 10.5 van het eindarrest dat de kosten voor kantoor- en kantine-units en meerdere mobiele toiletten uitsluitend kosten zijn, gemaakt ten behoeve van de ontruiming van de oude locatie in één operatie, (v) het oordeel in rov. 12.1 van het eindarrest dat de verhaalbare kosten voor de bewoners van de oude locatie tezamen uitkomen op € 1.434.185,12 vermeerderd met BTW en rente, (vi) het oordeel in rov. 13.2 van het eindarrest dat dit bij [verweerder] uitkomt op een bedrag van € 34.046,65 (later gecorrigeerd in € 102.139,69) en (vii) het oordeel in rov. 13.3 in het eindarrest dat voor zover bij dwangbevel een hoger bedrag is ingevorderd, het verzet gegrond is en het dwangbevel (voor het meerdere) niet ten uitvoer kan worden gelegd.
Als, zoals ik meen, de beslissing in het tussenarrest van 8 november 2007 over de te verhalen kosten van bestuursdwang in het licht van de klachten van de voorgaande onderdelen geen stand houdt, vitieert dit wel het hiervoor bedoelde oordeel in rov. 9.5 van het arrest van 8 november 2007 en de oordelen in het eindarrest, hiervóór bedoeld onder (i), (iv), (v), (vi) en (vii), maar niet de oordelen, hiervóór bedoeld onder (ii) en (iii). Beide laatste oordelen steunen immers niet op de opvatting dat de kosten, gemaakt om alle op de oude locatie achtergebleven woonwagens tegelijkertijd in één volcontinu-operatie binnen korte tijd naar de nieuwe locatie te verslepen, niet (gedeeltelijk) aan [verweerder] in rekening kunnen worden gebracht, maar op de opvatting dat de bestuursdwang niet geacht kan worden mede tot opbouwwerkzaamheden op de nieuwe locatie te hebben gestrekt (het onder (ii) bedoelde oordeel) respectievelijk de opvatting dat, zo al beveiliging van woonhuizen en bedrijfspanden in Harderwijk noodzakelijk was, de kosten daarvan zijn aan te merken als algemene maatschappelijke kosten (het onder (iii) bedoelde oordeel). Overigens komt aan onderdeel 6, ook voor zover daarin terecht wordt gewezen op de doorwerking bij welslagen van (een of meer van) de klachten van de onderdelen 1-4, geen zelfstandige betekenis toe.
2.20 Onderdeel 7 keert zich tegen rov. 10.1 van het arrest van 8 november 2007:
"10.1 De eerste incidentele grief van de Gemeente is gericht tegen de veroordeling tot vergoeding van € 219.067,10 wegens schade aan de woonwagen van [verweerder]. De Gemeente heeft aangevoerd dat de woonwagen van [verweerder] op 2 november 2005, na de verhuizing, is gesloopt (na ontbinding van de huurovereenkomst met betrekking tot de standplaats wegens substantiële huurachterstand), zodat [verweerder] geen belang meer heeft bij zijn vordering tot vergoeding van woonwagenschade. Verder heeft de Gemeente naar voren gebracht dat [verweerder] zijn woonwagen, die te groot was voor de standplaats, aan de standplaats had moeten aanpassen, na welke - noodzakelijke - aanpassing alle schade zou zijn weggevallen.
Dit betoog van de Gemeente faalt. Tussen partijen staat vast dat de verplaatsing schade heeft veroorzaakt aan de woonwagen. Het feit dat later verdergaande schade aan de woonwagen is toegebracht (door sloop) of dat [verweerder] na de beschadiging bereid was zijn woonwagen aan de standplaats aan te passen, maakt niet dat de eerdere schade door de verplaatsing niet meer heeft bestaan - te meer niet nu is gesteld noch gebleken dat de gestelde huurachterstand de sloop van de woonwagen in onbeschadigde staat zou hebben gerechtvaardigd. Anders dan de Gemeente aanvoert, heeft [verweerder] wel belang bij vergoeding van deze schade."
2.21 Het onderdeel klaagt dat het hof heeft miskend dat het slopen van de woonwagen van [verweerder] het gevolg is van het door hem niet ontruimen van de nieuwe standplaats(15) op grond van het uitvoerbaar verklaard vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 7 juni 2005 (welk vonnis is bekrachtigd bij arrest van het hof 's-Gravenhage van 16 september 2008), waarbij de huurovereenkomst is ontbonden en [verweerder] is veroordeeld tot betaling van achterstallige huurpenningen en ontruiming van de woonwagenstandplaats binnen een maand na betekening van het vonnis, op straffe van een dwangsom, met machtiging van de Gemeente om de ontruiming zo nodig zelf te doen uitvoeren op kosten van [verweerder]. Voorts voert het onderdeel onder verwijzing naar door de Gemeente in de feitelijke instanties betrokken stellingen aan dat [verweerder] was gehouden zijn woonwagen aan de nieuwe standplaats aan te passen, dat hij dit echter heeft nagelaten en dat hij niet tijdig aan het vonnis heeft voldaan. Dit komt, nog steeds volgens het onderdeel, voor rekening en risico van [verweerder]. Ook wijst het onderdeel erop dat het beroep van [verweerder] tegen de voor de sloop benodigde vergunning bij onherroepelijke uitspraak van de bestuursrechter ongegrond is verklaard en dat de Gemeente derhalve was gerechtigd de woonwagen te slopen. Volgens het onderdeel valt, gelet hierop niet, althans niet zonder meer, in te zien dat de schade aan de woonwagen in redelijkheid kan worden toegerekend aan de Gemeente en is het hof derhalve van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot art. 6:98 BW Pro uitgegaan, althans heeft het zijn oordeel, gelet op de desbetreffende, door het onderdeel weergegeven stellingen van de Gemeente, onbegrijpelijk en/of onvoldoende gemotiveerd.
2.22 Het onderdeel faalt. De litigieuze schade is de schade, ontstaan als gevolg van de verplaatsing van de woonwagen (en niet de schade als gevolg van de latere sloop daarvan). Dat de woonwagen later is gesloopt, doet naar het oordeel van het hof aan die eerder toegebrachte schade niet af, waarbij het hof bovendien (in cassatie onbestreden(16)) heeft geoordeeld dat is gesteld noch gebleken dat de gestelde huurachterstand de sloop van de woonwagen zou hebben gerechtvaardigd als die wagen nog in onbeschadigde staat zou hebben verkeerd. In de schriftelijke toelichting van mr. Scheltema wordt onder 2.14-2.16 het standpunt verdedigd dat volgens de leer van de hypothetische veroorzaking de schade als gevolg van de eerste gebeurtenis (de onrechtmatige daad) weliswaar in de regel aan de aansprakelijke persoon kan worden toegerekend, ondanks de latere gebeurtenis die als tweede (zij het hypothetische) schadeoorzaak geldt, maar dat deze regel uitzondering lijdt in het geval dat de tweede gebeurtenis in de risicosfeer van de benadeelde ligt, welke omstandigheid zich in casu zou voordoen. Nog daargelaten dat de tweede hypothetische schadeoorzaak volgens het hof allerminst zeker is (voor het hof staat niet vast dat de woonwagen van [verweerder] ook zou zijn gesloopt als hij in onbeschadigde staat zou hebben verkeerd), ziet de door het onderdeel bedoelde uitzondering mijns inziens niet op gevallen waarin de eerste gebeurtenis een "afgeronde" schade heeft veroorzaakt (zoals in het geval van zaaksbeschadiging), maar vindt zij toepassing in de situatie dat de eerste gebeurtenis een toestand heeft veroorzaakt waaruit voortdurende schade voortvloeit. De uitzondering impliceert ook allerminst dat de aansprakelijkheid van de voor de eerste gebeurtenis aansprakelijke partij geheel wegvalt, maar slechts dat zij ratione temporis wordt beperkt(17).
Aan de als gevolg van de verplaatsing van de woonwagen ontstane schade doet naar het oordeel van het hof evenmin af dat, als [verweerder] zijn wagen aan de nieuwe standplaats zou hebben aangepast (hetgeen hij, alhoewel hij daartoe volgens de Gemeente verplicht was, feitelijk niet heeft gedaan), herstel van de woonwagen achterwege had kunnen blijven. Anders dan het onderdeel verdedigt, getuigt het bestreden oordeel ook in het licht van de door de Gemeente bedoelde verplichting van [verweerder] tot aanpassing van zijn woonwagen aan de nieuwe standplaats niet van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot art. 6:98 BW Pro (toerekenbaarheid van de schade aan de Gemeente) en is dat oordeel evenmin onbegrijpelijk en/of ontoereikend gemotiveerd. In dit verband is in het bijzonder van belang dat ten tijde van de verplaatsing van de woonwagen van [verweerder] nog geenszins vaststond dat deze moest worden aangepast. Naar de Gemeente zelf heeft doen stellen op de door het onderdeel genoemde vindplaats in de door de mrs. De Jonge en Schijns in eerste aanleg gehanteerde pleitnota (onder 6.12-6.13), had [verweerder] na de gedwongen verhuizing nog de keuze de standplaats aan de Jan Hanlostraat te accepteren of naar een vervangende standplaats in het land om te zien, waarbij slechts in geval van een keuze voor eerstgenoemde standplaats en bij ondertekening van de huurovereenkomst de woonwagen van [verweerder] aan die standplaats zou moeten worden aangepast. Nadat [verweerder] de huurovereenkomst had getekend maar had nagelaten zijn woonwagen aan te passen, heeft de Gemeente hem bij brief van 14 oktober 2003 gesommeerd de woonwagen aan de standplaats aan te passen, aan welke sommatie [verweerder] geen gevolg heeft gegeven. Aldus deed zich niet een situatie voor, vergelijkbaar met die welke aan de orde was in HR 20 september 1985, LJN: AC9029, NJ 1986, 211, m.nt. G onder NJ 1986, 212, en waarin sprake was van beschadiging door aanvaring van een meerstoel, die reeds ten tijde van de aanvaring niet meer als meerstoel in gebruik was en bestemd was om deel te gaan uitmaken van een sluishoofd dat reeds in aanbouw was, en waarin om die redenen een abstracte wijze van schadevaststelling niet was aangewezen.
2.23 Onderdeel 8 keert zich, naast de hiervoor aangehaalde rov. 10.1, ook tegen de rov. 10.2-10.7, waarin het hof heeft overwogen:
"10.2 De rechtbank heeft de schade begroot op basis van een schadeopname van 27 juni 2003 van Caravanbouw 's-Gravendeel B.V. (hierna: Caravanbouw). Caravanbouw heeft geconstateerd dat de woonwagen op te weinig en verkeerde steunpunten staat, dat een deel boven de sloot hangt en dat zij geforceerd en uit het waterpas staat. Ten gevolge daarvan zijn er onder andere kieren (onder meer in wanden en plafonds), wijkende onderdelen (onder meer de aanbouw en de trap), scheve onderdelen (ramen, deuren, keuken) en lekkages ontstaan. Caravanbouw begroot de herstelkosten op € 219.067,10.
10.3 De Gemeente heeft de aard van de schade niet betwist. Zij heeft wel aangevoerd dat als de herstelkosten door Nedeb zouden zijn begroot, deze vele malen lager zouden zijn uitgevallen, omdat dat in andere zaken ook zo was. Dit laatste baat de Gemeente voor de onderhavige woonwagen niet. Immers, er is in deze zaak niets dat er op wijst dat de schade bij begroting door een ander vele malen lager zou zijn uitgevallen. In het rapport van Nedeb van 14 oktober 2003 staat dat de woonwagen volgens [verweerder] is gebouwd in 2000/2001, zonder dat daar enige kanttekening bij is gemaakt. In het in hoger beroep door de Gemeente overgelegde rapport van Nedeb van 26 april 2006 staat dat de gebruikerswaarde ten tijde van de verhuizing (voor de schade) is vastgesteld op € 300.000,-. Er zijn geen aanwijzingen in dit dossier dat dit in andere zaken ook zo is geweest.
10.4 De aard van de schade wijst erop dat deze woonwagen structureel en aanzienlijk beschadigd is. Dergelijke schade kan voor een vrij nieuwe en grote woonwagen met een waarde als die van [verweerder] een groot vermogensverlies met zich brengen. Dit vermogensverlies kan ongedaan gemaakt worden door vergoeding van de kosten die nodig zijn om de woonwagen terug te brengen in de staat waarin hij zich vóór de beschadiging bevond, dat wil zeggen door vergoeding van de herstelkosten.
10.5 De Gemeente heeft de begroting van de herstelkosten van Caravanbouw betwist, maar zij heeft deze betwisting niet concreet gemaakt. Zij heeft niet aangevoerd waarom die begroting (inhoudelijk) onjuist is, welke kostenposten en bedragen Caravanbouw ten onrechte kan hebben opgevoerd of wat de herstelkosten volgens haar moeten zijn. Een tegenbegroting is niet gemaakt. Gelet hierop acht het hof de begroting van Caravanbouw onvoldoende gemotiveerd betwist en zal het hof de Gemeente ook niet toelaten tot enige bewijslevering (daargelaten dat haar verwijzing naar het pleidooi in eerste aanleg niet duidelijk maakt wat zij dienaangaande wil bewijzen).
10.6 De Gemeente heeft het hof verzocht haar in de gelegenheid te stellen om haar standpunt in een nader processtuk verder te mogen uitwerken en onderbouwen. Dit verzoek wordt afgewezen omdat [verweerder] reeds bij dagvaarding in eerste aanleg zijn schadeclaim met een begroting heeft onderbouwd en in deze zaak daarna meerdere jaren en met vele stukkenwisselingen is geprocedeerd (eerst in eerste aanleg tot en met pleidooien en thans in hoger beroep tot en met pleidooi), zodat de Gemeente daarvoor ruimschoots de gelegenheid heeft gehad.
10.7 Gelet op het voorgaande is de rechtbank voor het begroten van de schade terecht uitgegaan van de begroting van Caravanbouw en is de eerste incidentele grief ongegrond."
2.24 Het onderdeel klaagt - kort gezegd - dat het hof heeft miskend dat de schade aan de woonwagen ten gevolge van de uitoefening van de bestuursdwang eerst kon worden begroot nadat [verweerder] zijn woonwagen zou hebben aangepast aan de afmetingen van de nieuwe standplaats en duidelijk zou zijn welke kosten hiermee zijn gemoeid.
2.25 De klacht bouwt voort op de gedachte dat de schade aan de woonwagen van [verweerder] moet worden vastgesteld met inachtneming van de door de Gemeente gestelde verplichting van [verweerder] tot aanpassing van zijn woonwagen aan de nieuwe standplaats, als gevolg van welke aanpassing de als gevolg van de verplaatsing aan de woonwagen toegebrachte schade zou zijn "weggevallen". Van die gedachte heeft het hof echter reeds in rov. 10.1 afstand genomen met de overweging dat het feit dat [verweerder] na de beschadiging bereid was zijn woonwagen aan de nieuwe standplaats aan te passen, niet maakt dat de eerdere schade door de verplaatsing niet meer heeft bestaan. Bij die stand van zaken kon het hof, zonder van een onjuiste rechtsopvatting blijk te geven en zonder dat de door het onderdeel bedoelde stellingen van de Gemeente tot een nadere motivering noopten, oordelen dat de Gemeente de begroting door de firma Caravanbouw van de bij de verplaatsing aan de woonwagen van [verweerder] toegebrachte schade onvoldoende gemotiveerd heeft betwist.
2.26 Onderdeel 9 ten slotte betreft de doorwerking van de onderdelen 7 en 8 bij welslagen van die onderdelen. Het onderdeel, dat geen zelfstandige klacht bevat, kan mijns inziens evenmin als de onderdelen 7 en 8 tot cassatie leiden.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de beide bestreden arresten en tot verwijzing.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Voor twee woonwagens betrof het een vrijwillige verhuizing; zij zijn om praktische redenen meeverhuisd. De problematiek van (de kosten van) bestuursdwang geldt voor 26 woonwagens.
2 Zie rov. 1.2-1.12 van het arrest van het hof 's-Gravenhage van 8 november 2007.
3 Het bestreden eindarrest dateert van 20 oktober 2009. De cassatiedagvaarding is op 20 januari 2010 uitgebracht.
4 Ingevolge de Wet van 20 juni 1996, Stb. 333 (zie voor de inwerkingtreding Stb. 1997, 581) luidde art. 5:25 lid 1 Awb Pro in de periode van 1 januari 1998 tot en met 30 juni 2009 als volgt: "De overtreder is de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen." Zie voor de huidige versie van art. 5:25 Awb Pro de Wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (en voor de inwerkingtreding daarvan Stb. 2009, 266).
5 Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 106.
6 Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 107.
7 Zie verder H.D. van Wijk/W. Konijnenbelt & R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2008), p. 471.
8 Zie T&C Awb (2009), afdeling 5.3.1, aant. 2 (P.J.J. van Buuren): "In meer algemene zin gaat het om gevallen waarin het algemeen belang in die mate betrokken is bij effectuering van het besluit, dat de kosten niet in redelijkheid voor rekening van de overtreder behoren te komen. Daarbij kan de hoogte van de kosten een rol spelen (ABRS 31 juli 1995, AB 1997, 16)."
9 Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 157.
10 Prod. 1 bij de inleidende dagvaarding.
11 R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, De Haan/Drupsteen/Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1 (onderwijseditie) (2010), p. 993.
12 Zie rov. 3.12 (met als opschrift: "de hoogte van de kosten"), slot, van het vonnis van de rechtbank van 6 juli 2005.
13 Het onderdeel formuleert inderdaad tweemaal een rechtsklacht.
14 Prod. 2 bij de inleidende dagvaarding.
15 Het onderdeel spreekt kennelijk abusievelijk van de standplaats aan de Leyweg.
16 Voor zover in de schriftelijke toelichting van mr. Scheltema onder 2.16 alsnog wordt betwist dat gesteld noch gebleken is dat de woonwagen van [verweerder] zou zijn gesloopt als die woonwagen nog in onbeschadigde staat zou hebben verkeerd, geldt dat die betwisting tardief is, omdat klachten in cassatie niet eerst bij schriftelijke toelichting kunnen worden voorgesteld.
17 Zie Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-II* (2009), nrs. 89-90; opmerking verdient dat ook HR 2 februari 1990, LJN: AB7897, NJ 1991, 292, m.nt. CJHB, en HR 7 december 2001, LJN: AB2795, NJ 2002, 576, m.nt. JBMV, op situaties van doorlopende schade betrekking hadden.