Conclusie
Nr. CW 2443
Mr. J.W. Fokkens
Parket, 8 september 2008
Voordracht en vordering tot cassatie in het belang der wet
Inleiding
1. Deze voordracht en vordering tot cassatie in het belang der wet betreft de beslissing van het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg van 19 augustus 1999, nr. 98/271, op het door [verzoeker] (verder te noemen: "verzoeker") ingediende verzoek tot herziening van de beslissing van het Gerechtshof 's-Hertogenbosch van 29 november 1989 (te kennen uit HR 11 mei 1990, NJ 1990, 479). Bij laatstgenoemde beslissing heeft het Gerechtshof 's-Hertogenbosch aan verzoeker de bevoegdheid de geneeskunst uit te oefenen ontzegd op de voet van artikel 5, 5° van de destijds geldende Medische Tuchtwet.
2. Sinds de beslissing van het Centraal Tuchtcollege is er geruime tijd verstreken. Niettemin heb ik gemeend deze vordering te moeten indienen. De wet stelt geen eindtermijn aan de bevoegdheid een vordering tot cassatie in het belang der wet in te stellen. Zolang blijkt dat er sprake is van een omstreden rechtskwestie, kan er een vraag aan de orde zijn die 'in het belang der wet' opheldering behoeft. Ten aanzien van het onderhavige rechtspunt is mij daarvan eerst gebleken toen ik de bestreden beslissing van het Centraal Tuchtcollege onder ogen kreeg. Hierbij speelt ook een rol dat tegen een beslissing van het Centraal Tuchtcollege voor partijen geen cassatieberoep openstaat. Zou het onderhavige rechtspunt in een toekomstige beslissing van het Centraal Tuchtcollege worden bevestigd dan kan de kwestie niet langs de weg van het gewoon cassatieberoep aan de Hoge Raad worden voorgelegd.
3. Het Centraal Tuchtcollege heeft bij de hiervoor genoemde beslissing het door verzoeker op art. 52 van Pro de Wet op de Beroepen in de individuele gezondheidszorg (verder te noemen: "Wet BIG") gebaseerde verzoek tot herziening afgewezen. Daarbij heeft dit college overwogen:
"Het Centraal Tuchtcollege overweegt dat het rechtsmiddel van herziening voor tuchtzaken is ingesteld bij de invoering van de Wet BIG.
Op grond van de Wet BIG, artikel 109, lid 2 moeten alle zaken die aanhangig waren op het tijdstip van de intrekking van de Medische Tuchtwet en de invoering van de Wet BIG op 1 december 1997 nog op voet van of krachtens de oude wet worden afgedaan.
In de wet BIG is geen steun te vinden voor terugwerkende kracht ten aanzien van het middel van herziening.
Het Centraal College trekt hieruit de conclusie dat herziening slechts mogelijk is van beslissingen op klachten die zijn ingediend na invoering van de Wet BIG op 1 december 1997."
4. Tegen een beslissing van het Centraal Tuchtcollege staat ingevolge artikel 75 Wet Pro BIG geen andere voorziening open dan cassatie in het belang der wet.
Middel van cassatie
5. Als middel van cassatie stel ik voor: het Centraal Tuchtcollege heeft het recht geschonden door te oordelen dat de in art. 52 Wet Pro BIG geregelde herziening alleen kan worden toegepast ten aanzien van na de inwerkingtreding van de Wet BIG opgelegde maatregelen. Dit oordeel is rechtens onjuist omdat uit de tekst van art. 110, gelezen in samenhang met de artt. 52 en 48 van de Wet BIG, en de parlementaire geschiedenis van art. 110, volgt dat sinds de inwerkingtreding van de Wet BIG op 1 december 1997 herziening op grond van art. 52 van Pro die wet ook mogelijk is van de in art. 110 Wet Pro BIG genoemde, op grond van de tot 1 december 1997 geldende Medische Tuchtwet opgelegde maatregelen.
Toelichting
6. De (meeste bepalingen van de) Wet BIG is (zijn) in werking getreden op 1 december 1997 (Stb. 1997, 553). Met ingang van die datum is de Medische Tuchtwet ingetrokken (art. 145 Wet Pro BIG). De Wet BIG is te beschouwen als de opvolger van (onder meer) de Medische Tuchtwet. Waar laatstgenoemde wet uitging van een algemeen verbod tot uitoefening van de geneeskunst door anderen dan degenen aan wie de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk was toegekend, laat de Wet BIG de uitoefening van de geneeskunst in beginsel vrij en bevat deze wet een stelsel van titelbescherming voor een aantal medische beroepen, waarbij het recht op het voeren van de titel ontstaat door inschrijving in een daartoe in het leven geroepen register. Tevens bevat de Wet BIG een aantal specifieke uitzonderingen op de opheffing van het verbod tot uitoefening van de geneeskunst door in de artikelen 36 en 37 een aantal handelingen aan te wijzen ("voorbehouden handelingen"), waarvan het verrichten blijft voorbehouden aan bij de wet aangewezen groepen van deskundige beroepsbeoefenaren die gerechtigd zijn tot het voeren van een titel.
7. In verband met deze stelselwijziging zijn ook de zwaardere tuchtrechtelijke maatregelen die aan beoefenaars van de geneeskunst kunnen worden opgelegd, gewijzigd. Onder de Medische Tuchtwet betrof het schorsing in, dan wel ontzegging van de bevoegdheid tot de uitoefening van de geneeskunst (art. 5 lid 1 onder Pro 4° en 5° Medische Tuchtwet); dit werd onder de Wet BIG schorsing resp. doorhaling van de inschrijving in het register (art. 48 lid 1 onder Pro d resp. f Wet BIG). Art. 109 lid 1 Wet Pro BIG bepaalt dat de krachtens de Medische Tuchtwet opgelegde maatregelen na de intrekking van die wet hun rechtskracht behouden.
8. Een andere vernieuwing in de Wet BIG ten opzichte van de Medische Tuchtwet is de introductie van het rechtsmiddel herziening in art. 52. Deze bepaling luidt als volgt.
"Herziening van een onherroepelijk geworden tuchtrechtelijke eindbeslissing waarbij een in artikel 48, eerste of derde lid, omschreven maatregel werd opgelegd, is mogelijk, wanneer naderhand omstandigheden zijn gebleken die naar ernstig vermoeden tot een afwijkende beslissing zouden hebben geleid, indien zij tijdig bekend waren geworden. Bij algemene maatregel van bestuur worden hieromtrent nadere regels gesteld. De herziening zal niet kunnen leiden tot een wijziging in hetgeen voorheen was beslist, ten nadele van de betrokkene."
In de parlementaire geschiedenis wordt aan deze vernieuwing niet veel aandacht besteed; in de Memorie van Antwoord wordt slechts opgemerkt dat de desbetreffende regeling is ontleend aan de regeling van de herziening in het Wetboek van Strafvordering (TK 1987-1988, 19522, nr. 7, p. 121; vgl. ook de Memorie van Toelichting, TK 1985-1986, 19522, nr. 3, p. 119).
9. Bij wijziging van het buitengewone rechtsmiddel herziening uit het Wetboek van Strafvordering geldt de hoofdregel voor wijziging van processuele bepalingen die inhoudt, dat de rechter de wet moet toepassen die geldt ten tijde van zijn handelen (Vgl. HR 29 november 1977, NJ 1978, 239; HR 20 oktober 1979, NJ 1980, 93; HR 31 mei 2005, NJ 2005, 408. Zie ook G. Knigge, Verandering van wetgeving (1984), p. 82). Dat betekent dat een nieuwe regeling van de herziening van toepassing is op uitspraken die voor de wijziging zijn gewezen. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de Memorie van Toelichting op het wetsontwerp tot invoering van art. 457 lid 1 onder Pro 3° Sv, dat als nieuwe herzieningsgrond introduceerde de omstandigheid dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat in de procedure die heeft geleid tot de veroordeling waarvan herziening wordt verzocht, het EVRM of een protocol daarbij is geschonden. In de Memorie van Toelichting (TK 2000-2001, 27726, nr. 3, p. 15) wordt namelijk opgemerkt dat na de inwerkingtreding ook herziening kan worden gevraagd van veroordelingen in zaken waarin het EHRM op dat moment reeds heeft vastgesteld dat het EVRM of een bijbehorend protocol is geschonden. Met andere woorden: de nieuwe herzieningsmogelijkheid is ook van toepassing op "oude" veroordelingen(1).
10. Het ter consultatie rondgezonden conceptwetsvoorstel Wet hervorming herzieningsregeling(2) bevat onder meer het voorstel in bepaalde omstandigheden herziening ten nadele van de vrijgesproken gewezen verdachte mogelijk te maken. Voorgesteld wordt dat een afzonderlijke bepaling het overgangsrecht regelt in die situatie, in die zin dat herziening ten nadele niet met terugwerkende kracht mogelijk is. In de concept Memorie van Toelichting wordt dit als volgt toegelicht:
"In het strafprocesrecht geldt als hoofdregel dat de wet die geldt ten tijde van het desbetreffende strafvorderlijke handelen meteen na de inwerkingtreding van deze wet moet worden toegepast. Het in artikel 1, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht neergelegde verbod van terugwerkende kracht geldt niet op het terrein van het strafprocesrecht. Wel dient het strafvorderlijke overheidsoptreden plaats te vinden in overeenstemming met de algemene beginselen van een behoorlijke strafrechtspleging.
Deze houden onder meer in dat de overheid gerechtvaardigde verwachtingen van burgers dient te respecteren. Omdat Nederland niet de mogelijkheid van een herziening ten nadele kent, is ten aanzien van personen die onherroepelijke zijn vrijgesproken of ontslagen van alle rechtsvervolging de verwachting gewekt dat deze uitspraak niet ten nadele van hen kan worden herzien. Daarom maakt het voorgestelde artikel II in zoverre een uitzondering op de bovenstaande hoofdregel dat geen herziening ten nadele plaatsvindt van een uitspraak die onherroepelijk is geworden voor het tijdstip waarop dit wetsvoorstel, na tot wet te zijn verheven, in werking treedt."
11. Deze gevallen, waarin het gaat om wijzigingen van de in het Wetboek van Strafvordering geregelde herziening van strafvonnissen, zijn niet geheel vergelijkbaar met de introductie van de herziening in de Wet BIG. Het gaat hier immers niet om de wijziging van een bestaande regeling, maar om de invoering van een nieuw rechtsmiddel in een geheel nieuwe wettelijke regeling. Toch zijn er wel aanknopingspunten te vinden voor de opvatting dat ook hier de nieuwe herzieningsregeling van toepassing is op onder de oude wet opgelegde maatregelen, hoewel art. 52 Wet Pro BIG slechts inhoudt dat herziening mogelijk is van een ex art. 48, eerste of derde lid opgelegde maatregel en de tekst van deze bepaling dus niet de mogelijkheid van herziening van onder de (oude) Medische Tuchtwet opgelegde maatregelen creëert.
12. De Wet BIG bevat namelijk, naast de reeds genoemde voor alle "oude" tuchtrechtelijke maatregelen geldende overgangsbepaling van art. 109, een overgangsbepaling die specifiek betrekking heeft op onder de oude Medische Tuchtwet opgelegde maatregelen schorsing in de uitoefening van geneeskunst en ontzegging van de bevoegdheid geneeskunst uit te oefenen. Indien een van deze twee maatregelen onherroepelijk is opgelegd, wordt deze maatregel, aldus art. 110 Wet Pro BIG, "naar zijn rechtsgevolgen gelijkgesteld met" de maatregel schorsing van de inschrijving in het register voor ten hoogste een jaar (art. 48 lid 1 onder Pro d Wet BIG), respectievelijk doorhaling van de inschrijving in het register (art. 48 lid 1 onder Pro f Wet BIG). Een van de rechtsgevolgen van schorsing en doorhaling van de inschrijving is de mogelijkheid van herziening overeenkomstig art. 52 Wet Pro BIG.
13. Hoewel in de omvangrijke parlementaire geschiedenis van de Wet BIG de vraag of het in de Wet BIG geïntroduceerde rechtsmiddel herziening ook kan worden toegepast op tuchtrechtelijke beslissingen die zijn gegeven onder de voorloper van de Wet BIG, zijnde de Medische Tuchtwet, niet (expliciet) onder ogen is gezien, bevat de Memorie van Toelichting (TK 1985-1986, 19522, nr. 3, p. 156) wel een passage die een aanknopingspunt biedt voor de juistheid van de zojuist onder 12 aan art. 110 Wet Pro BIG verbonden conclusie:
"Zowel in het eerste als in het tweede lid van artikel 125 (het huidige artikel 110, JWF) staat te lezen dat de overeenkomstig de Medische Tuchtwet opgelegde maatregel "naar zijn rechtsgevolgen gelijkgesteld" wordt met de daarmee overeenkomende maatregel van het nieuwe stelsel. Met de term "rechtsgevolgen" wordt gedoeld op het effekt van de maatregel op de rechtspositie van de betrokkene, met name in verband met de consequenties die het opgelegd zijn van de maatregel krijgt voor de toepassing van verschillende bepalingen van de nieuwe wet. De gelijkstelling gaat onder meer een rol spelen ter zake van de toepasselijkheid van de gronden voor weigering van inschrijving of voor doorhaling van een al tot stand gekomen inschrijving (artikelen 5 en 7), ter zake van de effectuering van de schorsingsmaatregel (artikel 9, eerste lid, eerste volzin) en ter zake van de mogelijkheden tot herstel in rechten (artikelen 64 en 95)."
14. Het valt m.i. niet in te zien waarom de herzieningsmogelijkheid niet in deze niet-limitatieve opsomming zou thuishoren. Het ligt integendeel voor de hand dat ook toepasselijkheid van art. 52 behoort Pro tot de consequenties die door de werking van art. 110 (aanvankelijk genummerd 125) aan het opgelegd zijn van de maatregel worden verbonden. Zo vertoont het rechtsmiddel herziening vergelijkbare trekken met de wel genoemde figuur van herstel in rechten (zie de regeling in artt. 79 t/m 81 Wet BIG).
15. Anders dan het Centraal Tuchtcollege heeft overwogen in zijn beslissing van 19 augustus 1999, is in de Wet BIG (mede gelet op de parlementaire geschiedenis daarvan) dus steun te vinden voor "terugwerkende kracht" ten aanzien van het rechtsmiddel herziening. Ik plaats de woorden "terugwerkende kracht" tussen aanhalingstekens, omdat de meeste schrijvers in het onderhavige geval niet zouden spreken van terugwerkende kracht, maar van onmiddellijke of exclusieve werking. Het rechtsmiddel herziening wordt immers niet voor het verleden toegekend, maar slechts voor de toekomst, en wordt verbonden aan een ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet BIG bestaande toestand, te weten de toestand van het opgelegd zijn van een maatregel als bedoeld in art. 5 lid 1 onder Pro 4° of 5° Medische Tuchtwet. Zie Knigge, a.w., p. 44 e.v. en p. 85 e.v., C.L. de Vries Lentsch-Kostense, Overgangsrecht, Monografieën Nieuw BW A.25, p. 4 e.v. en B.C. de Die, Overgangsrecht - een herwaardering na vijftig jaar, RM Themis 1978, p. 258 e.v.
16. Artikel 109 lid 2 Wet Pro BIG, dat bepaalt dat alle zaken die aanhangig waren op het tijdstip van intrekking van de Medische Tuchtwet en invoering van de Wet BIG op december 1997 nog op de voet van of krachtens de oude wet worden afgedaan, dient m.i. gelet op de artikelen 52 en 110 Wet BIG, zo te worden uitgelegd, dat deze bepaling slechts ziet op aanhangige tuchtrechtelijke klachten en niet op aanhangige herzieningsverzoeken. Anders dan het Centraal Tuchtcollege in de bestreden uitspraak heeft geoordeeld, ben ik dan ook van mening dat aan deze bepaling geen tegenargument kan worden ontleend.
Conclusie
Op grond van het voorgaande vorder ik dat de Hoge Raad de bestreden beslissing in het belang der wet zal vernietigen en zal verstaan dat de vernietiging geen nadeel zal toebrengen aan de rechten door betrokkenen verkregen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
1 Deze "terugwerkende kracht" wordt overigens beperkt door de eis dat de herzieningsaanvrage ex art. 457 lid 1 onder Pro 3° Sv wordt ingediend binnen drie maanden nadat zich een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat de uitspraak van het EHRM de veroordeelde bekend is (zie art. 458 lid 2 Sv Pro ).
2 Zie voor de tekst de website van het Ministerie van Justitie.